Atto di costituzione con cui si eccepisce il difetto di competenza del T.A.R. Lazio (art. 14)

In relazione ai criteri di riparto della competenza, si veda il commento riportato in calce alla formula “Atto di costituzione con cui si eccepisce il difetto di competenza del T.A.R.”.

In relazione al riparto di competenza tra T.A.R. Lazio, sede di Roma, e le altre sedi dei T.A.R. si veda la sentenza della Corte cost., n. 174/2014 con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 135, comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104/2010, (Attuazione dell'art. 44 della l. n. 69/2009, recente delega al governo per il riordino del processo amministrativo), nella parte in cui prevede la devoluzione alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro.

Secondo la Corte la devoluzione delle controversie contemplate dall'art. 135 c.p.a. alla cognizione del T.A.R. del Lazio, sede di Roma, in quanto, in taluni casi, derogatorie rispetto agli ordinari criteri di riparto della competenza – fondati sull'efficacia territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante – potrebbe comportare la violazione del principio di ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost., e del principio di decentramento della giustizia amministrativa, di cui all'art. 125 Cost.

Ne consegue la necessità di «accertare che ogni deroga al suddetto principio sia disposta in vista di uno scopo legittimo, giustificato da un idoneo interesse pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza di assicurare l'uniformità della giurisprudenza sin dal primo grado, astrattamente configurabile rispetto ad ogni categoria di controversie); che la medesima deroga sia contraddistinta da una connessione razionale rispetto al fine perseguito; e che, infine, essa risulti necessaria rispetto allo scopo, in modo da non imporre un irragionevole stravolgimento degli ordinari criteri di riparto della competenza in materia di giustizia amministrativa».

Secondo la Corte, la verifica della compatibilità costituzionale della disposizione impugnata, in applicazione dei criteri sopra esposti, conduce all'affermazione della sua illegittimità, per contrasto con il principio dell'articolazione territoriale della giustizia amministrativa, di cui all'art. 125 Cost.

Ciò in quanto le controversie previste dalla disposizione impugnata attengono, infatti, a provvedimenti emessi non già da un'autorità centrale, ma da un'autorità periferica, e segnatamente dalla questura, competente al rilascio di autorizzazioni ex art. 88 del r.d. n. 773/1931.

La possibile esistenza di profili di connessione con atti di autorità centrali (e in particolare con quelli emessi dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, previsti dalla prima parte della stessa lettera q-quater) dell'art. 135, comma 1), non esclude, comunque, il carattere squisitamente locale degli interessi coinvolti nel provvedimento.

Né sussistono ragioni di «straordinarietà delle situazioni di emergenza (e nella eccezionalità dei poteri occorrenti per farvi fronte)». Al contrario, l'attività oggetto delle autorizzazioni previste dall'art. 88 del r.d. n. 773/1931, e la natura degli accertamenti che le Questure sono chiamate a svolgere ai fini del rilascio di dette autorizzazioni, non sono qualificate dal carattere della straordinarietà, né dall'esigenza di fronteggiare situazioni di emergenza; va inoltre escluso che la disciplina derogatoria introdotta dalla disposizione censurata si giustifichi in funzione di un peculiare status dei destinatari dei provvedimenti, come tale meritevole di un diverso trattamento.

Quanto all'esigenza di uniformità della giurisprudenza sin dal primo grado di giudizio, va rilevato che la Corte ha recentemente escluso che tale esigenza sia da sola idonea a giustificare un regime processuale differenziato (sentenza n. 159/2014); in ogni caso, anche a prescindere da tale rilievo, si osserva che – in questa materia – la probabilità che si formino pronunce contrastanti tra i vari uffici giudiziari dislocati sul territorio non è superiore a quanto accade nella generalità delle controversie attribuite alla cognizione dei giudici amministrativi, rispetto alle quali l'uniformità della giurisprudenza viene garantita, in sede di gravame, dal Consiglio di Stato, ed in particolar modo dalla sua Adunanza Plenaria.

Su queste basi la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 135, comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104/2010, nella parte in cui prevede la devoluzione alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro.

Altro contenzioso è scaturito dalla competenza in relazione al ricorso, con il quale alcuni civili appartenenti al Corpo Forestale dello Stato hanno impugnato il decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Corpo Forestale dello Stato – adottato in attuazione dell'art. 12, d.lgs. n. 177/2016 (che ha disposto la riorganizzazione delle Forze di polizia e l'assorbimento del Corpo Forestale dello Stato) – che li ha assegnati all'Arma dei Carabinieri.

Alcune pronunce della giustizia amministrativa hanno ritenuto sussistente la competenza del T.A.R. periferico e non del T.A.R. del Lazio, sede di Roma, in relazione a ad una controversia avente ad oggetto il decreto del Capo del Corpo Forestale dello Stato mediante il quale è stata individuata l'Amministrazione (e la sede) presso la quale il ricorrente dovrà “proseguire” il rapporto di impiego sinora intrattenuto dalla parte ricorrente di primo grado con il Corpo Forestale dello Stato, essendo in presenza di un atto plurimo, ossia di un provvedimento che, a dispetto dell'unitarietà formale, è funzionalmente scindibile in tante diverse decisioni quanti sono i destinatari perché individua la futura destinazione professionale degli appartenenti al Corpo traguardati uti singuli e non quali parti di un tutto inscindibile ed organicamente considerato (Cons. St. IV, ord., n. 2277/2017).

Alcuni Tribunali regionali (T.A.R. Marche ord. coll., n. 13/2017; T.A.R. Lazio II, ord. coll., n. 83/2017; T.A.R. Molise ord. coll., n. 527/2016) hanno ritenuto la propria competenza in applicazione dell'art. 13, comma 2, c.p.a., secondo cui “Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio”.

Il T.A.R. Toscana (ord. coll., 27 gennaio 2017, n. 158) si è discostato motivatamente da tale orientamento, sul rilievo che anche nel caso di controversie riguardanti pubblici dipendenti, nell'ipotesi in cui siano impugnati anche atti aventi efficacia generale, prevale il criterio che individua la competenza del T.A.R. Lazio per gli atti di tale natura, atteso che, nel caso in cui siano contestualmente impugnati l'atto applicativo e i presupposti atti a valenza generale, esiste una relazione che può definirsi di presupposizione (ossia di condizionamento genetico, sia pur unilaterale), la quale logicamente impone una trattazione congiunta (Cons. St. IV, n. 1919/2014).

Secondo questa diversa impostazione ermeneutica l'atto impugnato è volto a produrre effetti generali su tutto il territorio nazionale, a prescindere dalla sede di servizio dei deducenti, e le censure da questi avanzate, ove accolte, determinerebbero la caducazione dell'intero provvedimento, senza distinzione rispetto alla sede di servizio degli interessati, i quali muovono censure di carattere ugualmente generale e radicale, che prescindono dalle singole sedi di servizio e di destinazione.

L'adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 13/2021, ha, in particolare, chiarito che la ratio sottesa al c.d. criterio dell'efficacia previsto dall'art. 13, comma 1, c.p.a., secondo periodo, è quella di temperare il criterio della sede secondo un più generale principio di prossimità e secondo una logica di decentramento, radicandosi così la competenza del T.A.R. “periferico” su atti che benché siano emanati da amministrazioni aventi sede in una diversa circoscrizione di Tribunale o da un'autorità centrale, esplichino effetti diretti limitati alla circoscrizione del Tribunale periferico. Alla stessa stregua è stata individuata nel T.A.R. “periferico” la competenza nel caso di impugnazione di un atto emesso da un'autorità statale localizzata, ancorché l'atto esplichi la sua efficacia non limitatamente al territorio di quella regione.

Su queste basi ermeneutiche, l'adunanza plenaria ha riconosciuto la competenza del T.A.R. periferico e non del T.A.R. per il Lazio in relazione al decreto di inammissibilità dell'istanza finalizzata ad ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana perché emanato da autorità periferica dello Stato e ha effetti diretti limitati al solo ambito territoriale in cui ha sede il Tribunale.

Secondo l'adunanza plenaria la valutazione compiuta dalla prefettura nel caso di specie non incide sulla pretesa sostanziale dello straniero e, dunque, sul suo status, ma solo sul profilo preliminare, inerente alla regolarità della domanda, con la conseguenza che al relativo provvedimento di inammissibilità non può connettersi un'efficacia erga omnes, e quindi ultraregionale, propria, invece, di un provvedimento che, entrando nel merito, presuppone un giudizio circa la spettanza del bene della vita, peraltro riconoscibile, nel caso di specie, solo dall'autorità centrale.

Il provvedimento di inammissibilità non è, quindi, un atto di diniego della cittadinanza, ma un atto di un organo periferico che si inserisce nell'iter amministrativo, determinandone l'arresto e, come tale, non è un atto idoneo ad incidere sullo status del soggetto interessato con efficacia erga omnes.

Conseguentemente, nel caso di specie, il criterio per la determinazione della competenza, riguardato anche sotto il profilo dell'efficacia dell'atto, è quello stabilito dall'art. 13, comma 1, c.p.a. (c.d. criterio della sede), ai sensi del quale è competente il Tribunale nella cui circoscrizione territoriale ha sede l'organo statale periferico emanante, in conformità al precedente orientamento seguito da questo Consiglio di Stato.

L'adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 15/2021 ha, in altra occasione, evidenziato che l'effetto diretto consiste nella capacità della norma di creare diritti ed obblighi direttamente e utilmente in capo a singoli soggetti, mentre è di mero riflesso, o indiretto, quando si tratta di sole ripercussioni, senza necessaria certezza dell'effetto stesso. La norma (art. 13, comma 2) si riferisce agli effetti tipici che la legge riconduce al potere, come configurato dalla norma. È quindi necessario individuare gli effetti tipici diretti nell'ambito delle conseguenze giuridiche dell'azione amministrativa, estrapolandoli dalla pluralità di effetti indiretti, contestuali o riflessi che da quell'azione possono del pari derivare.