La tutela giurisdizionale degli interessi diffusi

Con la sentenza n. 530 del 26 gennaio 2022, il Consiglio di Stato ha ribadito l'orientamento tradizionale in tema di tutela giurisdizionale degli interessi diffusi definitivamente accolto dall'Adunanza Plenaria, con sentenza 20 febbraio 2020, n. 6, che si basa sulla teoria secondo la quale la legittimazione ad agire presuppone la dimostrazione dell'effettiva titolarità di una situazione giuridica di interesse legittimo e, dunque, di una posizione giuridica qualificata e differenziata.

Per gli interessi superindividuali il processo di differenziazione e qualificazione è, però, più complesso e può essere “espresso” nei casi in cui il legislatore in modo diretto stabilisce quale sia il soggetto che possa essere parte di un rapporto giuridico con la pubblica amministrazione, oppure “implicito” nei casi in cui la qualificazione e la differenziazione è effettuata dalla norma in modo indiretto mediante la richiesta della sussistenza di una specifica condizione desumibile dalla complessiva disciplina della materia, che può essere ricostruita sulla base di «criteri materiali o caratteri fattuali» diversi a seconda del settore che viene in rilievo e che la giurisprudenza ha provveduto via via a tipizzare (cd. doppio binario).

Una volta individuata la base legale esplicita o implicita della legittimazione a ricorrere in capo agli enti esponenziali di interessi collettivi, a questi ultimi va riconosciuta l'effettiva titolarità di una situazione giuridica “propria”, relativa ad interessi diffusi nella comunità o nella categoria di riferimento.

Tale orientamento impone alla giurisprudenza, però, di leggere tutte le ipotesi di legittimazione speciale previste espressamente dal legislatore come eccezioni rispetto alla regola e, come tali, non estendibili al di là delle ipotesi tassativamente previste.

Il tema della tutela giurisdizionale degli interessi diffusi è un tema dalla doppia natura sostanziale e processuale, in quanto risente delle peculiarità del processo amministrativo rispetto al pocesso civile in tema di condizioni dell'azione, che sono condizionate dalla ricostruzione delle situazioni soggettive delle quali si chiede la tutela in giudizio (1).

Sul piano sostanziale è, infatti, necessario analizzare i caratteri propri di questa particolare categoria giuridica di interessi emersi con l'evoluzione del sistema economico e produttivo e strettamente legati a valori di primario rilievo costituzionale.

Sul piano processuale, invece, il riconoscimento della loro tutela ha imposto un ripensamento o una risistemazione complessiva della nozione di legittimazione ad agire e della natura soggettiva della giurisdizione amministrativa (2).

Il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza del 26 gennaio 2022, n. 530, ha ancora una volta affrontato il tema sotto tutti e due i profili, data l'indissolubilità innegabile del loro legame, applicando le coordinate ermeneutiche tracciate dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 20 febbraio 2020, n. 6 (3).

Con ricorso dinanzi al TAR Lazione il Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) e l'Associazione utenti trasporto aereo e marittimo e ferroviario hanno impugnato i provvedimenti adottati dai commissari straordinari dell'Alitalia e dell'Alitalia Cityliner – interamente posseduta dall'Alitalia- con i quali: a) era stata avviata procedura volta all'acquisizione di proposte non vincolanti che consentissero di definire il programma dell'amministrazione straordinaria; b) era stato individuato il programma di cessione dei beni come quello più funzionale al perseguimento dell'obiettivo di recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali; c) era stato pubblicato un bando per la presentazione di offerte vincolanti per l'acquisto delle attività specificate nel bando stesso.

Il TAR Lazione, con sentenza 8 marzo 2018, n. 2636, ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza della legittimazione ad agire, sostenendo che i ricorrenti avrebbero fatto valere un «mero interesse diffuso non direttamente identificabile con quelli statutariamente previsti come propri delle due Associazioni ricorrente e coincidente, semmai, con una generica tutela del cittadino utente del servizio pubblico (laddove si contestano gli atti della procedura di amministrazione straordinaria) o del cittadino contribuente o piccolo risparmiatore (laddove si è contestata la legittimità del cd. prestito ponte)». Il TAR Lazio ha, infine, escluso che la legittimazione possa discendere dalla previsione dell'azione inibitoria collettiva o dalla class action pubblica.

Il Codacons e l'Associazione utenti trasporto aereo e marittimo e ferroviario hanno, quindi, proposto appello avverso la suddetta sentenza evidenziando, quanto alla sussistenza della loro legittimazione ad agire, di essere associazioni statutariamente proposte alla tutela di interessi collettivi lesi dai provvedimenti impugnati che «comprometterebbe il corretto agire dell'amministrazione straordinaria» e, dunque, non potrebbe garantire «la continuità del trasporto aereo su tutte le rotte nazionali (…) ed evitare la dissoluzione di un'impresa di rilevanti dimensioni nonché la dispersione del valore aziendale, in vista della tutela dei livelli occupazionali e di esigenze strategiche dell'economia». Tali circostanze «si riflettono inevitabilmente sulla sicurezza e sulla qualità del servizio di trasporto nazionale ed internazionale, in particolare sulla sicurezza e corretta applicazione della normativa inerente ai contratti di viaggio in generale ed al trasporto aereo che vede coinvolti ogni anno un grandissimo numero di viaggiatori». Da qui l'interesse della categoria dei consumatori, degli utenti e dei cittadini ad avere assicurato non solo la tutela del bene della vita ma anche «la trasparenza e correttezza».

Il Consiglio di Stato ha, però, confermato quanto già sostenuto dal giudice di primo grado in punto di insussistenza della legittimazione ad agire delle associazioni ricorrenti, in quanto l'azione proposta non sarebbe a tutela di un “interesse diffuso” che possa definirsi “proprio” delle associazioni de quibus, in base ad un'espressa previsione legislativa o in base ai requisiti richiesti implicitamente dalla legge e tipizzati dalla giurisprudenza – bensì a tutela di “interessi pubblici” che, essendo interessi di “altri”, presuppongono, ai sensi dell'art. 81 cod.proc.civ. un'espressa autorizzazione legislativa, nella specie mancante (4).

Per giungere a questa conclusione i giudici di appello hanno richiamato la natura costituzionalmente obbligata del processo amministrativo come giurisdizione soggettiva «avendo ad oggetto il rapporto giuridico di diritto pubblico controverso basato sulla relazione della situazione giuridica fatta valere di interesse legittimo (e nelle materie di giurisdizione esclusiva anche di diritto soggettivo) con il potere pubblico ai fini dell'ottenimento di un bene della vita». A tal fine, viene richiamata la pronuncia dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 9 dicembre 2021, n. 22 (5), che, occupandosi della specifica questione delle condizioni dell'azione di impugnazione di titoli edilizi altrui, ha riaffermato in via generale la distinzione ed autonomia tra la legittimazione e l'interesse al ricorso quali condizioni dell'azione nel processo amministrativo, non senza evidenziare, però, le tendenze “espansive” della legittimazione a ricorso, soprattutto nel contenzioso ambientale e sui contratti pubblici, sotto l'influenza della Corte di giustizia UE. Tali innegabili tendenze espansive non incidono, però, sulla natura straordinaria e derogatoria, rispetto al modello generale, delle ipotesi di processi di natura oggettiva a tutela dell'interesse pubblico. Da ciò deriva la necessità per il Consiglio di Stato di richiamare i requisiti che devono possedere la legittimazione ad agire e l'interesse ad agire nel processo amministrativo.

La legittimazione ad agire «presuppone la dimostrazione dell'effettiva titolarità di una situazione giuridica di interesse legittimo (e, nelle materie di giurisdizione esclusiva, anche di diritto soggettivo) e, dunque, di una posizione giuridica qualificata e differenziata». Il Consiglio di Stato, però, chiarisce, richiamando ancora una volta la già citata sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 9 dicembre 2021, n. 22, che: «l'unico criterio è quello della qualificazione giuridica imposto dall'operatività del principio di legalità. La differenziazione è insita nella qualificazione nel senso che la norma assegna rilevanza all'interesse legittimo che si presenta in modo differenziato rispetto alla posizione di altri. Il processo di differenziazione può essere “espresso” nei casi in cui la qualificazione e la differenziazione dell'interesse legittimo è effettuata dalla norma in modo diretto stabilendosi quale sia il soggetto che possa essere parte di un rapporto giuridico con la pubblica amministrazione. Il processo di differenziazione può essere “implicito” nei casi in cui la qualificazione e la differenziazione è effettuata dalla norma in modo indiretto mediante la richiesta della sussistenza di una specifica condizione desumibile dalla complessiva disciplina della materia, che può essere ricostruita sulla base di «criteri materiali o caratteri fattuali» diversi a seconda del settore che viene in rilievo». La qualificazione a mezzo della differenziazione degli interessi risulta evidentemente più complessa in presenza di situazioni giuridiche meta-individuali, quali sono gli interessi diffusi perché questi ultimi sono, per loro intrinseca natura, interessi che si trovano allo “stato fluido” in capo ad una collettività indistinta di soggetti.

Il Consiglio di Stato richiama, quindi, i due orientamenti esistenti in giurisprudenza in punto di tutela giurisdizionale degli interessi diffusi da parte di enti collettivi.

Secondo un primo orientamento, la tutela è subordinata al riconoscimento di una legittimazione “sostitutiva” e, quindi, straordinaria ex art. 81 cod.proc.civ., in capo ad enti collettivi che fanno valere in giudizio un “interesse di altri”.

Secondo l'orientamento seguito dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 20 febbraio 2020, n. 6, gli enti collettivi farebbero valere un “interesse proprio”, differenziato e qualificato o da una espressa norma di legge o mediante l'analisi della disciplina complessiva che di volta in volta viene in rilievo (cd. doppio binario). In quest'ultimo caso il riconoscimento sarebbe implicito e desumibile dal ricorrere cumulativo di una serie di condizioni individuate dalla giurisprudenza: i) il fine di tutelare tale interesse deve essere stabilito dallo statuto; ii) l'ente abbia una certa dose di rappresentatività ed una organizzazione stabilmente finalizzata a tutelare tale interesse; iii) l'interesse diffuso abbia connotati di sostanziale “omogeneità” tra i soggetti che compongono la “comunità”. A tal proposito il Consiglio di Stato parla di una “base legale implicita” «risultante da una tipizzazione giurisprudenziale effettuata attraverso la previsione della necessità del possesso da parte dell'ente dei requisiti sopra riportati».

Nella fattispecie in esame, il giudice di appello esclude la legittimazione dei ricorrenti per assenza sia di una legittimazione basata su un'espressa previsione di legge sia di una legittimazione basata su un'implicita previsione di legge. Non ricorre, infatti, il primo requisito richiesto dalla tipizzazione giurisprudenziale, ossia la specificità del fine stabilito negli statuti da tutelare mediante l'impugnazione dei provvedimenti adottati in materia di amministrazione straordinaria dell'Alitalia.

Le finalità perseguite dalle associazioni, ossia la contestazione della procedura di amministrazione straordinaria e della nomina dei commissari e quella di tutela della concorrenza, non rientrano affatto tra i fini specificamente rispettivamente attribuiti dagli statuti al Codacons e all'Associazione utenti del trasporto aereo marittimo e ferroviario.

La sentenza si chiude, infine, con l'esclusione anche dell'interesse ad agire, i cui requisiti sono direttamente mutuati dall'art. 100 cod. proc. civ. (applicabile nel processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all'art. 39, comma 1, c.p.a.), in quanto le associazioni ricorrenti «non hanno dimostrato quale sia l'utilità concreta ed attuale che le stesse potrebbero ottenere dall'accoglimento del ricorso», ovverossia, «quali sarebbero gli effetti benefici per l'interesse diffuso azionato in giudizio derivanti dall'interruzione della procedura di amministrazione straordinaria».

La sentenza in commento non è altro che uno degli ultimi tasselli della dibattuta questione della tutela giurisdizionale degli interessi diffusi che, con lo sviluppo del sistema economico e produttivo delle società occidentali nella seconda metà del secolo scorso, ha smesso di essere considerata un ossimoro per assurgere, invece, a questione processuale fondamentale per far fronte alle nuove esigenze di tutela di situazioni giuridiche soggettive correlate a beni fondamentali riconosciuti dalla nostra Costituzione, come la salute, l'ambiente e il libero mercato.

La questione processuale è, però, resa complessa dalla caratteristica “fluidità” e plurisoggettività degli interessi diffusi che si scontra con un'impostazione personalistica e soggettiva della giurisdizione amministrativa. Ciò spiega perché, in origine, la loro tutela è stata strutturata in forma “mediata”, ossia come conseguenza della protezione di altre posizioni soggettive aventi la consistenza di diritto soggettivo o di interesse legittimo (6). Ma è stato soprattutto con la elaborazione della figura dell'interesse collettivo che gli interessi superindividuali hanno trovato il loro spazio di tutela giurisdizionale. Il riconoscimento della titolarità di tali interessi – per natura adespoti e diffusi - in capo ad un ente esponenziale ne ha consentito la soggettivizzazione e la differenziazione e, quindi, di fatto la trasformazione in interessi legittimi superindividuali riferibili non già ad una persona fisica ma ad organismi esponenziali, abilitati a rappresentarli (7).

L'evoluzione giurisprudenziale sul tema risale, come è noto, alla pronuncia “Italia Nostra” della Quinta Sezione del Consiglio di Stato (8), che ha riconosciuto la legittimazione a ricorrere in capo alla associazione Italia Nostra contro la realizzazione di una strada ritenuta pregiudizievole per la bellezza paesistica e naturale, nonché alla successiva Adunanza Plenaria del 19 ottobre 1979, n. 24, nella quale si tornò, nuovamente, ad ammettere in linea di principio la possibilità di valutare caso per caso la configurabilità dell'interesse diffuso come interesse che si differenzia dalla collettività e si qualifica come legittimo (9).

La giurisprudenza amministrativa successiva ha, quindi, definito l'interesse collettivo come «una “derivazione” dell'interesse diffuso per sua natura adespota, non già una “superfetazione” o una “posizione parallela” di un interesse legittimo comunque ascrivibile anche in capo ai singoli componenti della collettività» (così Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36, ma, contra, Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 luglio 2016, n. 3303) (10).

Anche il legislatore ha seguito la strada del riconoscimento della tutela giurisdizionale degli interessi superindividuali mediante l'attribuzione espressa della legittimazione ad agire in giudizio in capo ad enti collettivi.

Nella materia ambientale il primo intervento legislativo risale al 1986, con la legge n. 349 – istitutiva del Ministero dell'ambiente – che, con l'art. 18, comma 5, ha attribuito alle associazioni individuate con decreto ministeriale il potere di «intervenire nei giudizi per danno ambientale e [di] ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi». Alle medesime associazioni l'art. 310 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Testo Unico ambientale) ha conferito la legittimazione ad agire per l'annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni in materia di danno ambientale e di tutela dell'ambiente (11).

Tali interventi legislativi non hanno creato alcun problema con le tradizionali categorie della legittimazione ad agire e dell'interesse ad agire, in quanto, le associazioni espressamente riconosciute dalla legge agiscono in giudizio a tutela di un interesse collettivo “proprio”.

Il percorso giurisprudenziale volto all'ampliamento della legittimazione ad agire in capo ad enti collettivi sforniti di espresso riconoscimento legislativo, ma dotati di effettiva rappresentatività, culminato con la già citata sentenza dell'Adunanza Plenaria sentenza 20 febbraio 2020, n. 6, non è arrivato, a sua volta, a scalfire la nozione di legittimazione ad agire intesa quale titolarità concreta dell'interesse legittimo connessa alla nozione soggettiva della giurisdizione amministrativa, costituzionalmente fondata sugli artt. 24, 103 e 113 Cost.

Il problema, però, si è posto per una potenzialmente inesauribile categoria di interessi superindividuali che fanno capo ad aggregazioni plurisoggettive non sempre ben determinabili, ma che esprimono valori di sicuro rilievo costituzionale, quali ambiente, paesaggio e territorio. Per questi ultimi, la giurisprudenza amministrativa, al fine di escludere legittimazioni ad agire straordinarie o sostitutive praeter legem, o, comunque, forme di controllo diffuso della legalità dell'azione amministrativa (12), ha utilizzato come filtro quello della valutazione della vicinitas del ricorrente, quale fondamento della sua legittimazione ad agire (13). In tali casi è stato prospettato un ampliamento della legittimazione processuale per il tramite del principio di sussidiarietà orizzontale, ex art. 118, comma quarto, Cost., che determina un superamento del paradigma bipolare interesse pubblico/interesse privato e rende i privati titolari di una legittimazione uti civis al fine di garantire adeguata tutela a beni comuni di particolare rilievo appartenenti ad una collettività di riferimento (14).

Tali aperture giurisprudenziali sono state, però, molto timide perché rischiano di snaturare la soggettività del processo amministrativo, trasformando il ricorrente in un «“guardiano” diffuso della legalità» (15), non più necessariamente titolare in concreto di un interesse legittimo, secondo la nozione di legittimazione ad agire in senso sostanziale.

Le uniche ipotesi di legittimazione sganciate dalla titolarità concreta di un interesse legittimo sono state ritenute ammissibili proprio perché espressamente previste dal legislatore, essendo, quindi, dotate di quella “base legale esplicita” di cui ha parlato anche la sentenza del Consiglio di Stato sopra esaminata. Si fa riferimento alle azioni cd. popolari, come quella prevista dagli art. 9 del d.lgs. 18 agosto 200, n. 267 (Testo Unico enti locali), alla class action pubblica, prevista dal d.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198, nonché a tutte le ipotesi di legittimazioni speciali ex lege riconosciute in capo ad amministrazioni autonome indipendenti, come quelle previste dagli artt. 21-bis della l. 10 ottobre 1990, n. 287 e dai commi 1-bis e 1-ter dell'art. 211 del Codice dei contratti pubblici, rispettivamente in capo all'Autorità Garante della concorrenza e del mercato e all'Autorità nazionale anticorruzione (16).

All'infuori di queste ipotesi, la giurisprudenza tende a ridurre l'ampiezza della legittimazione ad agire, per evitare il rischio di un'indiscriminata apertura all'azione popolare e di spostare il baricentro della giustizia amministrativa verso forme di accesso alla tutela di carattere più propriamente oggettivo.

Una parte della dottrina ha, invece, proposto un ripensamento radicale della categoria della legittimazione ad agire da intendersi non più in senso sostanziale, ma in senso squisitamente processuale come l'omologa figura processualcivilistica. La legittimazione a ricorrere dovrebbe, quindi, consistere nella mera affermazione della titolarità della posizione giuridica soggettiva, non necessariamente coincidente con l'interesse legittimo individuale (17), ma pur sempre differenziata e qualificata e, quindi, parimenti meritevole di tutela giurisdizionale. In tal modo si valorizzerebbe il ruolo dell'art. 24 Cost. «nell'offrire una efficace copertura garantistica a qualsiasi posizione di vantaggio, individuale e collettiva, comunque e da chiunque azionabile in giudizio» (18), senza dover rinunciare all'unità della categoria della legittimazione ad agire.

La tutela giurisdizionale degli interessi superindividuali costituisce, in definitiva, un'importante tappa del lungo percorso di affermazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale (19).

La giurisprudenza è, però, rimasta ancorata all'impostazione individualistica e soggettiva della giurisdizione amministrativa, della quale la concezione “sostanziale” della legittimazione ad agire ne rappresenta un corollario.

In dottrina, invece, si è aperta la strada dell'accoglimento di una nuova e più ampia nozione di legittimazione ad agire (20), pur senza la necessità di aprire le porte ad un'azione popolare generalizzata, che rispecchi la fisiologica evoluzione delle situazioni soggettive via via riconosciute dal legislatore o dalla giurisprudenza come meritevoli di tutela giurisdizionale.

(1) G. Mannucci, Legittimazione e interesse a ricorrere [dir. amm.], in Dir. online, 2018, in www.treccani.it.

(2) V. M. Delsignore, La legittimazione delle associazioni ambientali nel giudizio amministrativo: spunti dalla comparazione con lo standing a tutela di environmental interests nella judicial review statunitense, in Dir. proc. amm., fasc.3, 2013, pp. 734 ss.: «Il tema della legittimazione, infatti, così come quello dell'azione, rappresenta un anello di congiunzione tra il diritto sostanziale e il diritto processuale e richiama all'esigenza di assicurare la continuità tra ciò che è affermato nel diritto sostanziale e ciò che è garantito nel processo. L'esito del contatto tra i due mondi non è del tutto scontato, soprattutto quando vi sia incertezza quanto alla qualificazione della situazione protetta».

(3) Per un commento della sentenza, v., ex plurimis, I. Raiola, Legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo: l'Adunanza Plenaria ribadisce l'orientamento tradizionale in tema di interessi diffusi e tutela consumeristica, in Il Libro della Giustizia Amministrativa 2021, Giappichelli, pp. 19 ss.

(4) Sulla portata dell'art. 81 cod. proc. civ. nel processo amministrativo si veda S. Franca, Il “doppio binario” di legittimazione alla prova dell'Adunanza Plenaria. Quale spazio per la legittimazione soggettiva degli enti esponenziali di interessi collettivi?, Diritto Processuale Amministrativo, fasc.4, 2020, pag. 1029.

(5) In www.giustizia-amministrativa.it e in Foro it. 2022, 2, III, p. 57.

(6) Sull'evoluzione della tutela degli interessi diffusi, v. N. Durante, La tutela giurisdizionale degli interessi diffusi, Lectio magistralis svolta presso l'Università della Calabria, in Cosenza, il 29 aprile 2015.

(7) Nigro parlava di una «mutazione genetica» dell'interesse diffuso nel celebre scritto Le due facce dell'interesse diffuso: ambiguità di una formula e mediazioni della giurisprudenza, in Foro it., 1987.

(8) Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 1973, n. 253, in Foro amm., 1973, I, 2, 261.

(9) Cons. Stato, Ad. Plen., 19 ottobre 1979, n. 24, in Foro it., 1980, III, 1 ss. con nota di A. Romano, che, però, escluse, nel caso in esame, la legittimazione a ricorrere dell'associazione Italia Nostra, in quanto l'interesse risultante dai suoi fini statutari veniva ritenuto di carattere astratto e non localizzabile con riferimento ad un particolare ambiente naturale.

(10) Per un approfondimento sull'orientamento più restrittivo - smentito dall'Adunanza Plenaria 6/2020 - puntualizzato dalla sezione VI del Consiglio di Stato con sentenza 3303/2016, si veda I.Raiola, La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e degli interessi isomorfi. Le class action, in Il libro della giustizia amministrativa 2021, Giappichelli, pp. 390 ss.

(11) Sulla tutela degli interessi superindividuali in materia ambientale, si veda M. Delsignore “La legittimazione delle associazioni ambientali nel giudizio amministrativo: spunti dalla comparazione con lo standing a tutela di environmental interests nella judicial review statunitense, in Dir. proc. amm., fasc.3, 2013, pag. 734.

(12) Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014 n. 9 parla a questo fine, in generale, delle condizioni dell'azione come « filtro in chiave deflattiva delle domande proposte al giudice, fino ad assumere l'aspetto di un controllo di meritevolezza dell'interesse sostanziale in gioco, alla luce dei valori costituzionali ed internazionali rilevanti, veicolati dalle clausole generali fondamentali sancite dagli artt. 24 e 111 Cost.; tale scrutinio di meritevolezza, costituisce, in quest'ottica, espressione del più ampio divieto di abuso del processo [...] ».Cfr. anche Cons. Stato, IV, 22 gennaio 2018 n. 389: « Nel giudizio amministrativo, fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui è ammessa l'azione popolare (ad esempio il giudizio elettorale), non è consentito adire il giudice al solo fine di conseguire la legalità e la legittimità dell'azione amministrativa, se ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi propone il ricorso […]».

(13) Il concetto di vicinitas quale chiave di volta del sistema di legittimazione ad agire nel giudizio amministrativo è stato elaborato in giurisprudenza a partire dagli anni settanta del secolo scorso, inizialmente con specifico riferimento al settore urbanistico-edilizio. Leading case in materia è la cd. sentenza del “chiunque”: Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 1970, n. 523, in Giur.it., 1970, III, 1, 193, con nota di E. Guicciardi, sulla portata applicativa dell'art.31, co. 9, della legge urbanistica, l. 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato dalla legge 6agosto 1967, n. 765. Per una nozione di vicinitas in senso assiologico, P.L. Portaluri, Spunti su diritto di ricorso e interesse superindividuali: quid noctis, custos?, in Rivista Giuridica dell'Edilizia, fasc. 5, 1/10/19, pp. 401 ss.

(14) È stato, infatti, evidenziato dalla dottrina che «la crisi del concetto di legittimazione sostanziale si evidenzia, in seno al modello di giurisdizione soggettiva che caratterizza il processo amministrativo, nell'incapacità del medesimo concetto di soddisfare un'applicazione uniforme ed armonica nei confronti di tutte le ipotesi che attualmente fondano l'accesso al giudizio amministrativo. Di qui il progressivo sorgere [..] di una nutrita serie di eccezioni, etichettate come particolari e nuove forme di “legittimazione speciale” che spesso vengono ricondotte ad un redivivo modello di giurisdizione oggettiva […]», S. Mirate, La legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo: un'analisi alla luce della dicotomia giurisdizione soggettiva/giurisdizione oggettiva, in Dir. Proc. Amm., fasc. 3, 1/09/2020, pp. 602 ss. Sull'accostamento tra sussidiaretà orizzontale e legittimazione processuale, si veda F. Giglioni, La legittimazione processuale attiva per la tutela dell'ambiente alla luce del principio di sussidiarietà orizzontale, in Dir. proc. Amm., fasc. 1, 2015, pp. 413 ss.

(15) L'espressione è di F. Giglioni, Sussidiarietà (dir. Amm.), in Treccani- Diritto on line, 2018.

(16) V., ex multis, per una sintesi dello stato dell'arte in giurisprudenza, M. Cappai, Legittimazione a ricorrere dell'AGCM, Bussola del 28/03/18 in L'Amministrativista, e M. Lipari, Legittimazione processuale speciale dell'ANAC, Bussola del 4/07/17 in L'Amministrativista.

(17) Così S. Mirate, La legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo: un'analisi alla luce della dicotomia giurisdizione soggettiva/giurisdizione oggettiva, in Dir. Proc. Amm., fasc. 3, 1/09/2020, cit.

(18) A. Police, Art. 24, in R. Bifulco - A. Celotto - M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, 2006, 505.

(19) Richiama il principio di effettività della tutela giurisdizionale la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. Terza, del 28/05/2021, n. 4116, nella parte in cui attribuisce alla domanda proposta dal Codacons e dall'AIDMA (“Associazione Italiana per i diritti del malato e del cittadino”) il significato sostanziale di azione di accertamento dell'illegittimità dell'inerzia dei Ministeri della Salute, dello Sviluppo Economico e dell'Economia e delle Finanze, consistente nell'omessa vigilanza sulla circolazione, commercializzazione ed utilizzo di protesi mammarie di gel di silicone. Il Consiglio di Stato ha, quindi, riconosciuto la legittimazione ad agire delle associazioni appellanti sulla base dei criteri già delineati dall'Adunanza Plenaria nella sentenza n. 6/2020.

(20) Per il riconoscimento di una legittimazione “oggettiva” che non altera la struttura del processo amministrativo si veda Cerulli Irelli, Legittimazione “soggettiva” e legittimazione “oggettiva” ad agire nel processo amministrativo, in Dir. proc. Amm., fasc. 2, 2014, pp. 341 ss.