Atto di riproposizione a seguito di ricorso per regolamento di giurisdizione (art. 11)

Le Sezioni Unite possono risolvere sia conflitti reali di giurisdizione sia conflitti virtuali. I primi si verificano quando vi siano più pronunce giurisdizionali contrastanti sulla spettanza della giurisdizione, i secondi quando si configura la possibilità che un conflitto reale possa sorgere.

Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere visto sia come negatoria iurisdictionis, se sollevato dalla parte resistente che punta ad una declaratoria di inammissibilità del ricorso, sia come strumento per dissipare le incertezze sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa, se sollevato dalla parte ricorrente. Va, peraltro, evidenziato che, in seguito alla sentenza della Corte di Cassazione, S.U. n. 21260/2016, il regolamento preventivo di giurisdizione diventa lo strumento privilegiato per il ricorrente che vuole accertarsi della bontà della propria scelta, non potendo contestarla in appello, pena l'inammissibilità della domanda.

Lo scrutinio della Corte di Cassazione non può che essere limitato ai soli profili necessari per dirimere la questione di giurisdizione, potendo tale sindacato avere una portata dirompente perché interviene in una fase in cui il giudice amministrativo ancora non si è pronunciato nel merito e in cui le posizioni delle parti sono ancora tutte da accertare.

In questo senso, l'art. 386 c.p.c. prevede che la decisione sulla giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda e, quando prosegue il giudizio, non pregiudica la questione sulla pertinenza del diritto e sulla proponibilità della domanda”.

Va, tuttavia, rilevato che un intervento della Corte di Cassazione limitato solo ai profili processuali della giurisdizione non è in realtà del tutto possibile, perché l'accertamento della giurisdizione, fondandosi sul criterio del petitum sostanziale presuppone valutazioni di merito. Non è un caso che sia stata proprio la Corte di Cassazione a dare un sostanziale apporto nella delineazione della figura dell'interesse legittimo (sul punto si veda, oltre alla nota Cass. S.U., n. 500/1999, anche Cass. S.U., n. 17586/2015).

La giurisprudenza ha, peraltro, chiarito che il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche in presenza di un provvedimento cautelare già emesso, non potendosi configurare lo stesso quale decisione che definisce il giudizio; in effetti la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dalla circostanza che il giudice adito per il merito abbia provveduto su una richiesta di provvedimento cautelare, pur se, ai fini della pronuncia, abbia risolto in senso affermativo o negativo una questione attinente alla giurisdizione, ovvero sia intervenuta pronunzia sul reclamo avverso il provvedimento cautelare, in quanto il provvedimento reso sull'istanza cautelare non costituisce sentenza e la pronunzia sul reclamo mantiene il carattere di provvisorietà proprio del provvedimento cautelare (Cons. St. IV, n. 1839/2017).

Inoltre, in virtù dell'art. 367 c.p.c., al quale rinvia l'art. 9 comma 1, c.p.a., nel testo novellato dalla l. n. 353/1990, non sussiste più l'obbligo di sospendere il giudizio per effetto della sola presentazione del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, essendo invece rimessa al giudice a quo la decisione sulla sospensione, e ciò al fine di evitare un uso distorto e dilatorio del regolamento stesso; la sospensione del processo dipende quindi da una valutazione del giudice di merito circa la non manifesta inammissibilità o la non manifesta infondatezza dell'istanza, da compiersi a seguito di una previa sommaria delibazione della domanda e della documentazione versata in atti (T.A.R. Abruzzo (Pescara) I, 27 giugno 2016, n. 236).

Nel processo civile la questione di giurisdizione può essere sollevata anche dall'amministrazione che non sia parte in causa. L'art. 41, comma 2, c.p.c. dispone che l'amministrazione può chiedere attraverso il ricorso per Cassazione, in ogni stato e grado del processo, e finché la giurisdizione non sia stata affermata con sentenza passata in giudicato, che sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in considerazione dei poteri attribuiti dalla legge all'amministrazione stessa.

L'estensione di tale norma al processo amministrativo è, tuttavia, dubbia. Da un lato, la norma fa espresso riferimento al giudice ordinario; dall'altro, è difficile immaginare una questione di difetto assoluto di giurisdizione suscettibile di essere sollevata da un'amministrazione che non sia parte in causa, in quanto il processo amministrativo si svolge sempre nei confronti di un'amministrazione che è necessariamente parte in causa.

Dopo la pronuncia delle Sezioni Unite sul regolamento di giurisdizione il giudizio deve essere riassunto o riproposto.

Il primo comma dell'art. 11 c.p.a., in tema di translatio iudicii, al fine di far salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda originariamente proposta, pone come condizione che il processo sia “riproposto” innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. La norma, quindi, utilizza il termine “riproposto” e non “riassunto”, perché in questo caso autore della riproposizione della domanda (id est, del processo) non è la parte più diligente, come avviene per le riassunzioni, ma solo colui che ha originariamente proposto la domanda innanzi al giudice sfornito di giurisdizione. Ciò deriva dal fatto che la scelta di avviare il processo amministrativo è una scelta caratterizzata dall'infungibilità. Ne deriva che le altre parti del giudizio non possono riproporre lo stesso innanzi al giudice sfornito di giurisdizione.

Il comma 4 della medesima norma prevede che se in una controversia introdotta davanti ad altro giudice le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, investite della questione di giurisdizione, attribuiscono quest'ultima al giudice amministrativo, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, se il giudizio è riproposto dalla parte che vi ha interesse nel termine di tre mesi dalla pubblicazione della decisione delle Sezioni Unite.

Ne deriva, quindi, che se il giudizio è stato introdotto innanzi al giudice ordinario e le Sezioni Unite dichiarano la giurisdizione del giudice amministrativo, il giudizio deve essere riproposto innanzi a questo. Se, invece, il giudizio è stato introdotto innanzi al giudice amministrativo e le Sezioni Unite confermano la giurisdizione, il giudizio andrà riassunto innanzi al giudice amministrativo. La riassunzione è lo strumento previsto per la prosecuzione del medesimo rapporto processuale, in cui dovrebbero essere pienamente utilizzabili le risultanze istruttorie acquisite nella prima fase del giudizio, diversamente da quando accade nel processo riproposto, in cui le prove raccolte possono essere utilizzate solo come argomenti di prova.