Memoria con cui si chiede la sospensione del processo e il rinvio pregiudiziale in Corte di Giustizia (art. 79)

Il meccanismo del rinvio pregiudiziale costituisce lo strumento che ha maggiormente contribuito allo sviluppo del diritto dell'Unione Europea; si tratta di un meccanismo fondamentale, che ha per oggetto di fornire ai giudici nazionali lo strumento per assicurare un'interpretazione e un'applicazione uniformi del diritto dell'Unione europea in tutti gli Stati membri. Per mezzo del rinvio pregiudiziale si attua un sistema caratterizzato dal sindacato diffuso da parte di tutti i giudici interni, che diventano «giudici comunitari» al fine di verificare l'eventuale contrasto tra norme interne e norme comunitarie e di disapplicare le prime, avvalendosi in caso di dubbi interpretativi del rinvio pregiudiziale alla Corte ai sensi dell'art. 267 TFUE.

La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione del diritto dell'Unione europea (rinvio per interpretazione) e sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni, dagli organi e organismi dell'Unione (rinvio per esame di validità). Nel caso in cui la Corte si pronuncia sull'interpretazione o sulla validità del diritto dell'Unione, la relativa sentenza sarà utile per la definizione della controversia, ma spetta al giudice del rinvio trarne le conseguenze disapplicando eventualmente la norma nazionale di cui trattasi.

L'attivazione dello strumento del rinvio pregiudiziale è facoltativa, tranne che per i giudici interni di ultima istanza (organo giurisdizionale nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno), che sono tenuti a rivolgersi alla Corte con il rinvio pregiudiziale, salvo le deroghe introdotte dalla giurisprudenza comunitaria. Di conseguenza, qualora il giudice di ultimo grado ravvisi nella controversia una questione interpretativa già pendente ed al vaglio della Corte di giustizia, è tenuto non soltanto a sospendere il processo ex art. 79 c.p.a. e art. 295 c.p.c., ma anche a disporre il rinvio con trasmissione del fascicolo. Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 8 febbraio 2011, n. 127, ciò anche a prescindere da una apposita istanza di parte in tal senso (Cons. St. III, n. 4585/2014).

Al riguardo si rileva che ai sensi della giurisprudenza Cilfit, si è reso meno rigido l'obbligo del rinvio per i giudici di ultima istanza, i quali non sono tenuti a sottoporre alla Corte una questione di interpretazione di norme comunitarie se questa non è pertinente (vale a dire nel caso in cui la soluzione non possa in alcun modo influire sull'esito della lite), se la questione è materialmente identica ad altra già decisa dalla Corte o se comunque il precedente risolve il punto di diritto controverso (e il contesto eventualmente nuovo non sollevi alcun dubbio reale circa la possibilità di applicare tale giurisprudenza), o se la corretta applicazione del diritto comunitario può imporsi con tale evidenza da non lasciar adito a nessun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata (CGCE, 6 ottobre 1982, C 283/81, Cilfit; vedi anche Cons. St. IV, n. 938/2017). SI è riconosciuto al Consiglio di Stato la legittimazione a porre questioni pregiudiziali ex art. 234, del Trattato ai sensi dell'art. 267 (ex 234) del Trattato quando emette un parere nell'ambito di un ricorso straordinario (CGCE 16 ottobre 1997, cause riunite da C-69/96 a C-79/96, in Racc. 1997, I-5621, che ha considerato a tal fine le modalità d'intervento del Consiglio di Stato nell'ambito di tale specifico procedimento e si è rilevato che il ricorso straordinario è un ricorso amministrativo contenzioso, che il soggetto il quale si proponga di ottenere l'annullamento di un atto amministrativo italiano può scegliere tra due rimedi, il ricorso straordinario e il ricorso giurisdizionale al Tribunale amministrativo regionale, entrambi dotati delle comuni caratteristiche giurisdizionali fondamentali e ciascuno alternativo rispetto all'altro. A ciò si è aggiunto il rilievo per cui sia il ricorso straordinario sia il ricorso amministrativo giurisdizionale ordinario prevedono un contraddittorio e garantiscono l'osservanza dei principi d'imparzialità e di parità fra le parti).

Sempre con riguardo all'obbligo di rinvio, si registra la posizione assunta dal Consiglio di Stato sulla c.d. verifica dei c.d. “contro limiti”, riservati alla Corte Costituzionale nell'ipotesi in cui le norme comunitarie dovessero violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale o i diritti inviolabili della persona umana (Cons. St., n. 184/1984; Cons. St., ord. n. 132 del 1990; Cons. St., n. 285/1990; Cons. St., n. 168/1991; Cons. St., n. 509/1885; Cons. St., n. 454/2006); verifica da esercitare attraverso il controllo di costituzionalità della legge di esecuzione (Cons. St., n. 232/1989). Si è in particolare ritenuto che non sussiste obbligo di rinvio alla Corte di giustizia, per irrilevanza ai fini della definizione della causa, della questione di compatibilità con il diritto comunitario di una norma derivante da una modificazione additiva della Corte costituzionale ai sensi dell'art. 134 Cost., a tutela dei diritti fondamentali (nella specie diritto alla salute), in quanto il giudice nazionale, in presenza di una statuizione della Corte costituzionale che lo vincola all'applicazione della norma appositamente modificata in funzione della tutela di un diritto fondamentale, non può prospettare alla Corte di giustizia un quesito pregiudiziale della cui soluzione non potrà comunque tenere conto, perché assorbita dalla decisione della Corte italiana, incidente nell'area della tutela dei diritti ad essa riservata (Cons. St. V, n. 4207/2005).

La Corte di Giustizia dell'Unione europea ha elaborato alcune linee guida operative, nella forma di “Raccomandazioni” (v. nota 1), al fine di guidare i giudici nella presentazione di domande pregiudiziali. Nel documento la Corte ricorda, in particolare, come la domanda di pronuncia pregiudiziale debba riguardare l'interpretazione o la validità del diritto dell'Unione, e non l'interpretazione delle norme del diritto nazionale o questioni di fatto sollevate nell'ambito del procedimento principale. In particolare, la Corte può statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale soltanto se il diritto dell'Unione è applicabile nel procedimento principale. È indispensabile, sottolinea la Corte, che il giudice del rinvio esponga tutti gli elementi pertinenti, di fatto e di diritto, che lo inducono a ritenere che determinate disposizioni del diritto dell'Unione siano applicabili nel caso di specie. In caso contrario, salvo circostanze eccezionali in cui il diritto nazionale rinvia al diritto dell'Unione in quanto applicabile (v. CGUE sentenza del 7 novembre 2013, C-313/12, Romeo c. Regione Sicilia, Racc. 2013-718, § 21), la circostanza che la fattispecie oggetto del giudizio a quo sia interamente disciplinata dal diritto nazionale è preclusiva alla rimessione, determinando una statuizione di incompetenza da parte del giudice europeo (v. CGUE, ordinanza 28 giugno 2016, C-450/15, AGCM c. Italsempione, §§21-24, in un caso in cui era solo la prassi seguita dall'Autorità a orientarsi al contenuto di norme europee, senza che vi fosse alcuna norma che rendeva applicabile il diritto europeo nella fattispecie oggetto di giudizio).

Nel caso in cui l'ordinanza del giudice nazionale, in relazione a controversia i cui elementi sono tutti collocati all'interno di un solo Stato membro, non indichi sotto quale profilo la controversia pendente presenti un elemento di collegamento con le disposizioni del diritto dell'Unione europea relative alle libertà fondamentali, la questione pregiudiziale è manifestamente irricevibile (CGUE ord. 27 aprile 2017, C-595/16) e, di conseguenza, nel formulare la richiesta di rinvio si deve prestare particolare attenzione a evidenziare in modo puntuale il collegamento tra la controversia e il diritto dell'U.E. e le specifiche disposizioni comunitari in relazione alle quali sussiste tale nesso.

Per quanto concerne i rinvii pregiudiziali vertenti sull'interpretazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, occorre ricordare che in forza dell'art. 51, paragrafo 1, della stessa, le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione. In tali casi, è necessario che dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulti in maniera chiara e inequivoca che una norma europea (diversa dalla Carta) è applicabile nel procedimento principale (di per sé sole, le disposizioni della Carta eventualmente richiamate dal giudice del rinvio non giustificano la competenza).

La Corte distingue inoltre tra il contenuto della causa dinanzi il giudice nazionale, e il principio di diritto che ne possa derivare. Se è vero che per rendere la propria decisione la Corte prende necessariamente in considerazione il contesto di diritto e di fatto della controversia principale, come definito dal giudice del rinvio nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, essa non applica direttamente il diritto dell'Unione a tale controversia. Quando si pronuncia sull'interpretazione o sulla validità del diritto dell'Unione, la Corte cerca di dare una risposta utile per la definizione della controversia principale, ma spetta al giudice del rinvio trarne le conseguenze concrete, disapplicando all'occorrenza la norma nazionale giudicata incompatibile con il diritto dell'Unione.

È stato precisato che il procedimento istituito dall'articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell'Unione a questi necessari per la soluzione della controversia che essi sono chiamati a dirimere – ha escluso di poter pronunciare in presenza di questioni puramente ipotetiche o non obiettivamente necessarie al giudice nazionale, o comunque senza un collegamento sufficiente con l'oggetto della causa (CGUE, 30 giugno 2020, C-723/19, richiamata da Cons. St. IV, n. 750/2021; Cons. giust. amm. Sicilia n. 371/2021 ha evidenziato i rischi di un «abuso del rinvio pregiudiziale»).

Il giudice interno non può essere esonerato dall'obbligo del rinvio per il solo motivo che ha già adito la Corte in via pregiudiziale nell'ambito del medesimo procedimento nazionale, ma, esso può astenersi dal sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte per motivi d'irricevibilità inerenti al procedimento dinanzi a detto giudice, fatto salvo il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività (CGUE, 6 ottobre 2021, causa C-561/2019, che ha ribadito che la mera possibilità di effettuare una o diverse altre letture di una disposizione del diritto dell'Unione, nei limiti in cui nessuna di queste altre letture appaia sufficientemente plausibile al giudice nazionale interessato, segnatamente alla luce del contesto e della finalità di detta disposizione, nonché del sistema normativo in cui essa si inserisce, non può essere sufficiente per considerare che sussista un dubbio ragionevole quanto all'interpretazione corretta di tale disposizione).

Il riparto di competenze tra giudici comunitari e giudizi nazionali può essere anche chiarito in sede di rinvio pregiudiziale, come avvenuto con CGUE, 19 dicembre 2018, C-219/17 (Silvio Berlusconi, Fininvest), che ha affermato che gli organi giurisdizionali nazionali non possono esercitare un controllo di legittimità sugli atti di avvio, preparatori o di proposta non vincolante adottati dalle autorità nazionali competenti nell'ambito di una procedura conclusa dagli organi dell'U.E.

È stato ritenuto che la formulazione di dubbi interpretativi sul diritto euro-unitario deve essere contenuta nell'atto introduttivo del giudizio, posto che, con essa, l'interessato mira a chiarire il quadro normativo da applicare alla specifica fattispecie di causa ed in base al quale articolare la propria domanda di giustizia (Cons. St. IV, n. 2446/2022), anche se tale ratio vale per delimitare l'ambito del giudizio e la rilevanza della questione, spettando poi al giudice verificare se per decidere la controversia deve applicare una norma interna di dubbia compatibilità con il diritto UE.

Gli elementi essenziali di una domanda di pronuncia pregiudiziale

Una sezione delle richiamate Raccomandazioni ai giudizi nazionali della Corte di Giustizia sono destinate a indicare gli elementi essenziali di una domanda di pronuncia pregiudiziale.

Pur trattandosi di Raccomandazioni dirette ai giudici è bene tenerne conto in quanto maggiormente si facilita il giudice nel redigere la domanda di pronuncia pregiudiziale maggiori possibilità vi sono di accoglimento della richiesta, fermo restando che a volte la richiesta può essere utilizzata dal difensore al fine di disincentivare una determinata interpretazione (nel senso di proporre la richiesta di rinvio pregiudiziale in via subordinata qualora non sia accolta la tesi principale difensiva).

Più la richiesta è strutturata come richiede la Corte sia fatto il rinvio, maggiormente si facilita il giudice nell'accogliere la richiesta di rinvio.

Particolare attenzione deve essere dedicata alla indicazione delle questioni e dei quesiti oggetto del rinvio richiesto e al fatto che con il rinvio non si chiede l'interpretazione di norme interne ma del diritto dell'U.E. (se il diritto dell'U.E. osta ad una normativa nazionale che prevede che ....).

Sono irricevibili le domande di pronuncia pregiudiziale avanzate da un giudice nazionale per mancata dimostrazione, da parte del giudice del rinvio, di un criterio di collegamento tra il diritto dell'Unione e la disciplina alla base della vicenda procedimentale esaminata (CGUE, 28 maggio 2020, C-17/20).

Si riportano gli elementi essenziali, come indicati nelle Raccomandazioni, che ogni domanda di pronuncia pregiudiziale deve contenere:

1. Identità del giudice del rinvio. La domanda di pronuncia pregiudiziale deve contenere l'indicazione precisa del giudice del rinvio e, eventualmente, della sezione o del collegio giudicante all'origine del rinvio e menzionare le coordinate complete di tale organo giurisdizionale, al fine di agevolare i successivi contatti tra quest'ultimo e la Corte di giustizia.

2. Le parti del procedimento principale e i loro rappresentanti. L'indicazione del giudice del rinvio è seguita da quella delle parti del procedimento principale e, se del caso, delle persone che le rappresentano dinanzi al giudice. Tali indicazioni devono essere il più complete possibile e contenere in particolare, nella decisione di rinvio o nella relativa lettera di accompagnamento, l'indirizzo postale esatto delle persone di cui trattasi, il loro numero di telefono o il numero di telefax e l'indirizzo di posta elettronica, se disponibile.

Si richiama l'attenzione dei giudici nazionali sull'articolo 95 del regolamento di procedura della Corte e sui punti 21 e 22 delle Raccomandazioni. Infatti, il giudice del rinvio deve procedere esso stesso, nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, ad occultare determinati nomi o dati, e a trasmettere, oltre alla domanda di pronuncia pregiudiziale integrale, una versione di tale domanda nella quale detti nomi o dati sono coperti con l'anonimato, versione che servirà da base per il procedimento dinanzi alla Corte e per le successive pubblicazioni inerenti il procedimento.

3. L'oggetto del procedimento principale e i fatti rilevanti. Il giudice del rinvio descrive sinteticamente l'oggetto del procedimento principale nonché i fatti rilevanti, come accertati o riconosciuti da tale giudice.

4. Le disposizioni giuridiche pertinenti. La domanda di pronuncia pregiudiziale deve menzionare, in maniera precisa, le disposizioni nazionali applicabili ai fatti del procedimento principale, ivi comprese, se del caso, le pertinenti decisioni giurisprudenziali, nonché le disposizioni del diritto dell'Unione di cui si richiede l'interpretazione o di cui si contesta la validità. Tali menzioni devono essere complete e contenere il titolo e i riferimenti esatti delle disposizioni di cui trattasi, nonché i relativi estremi di pubblicazione. Per quanto possibile, le citazioni della giurisprudenza, nazionale o europea, riporteranno inoltre il numero ECLI («European Case Law Identifier») della decisione interessata.

5. La motivazione del rinvio. La Corte può statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale soltanto se il diritto dell'Unione è applicabile al procedimento principale. Il giudice del rinvio deve pertanto esporre i motivi che lo hanno indotto a interrogarsi sull'interpretazione o sulla validità delle disposizioni del diritto dell'Unione e il collegamento che esso stabilisce tra queste disposizioni e la normativa nazionale applicabile al procedimento principale. Se lo ritiene utile alla comprensione della causa, il giudice del rinvio può riportare in questa sede gli argomenti delle parti a tale riguardo.

6. Le questioni pregiudiziali; Il giudice del rinvio espone, in maniera chiara e distinta, le questioni che sottopone alla Corte in via pregiudiziale. Tali questioni devono essere comprensibili già da sole, senza che occorra far riferimento alla motivazione della domanda di pronuncia pregiudiziale.

Nei limiti del possibile, il giudice del rinvio precisa inoltre sinteticamente il suo punto di vista sulla risposta da dare alle questioni proposte in via pregiudiziale.

7. Eventuale necessità di un trattamento specifico della domanda. Da ultimo, qualora il giudice del rinvio ritenga che la domanda che sottopone alla Corte richieda un trattamento specifico, sia per quanto riguarda la necessità di mantenere l'anonimato delle persone interessate dal procedimento principale sia per quanto concerne l'eventuale celerità con la quale la domanda dev'essere trattata dalla Corte, le ragioni che depongono a favore di tale trattamento devono essere esposte in maniera circostanziata nella domanda di pronuncia pregiudiziale e, se del caso, nella lettera che l'accompagna.

Il ritiro, da parte del giudice nazionale, della domanda di pronuncia pregiudiziale già rimessa alla Corte di giustizia

L'art. 100, comma 1, Effetti della domanda di pronuncia pregiudiziale del Regolamento di procedura della Corte di Giustizia (Reg. int. 25 settembre 2012), stabilisce che “La Corte resta investita della domanda di pronuncia pregiudiziale fintantoché il giudice che ha adito la Corte non abbia ritirato la sua domanda”; ancorché tale disposizione non specifichi puntualmente i casi in cui il giudice nazionale può ritirare la domanda di pronuncia pregiudiziale, il par. 24 delle “Raccomandazioni all'attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (2018/C 257/01)” (in G.U.C.E. del 20 luglio 2018) prevede che: “ Sebbene la Corte rimanga in linea di principio investita di una domanda di pronuncia pregiudiziale fintantoché quest'ultima non venga ritirata, occorre tuttavia tenere presente la funzione della Corte nell'ambito del procedimento pregiudiziale, che è di contribuire all'effettiva amministrazione della giustizia negli Stati membri, e non di formulare pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche. Poiché il procedimento pregiudiziale presuppone che una controversia sia effettivamente pendente dinanzi al giudice del rinvio, spetta a quest'ultimo rendere noto alla Corte qualsiasi incidente processuale che possa influire sul procedimento pregiudiziale dinanzi ad essa pendente e, in particolare, qualsiasi rinuncia agli atti, composizione amichevole della controversia o altro incidente che comporti l'estinzione del procedimento principale. Tale giudice deve inoltre informare la Corte dell'eventuale adozione di una decisione resa nell'ambito di un ricorso proposto contro la decisione di rinvio e delle sue conseguenze sulla domanda di pronuncia pregiudiziale ”: il riferimento contenuto nella disposizione richiamata agli “incidenti processuali” che, comportando l'estinzione del giudizio principale, rendono superflua la risoluzione del dubbio interpretativo posto dal giudice nazionale, ben può essere integrato anche da una sopravvenuta pronuncia della Corte di Giustizia risolutiva della medesima questione interpretativa ad essa devoluta con distinta ordinanza di rimessione.

Proprio perché, in virtù del principio di separazione delle competenze posto a base dell'art. 267 T.F.U.E., l'avvio del dialogo tra il giudice nazionale e il giudice europeo attraverso il rinvio pregiudiziale spetta unicamente al giudice nazionale (che ritenga la questione interpretativa necessaria per emanare la sua decisione, CGUE 12 febbraio 2019, nella causa C-8/19PPU R.H.; 13 dicembre 2018, nella causa C-492/17 Südwestrundfunk; 28 luglio 2016, C-379/15 Association France Nature Environnement), non è irragionevole ritenere che il giudice nazionale possa anche interrompere tale dialogo qualora reputi superato il dubbio interpretativo posto con la domanda pregiudiziale per ragioni sopravvenute e dunque non più necessaria una pronuncia della Corte di Giustizia dell'Unione europea per emanare la sua decisione (per un caso di ritiro della domanda di pronuncia pregiudiziale Cons. St. V, n. 6551/2019, che ha aggiunto che la richiesta di intervento della Corte di Giustizia dell'Unione europea allo scopo di contribuire all'effettiva amministrazione della giustizia va armonizzato con il principio costituzionale di ragionevole durata del processo (art. 111, comma 2, Cost.), che sarebbe inammissibilmente violato allorché fosse da attendere la pronuncia della Corte su domanda di pronuncia pregiudiziale allorquando nel tempo intercorrente dalla avvenuta rimessione nel giudizio principale la questione stessa è già stata risolta dalla Corte).

Altro caso di ritiro della domanda di pronuncia pregiudiziale è stato affrontato da Cons. St., Ad. plen., n. 13/2019, in un caso in cui unitamente alla notifica di una nuova sentenza della Corte di giustizia, il cancelliere della Corte ha fatto pervenire istanza tesa ad accertare la permanenza dell'interesse della stessa Adunanza plenaria alla decisione delle questioni pregiudiziali sottoposte.

Termine per proseguire

Il termine per la prosecuzione del giudizio sospeso è quello sancito dall'art. 80, comma 1, per tutte le ipotesi di sospensione del processo amministrativo (90 giorni) e tale termine decorre dalla data di comunicazione dell'atto che fa venir meno la causa di sospensione. Ove la sospensione consegua ad una questione pregiudiziale rimessa alla Corte di Giustizia UE, sollevata in altro giudizio, il termine decorrerà dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Unione Europea della comunicazione di cui all'art. 92 del Regolamento di procedura della Corte di Giustizia 25 settembre 2012 (T.A.R. Abruzzo (L'Aquila) I, 14 luglio 2016, n. 428). In caso di giudizi soggetti a rito abbreviato, il termine per la prosecuzione è ridotto a 45 giorni. In mancanza, di una istanza depositata nel termine stabilito, si dichiarerà estinto il giudizio.

Per le modalità di prosecuzione, si rinvia alla formula “Istanza di fissazione di udienza per la prosecuzione del processo sospeso”.

Sospensione facoltativa in caso di questione già pendente innanzi alla Corte di Giustizia

La sospensione necessaria del processo di cui all'art. 295 c.p.c., al quale rinvia l'art. 79, comma 1 ricorre nel caso di pendenza di una causa che verte su una questione pregiudiziale, la cui soluzione rappresenta il necessario presupposto (inteso in senso tecnico-giuridico e non meramente logico) della decisione del ricorso pendente. Tale evenienza può porsi anche qualora altro tribunale abbia già sollevato una questione pregiudiziale davanti alla Corte di Giustizia. In tal caso, le parti possono chiedere la sospensione del giudizio in attesa del pronunciamento della corte europea, sul presupposto della rilevanza e pregiudizialità della questione (sul punto si rinvia alla formula “Richiesta di sospensione per esistenza di una questione pregiudiziale pendente in altro processo”). In questo caso, non è impugnabile l'ordinanza che dispone la sospensione impropria per pendenza di un giudizio innanzi alla Corte di giustizia Ue nel quale è stata sollevata una questione che rileva anche nel giudizio sospeso (Cons. St. III, n. 8204/2019). In questo caso, non è impugnabile l'ordinanza che dispone la sospensione impropria per pendenza di un giudizio innanzi alla Corte di giustizia Ue nel quale è stata sollevata una questione che rileva anche nel giudizio sospeso (Cons. St. III, n. 8204/2019).

In generale, per una descrizione della casistica delle ipotesi di sospensione e dei relativi effetti si rinvia al commento alla formula “Istanza per chiedere la sospensione del processo”.