Ricorso in appello al Consiglio di Stato (art. 101)

I motivi di appello

In conformità all'art. 342 c.p.c., l'art. 101 prevede che il ricorso in appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza gravata.

Il giudizio d'appello nel processo amministrativo non è un judicium novum e la cognizione del giudice resta circoscritta alle questioni dedotte dall'appellante, attraverso l'enunciazione di specifici motivi, specificità che esige che, alle argomentazioni svolte nella sentenza impugnata, siano contrapposte quelle dell'appellante, volte ad incrinare il fondamento logico giuridico delle prime, non essendo le statuizioni di una sentenza logicamente separabili dall'argomentazione che la sorregge, onde alla parte volitiva dell'appello deve sempre accompagnarsi una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal giudice di prime cure.

Nel completare la formula in commento va, quindi, prestata particolare attenzione a non inserire una mera riproposizione dei motivi di primo grado, che rende l'appello inammissibile se non vengono svolte censure sulla sentenza appellata.

Altro profilo delicato è quelli di individuare tutti gli autonomi presupposti logico giuridici su cui si fonda l'impugnata sentenza e contestarli con specifiche e autonome censure in modo da evitare che resti non contestato un motivo idoneo da solo a sorreggere la sentenza di primo grado.

Va ricordato che la giurisprudenza ha interpretato in modo rigoroso l'obbligo di indicare specifiche censure contro i capi della sentenza gravati, ritenendo che il mancato assolvimento di tale onere implica l'inammissibilità dell'appello e che l'appellante non può limitarsi ad invocare la riforma della sentenza di primo grado, esponendo una propria ricostruzione giuridica, che non passi attraverso una critica puntuale della motivazione della pronuncia di prime cure (Cons. St. VI, n. 1589/2017; Cons. St. IV, n. 3766/2017).

Nel processo amministrativo l'inammissibilità dei motivi di appello non consegue solo al difetto di specificità di cui all'art. 101, comma 1, ma – come imposto dall'art. 40 c.p.a., applicabile a giudizi di impugnazione in forza del rinvio interno operato dall'art. 38 c.p.a. – anche alla loro mancata distinta indicazione in apposita parte del ricorso a loro dedicata (Cons. St. IV, n. 4636/2016; Cons. St. IV, n. 4659/2017).

Chiarezza e sinteticità dei motivi.

  Va segnalato che con la riforma del processo civile attuata con il d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149 (entrata in vigore il 28 febbraio 2023) è stato modificato l'art. 342 c.p.c., che ora prevede che “L'appello deve essere motivato, e per ciascuno dei motivi deve indicare a pena di inammissibilità, in modo chiaro, sintetico e specifico: 1) il capo della decisione di primo grado che viene impugnato; 2) le censure proposte alla ricostruzione dei fatti compiuta dal giudice di primo grado; 3) le violazioni di legge denunciate e la loro rilevanza ai fini della decisione impugnata. In questo modo viene eliminata la maggiore rigidità che caratterizzava il processo civile rispetto a quello amministrativo.

La riforma del processo civile ha invece allineato quest'ultimo al processo amministrativo con riferimento al principio di sinteticità degli atti; infatti, oltre all'appena menzionato richiamo contenuto nel nuovo art. 342 c.p.c., è stato modificato l'art. 121 c.p.c., rubricato «Libertà delle forme. Chiarezza e sinteticità degli atti» e che ora prevede anche che “Tutti gli atti del processo sono redatti in modo chiaro e sintetico”.

Si ricorda che il mancato rispetto del precetto di cui all'art. 3, comma 2, c.p.a., espone l'appellante alla declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione, non già per l'irragionevole estensione del ricorso (la quale non è normativamente sanzionata), ma in quanto rischia di pregiudicare l'intellegibilità delle questioni, rendendo oscura l'esposizione dei fatti di causa e confuse le censure mosse alla sentenza gravata (Cons. St. IV, n. 280/2023; Cons. St. IV, n. 7622/2020;

L'art. 13-ter delle norme di attuazione del c.p.a. sanziona(va) in termini - non di nullità, bensì - di “inutilizzabilità” le difese sovrabbondanti, in quanto il giudice è autorizzato a presumere che la violazione dei limiti dimensionali (ove ingiustificata) sia tale da compromettere l'esame tempestivo e l'intellegibilità della domanda (Cons. St. VI, ord. n. 3006/2021).

Sull'originaria versione dell'art. 13-ter si era formata la seguente giurisprudenza.

La parte dell'appello eccedente i limiti dimensionali prescritti dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato non può (poteva) essere esaminata dal giudice in assenza di autorizzazione preventiva al superamento di detti limiti (nel caso di specie, il limite era di 30 pagine, escluse intestazioni e riassunto dei motivi, a fronte di 124 pagine di ricorso in appello) Cons. St.V, n. 2852/2017.

Il mancato esame dei motivi assorbiti può (poteva) anche derivare dal superamento dei limiti dimensionali dell'atto in assenza di specifica istanza di autorizzazione (Cons. St., IV, n. 1686/2020).

Lo sforamento dei limiti dimensionali deve essere correlato prevalentemente al numero dei caratteri, il solo che abbia carattere vincolante, anziché al numero delle pagine (che ha natura orientativa), e deve essere comunque sempre valutato, secondo un canone di ragionevolezza che contemperi in modo equilibrato, e non esasperato, l'obbligo di sinteticità con la garanzia della tutela giurisdizionale, alla luce delle esigenze difensive che abbiano indotto la parte a superare il limite massimo delle pagine (Cons. St., III, n. 6043/2020, che ha anche evidenziato che non può essere penalizzato un esiguo sforamento non dipende da prolissità grafica del difensore, ma dall'esigenza, ragionevole e meritevole di tutela, di offrire una rappresentazione il più possibile chiara, e intellegibile, delle medesime censure tecniche non solo per verba, ma anche per imagines et signa in un contenzioso, come quello degli appalti, contraddistinto da un'elevata complessità tecnica e in un processo, come il presente, che richiede peculiari competenze specialistiche.; in questi casi la strategia difensiva non può ritenersi in sé, e comunque in modo automatico, irrispettosa del principio di sinteticità e dei ridetti limiti dimensionali perché, va qui ricordato, il dovere di sinteticità non è un valore in sé, un fine ultimo, ma è funzionale alla intelligibilità dell'atto, sul presupposto che ciò che è complesso, ridondante, superfluo nuoce alla comprensione delle censure e, di fatto, rende il processo amministrativo meno efficace).

Il quadro giuridico è mutato a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 1, comma 813, della legge n. 207 del 2024 che ha sostituito il comma 5 dell'art. 13-ter , disponendo che: “Indipendentemente dall'esito del giudizio, la parte che in qualsiasi atto del processo superi, senza avere ottenuto una preventiva autorizzazione, i limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo può essere tenuta al pagamento di una somma complessiva per l'intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato previsto in relazione all'oggetto del giudizio medesimo e, ove occorra, in aggiunta al contributo già versato”.

La legge n. 207 del 2024, inoltre, ha aggiunto all'art. 13-ter i commi 5-bis e 5-ter, i quali, rispettivamente, dispongono: i) “Il giudice, con la decisione che definisce il giudizio, determina l'importo di cui al comma 5 tenendo conto dell'entità del superamento dei limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo nonché della complessità ovvero della dimensione degli atti impugnati o della sentenza impugnata” (comma 5-bis). ii) “Si applica l'articolo 15” (comma 5-ter).

E' stato subito chiarito che la disposizione contenuta nell'articolo 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo, sostituita dalla legge 30 dicembre 2024, n. 207, entrata in vigore il 1° gennaio 2025, nel prevedere che nel caso di superamento dei limiti dimensionali per gli atti processuali, in assenza di preventiva autorizzazione, la parte può essere tenuta al pagamento di una somma commisurata al contributo unificato, ha natura processuale e, pertanto, in assenza di un'apposita disciplina transitoria, si applica anche ai ricorsi depositati antecedentemente al primo gennaio 2025 (Cons. Stato, Ad. Plen. 13 marzo 2025 n. 3).

Di conseguenza, a partire dal 1 gennaio 2025 il giudice amministrativo non può più non esaminare la parte del ricorso eccedenti i limiti senza autorizzazione, ma può imporre il pagamento di una somma fino al doppio del contributo unificato.

Resta ferma l'esigenza di rispettare i limiti dimensionali degli atti e in ogni caso di chiedere preventivamente l'autorizzazione al superamento dei limiti in quanto il superamento non autorizzato dei limiti può comportare comunque effetti negativi sulla regolazione delle spese o sulla nuova condanna a una somma commisurata al contributo unificato.

I termini del ricorso in appello

L'art. 92 disciplina i termini delle impugnazioni e stabilisce per la proposizione delle impugnazioni un termine breve di sessanta giorni decorrente dalla notificazione della sentenza in luogo di quello di trenta giorni previsto dal codice di procedura civile per appello, revocazione e opposizione di terzo revocatoria.

In assenza di notificazione della sentenza il termine lungo di impugnazione è stabilito in sei mesi decorrenti dalla pubblicazione della sentenza in conformità all'art. 327 c.p.c. come modificato dall'art. 46, comma 17, l. n. 69/2009.

Secondo un orientamento la notificazione dell'appello principale del ricorso per la revocazione di una sentenza di appello equivale alla notificazione della sentenza e fa decorrere il termine breve di sessanta giorni, anche in assenza di una rituale notificazione della sentenza (Cons. St. VI, n. 5782/2009, che richiama Cons. St. IV, n. 3818/2000, secondo cui la proposizione di un primo appello contro una sentenza non notificata, equivalendo alla conoscenza legale della sentenza stessa da parte dell'appellante, fa decorrere il termine breve per l'eventuale ulteriore impugnazione; Cass. S.U., n. 32114/2019).

In relazione al termine breve per impugnare, si segnala che con la riforma del processo civile attuata con il d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149 (entrata in vigore il 28 febbraio 2023) è stato modificato l'art. 326 c.p.c. con la previsione che la notificazione della sentenza ai fini dell'impugnazione si perfeziona, sia per il soggetto notificante che per il destinatario della notificazione, nel momento in cui il relativo procedimento si perfeziona per il destinatario, senza scindere soggettivamente quindi gli effetti della notificazione; tale disposizione deve ritenersi applicabile al processo amministrativo, non essendo da questi normata tale ipotesi e applicandosi quindi il rinvio di cui all'art. 39, comma 2, c.p.a..

In relazione al termine lungo per impugnare, la Adunanza plenaria ha ribadito che qualora il termine lungo di impugnazione abbia cominciato a decorrere prima del periodo feriale, al termine di impugnazione, calcolato a mesi, ai sensi degli articoli 155, secondo comma, c.p.c. e 2963, quarto comma, c.c. (per cui il decorso del tempo si ha, indipendentemente dall'effettivo numero dei giorni compresi nel rispettivo periodo, allo spirare del giorno corrispondente a quello del mese iniziale coincidente con la data di pubblicazione della sentenza), va alla fine aggiunto, realizzandosi così un prolungamento di tale termine nella misura corrispondente, il periodo di 31 giorni di sospensione previsto dalla l. n. 742 del 1969, come ribadito dall'art. 54, comma 2, del c.p.a., computato ex numeratione dierum ai sensi dell'art. 155, primo comma, c.p.c. (Cons. St., Ad. plen, n. 11/2022).

Esaminando un ulteriore aspetto della questione il Consiglio di Stato ha anche precisato che la differenza terminologica utilizzata dall'art. 327 c.p.c. (le impugnazioni ordinarie “non possono proporsi dopo decorsi sei mesi dalla pubblicazione della sentenza”) rispetto all'art. 92, comma 3, c.p.a. (“gli atti di impugnazione ordinaria “devono essere notificati entro sei mesi dalla pubblicazione della sentenza.”) non può condurre a diverse interpretazioni tra le due norme con la conseguenza che il termine va a scadere dopo l'intero decorso dei sei mesi (Cons. St. VII, n. 1119/2023).

Secondo Cons. giust. Amm. Reg. Sic. n. 692/2022, in applicazione dell'art. 328, commi 1 e 3, c.p.c., la morte della parte dopo la pubblicazione della sentenza e durante il termine per impugnarla: a) è causa di interruzione del solo termine breve di impugnazione di cui all'art. 325 c.p.c.; b) è causa di proroga di tre mesi del termine lungo di impugnazione, solo se la morte si verifica dopo il decorso della prima metà del termine lungo di impugnazione ossia dal quarto al sesto mese del termine lungo di sei mesi.

Il deposito della sentenza impugnata.

In relazione al deposito delle impugnazioni, il Codice dispone innovativamente che all'impugnante è sufficiente produrre una copia anche non autentica della sentenza impugnata, in considerazione della estrema facilità di reperirne il testo sul sito ufficiale della giustizia amministrativa, il che fa presumere con ragionevole certezza che il testo prodotto sia conforme a quello reale.

 In caso di mancato deposito della sentenza appellata l'appello era in passato ritenuto inammissibile (Cons. giust. Amm. Reg. Sic., n. 165/2022) e tale regola era stata considerata vigente anche nel regime del processo amministrativo telematico, trattandosi di previsione funzionale a garantire esigenze di ordine pubblico processuale, indisponibili per le parti private, strumentali al regolare svolgimento del giudizio (Cons. giust. Amm. Reg. Sic., n. 956/2022).

Una svolta sul punto si è avuta con la decisione della Adunanza plenaria, che ha invece affermato che un'irregolarità solo formale non può comportare alcuna decadenza, che risulterebbe irragionevole e sproporzionata, per il principio di strumentalità delle forme (art. 159 c.p.c.), nel vigore delle regole sul processo amministrativo telematico, improntate alla semplificazione delle forme processuali e all'informatizzazione dell'intero procedimento e, di conseguenza, l'art. 94, comma 1, c.p.a. deve essere interpretato nel senso che non dispone l'inammissibilità o l'improcedibilità dell'impugnazione, nel caso di mancato deposito della sentenza impugnata (Cons. Stato, Ad. Plen., 27 marzo 2025 n. 5).