Ricorso nell'ambito della giurisdizione di merito (art. 134)InquadramentoAccanto alla giurisdizione generale di legittimità, nell'ambito della quale la parte contesta — facendo valere specifici vizi di legittimità – il provvedimento amministrativo, deducendo una lesione della propria posizione di interesse legittimo, innanzi al giudice amministrativo è possibile richiedere, in ipotesi tassative, una cognizione estesa al merito del provvedimento amministrativo. In tali casi, il g.a. ha un potere diretto di accertamento con possibilità di sostituzione della p.a. e riforma degli atti impugnati. La valutazione dell'organo giurisdizionale non si limita alla valutazione della legittimità del provvedimento impugnato, ma si può estendere alla opportunità dello stesso (c.d. merito amministrativo). Le modalità introduttive del ricorso nella giurisdizione di merito sono analoghe a quelle della giurisdizione di legittimità, pur con talune peculiarità relative, appunto, ai profili di censura sollevabili e ai provvedimenti richiesti al giudice. La presente formula assume un carattere generale, per le specifiche ipotesi di giurisdizione di merito si rinvia alle formule: “Domanda di riduzione della sanzione irrogata”; “Domanda di correzione del risultato elettorale, giusta addizioni di voti di preferenza non computati, e di proclamazione di nuovo eletto”; “Ricorso di ottemperanza”. FormulaTRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL [_] [1] RICORSO Nell'interesse di: - [PERSONA FISICA] [2], nato/a a ... il ... (C.F. ...), residente in ..., via/piazza ... n. ..., elettivamente domiciliato/a in ..., via/piazza ..., n. ..., presso lo studio dell'Avv. [3] ..., C.F. ... [4], PEC: ... [5], Fax ... [6], che lo/la rappresenta e difende in forza di procura speciale alle liti ... [7]. - [PERSONA GIURIDICA] [8], con sede legale in ..., via/piazza ..., n. ..., iscritta nel registro delle imprese di ..., n. ..., P. I. ..., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato/a in ..., via/piazza ..., n. ..., presso lo studio dell'Avv. [9] ..., C.F. ... [10], PEC: ... [11], Fax ... [12], che la rappresenta e difende in forza di procura speciale alle liti ... [13]. [Per tutte le future comunicazioni e notifiche di cancelleria si indicano l'indirizzo di posta elettronica certificata ... ed il numero di fax ...] [14] - ricorrente - CONTRO - [Amministrazione/Ente/Autorità] [15], in persona del legale rappresentante pro tempore, [per legge rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale/distrettuale dello Stato] [16], - resistente - E NEI CONFRONTI DI - Sig./ Sig.ra ... residente in ..., via/piazza ... n. ... [17] -controinteressato - PER LA RIFORMA - del provvedimento ..., prot. n. ..., notificato in data ... [18], avente ad oggetto ... [19]; - di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi espressamente incluso ... [20]. FATTO [descrivere in maniera sintetica le vicende fattuali che hanno condotto alla presentazione del ricorso, con particolare riferimento al provvedimento di cui si chiede l'annullamento, al procedimento che lo ha preceduto e a ogni altro elemento di fatto utile] 1. Il ricorrente è ... [indicare chi è il ricorrente quale è l'attività svolta, anche in relazione alla attività provvedimentale censurata] 2. In data [...], l'amministrazione adottava l'atto indicato in epigrafe, con cui [...] 3. A seguito di tale atto, l'odierno ricorrente [...] 4. Il provvedimento indicato in epigrafe è meritevole di annullamento per i seguenti motivi di DIRITTO [illustrare i motivi per quali si ritiene illegittimo l'impugnato provvedimento, indicando nella loro descrizione una o più delle seguenti tipologie di vizi: incompetenza dell'autorità o organo che ha emanato l'atto, violazione di legge (con indicazione degli articoli della Costituzione, di legge o di altra normativa che si assume violata), eccesso di potere (indicando ove ricorra una delle figure sintomatiche, quali ad esempio: irragionevolezza, illogicità o contraddittorietà dell'atto, travisamento o erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, difetto di motivazione)] [indicare i motivi per i quali si ritiene nel merito non corretta la scelta compiuta dall'amministrazione, sotto il profilo della sua opportunità e convenienza] [indicare eventuali istanze di remissione in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea o di legittimità costituzionale] [indicare eventuali istanze istruttorie] DIRITTO [indicare i motivi per quali si ritiene illegittimo l'impugnato provvedimento, indicando nella loro descrizione una o più delle seguenti tipologie di vizi: incompetenza dell'autorità o dell'organo che ha emanato l'atto, violazione di legge (con indicazione degli articoli della Costituzione, di legge o di altra normativa che si assume violata), eccesso di potere (indicando ove ricorra una delle figure sintomatiche, quali ad esempio: irragionevolezza, illogicità o contraddittorietà dell'atto, travisamento o erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, difetto di motivazione)] I. Violazione e falsa applicazione di legge [indicare la norma e/o i principi violati, anche di diritto europeo]/Carenza di potere Il provvedimento si palesa illegittimo e meritevole di annullamento in quanto assunto in violazione del ..., in quanto ... [rilevano al riguardo, non solo le norme attributive del potere, ma anche quelle che ne disciplinano l'esercizio; in caso di provvedimento attuativo di norma regolamentare, le censure potranno essere fatte valere anche nei riguardi della presupposta, della quale se ne chiederà la disapplicazione o l'annullamento] II. Eccesso di potere; violazione del principio di proporzionalità; irragionevolezza; manifesta illogicità Inoltre, il provvedimento contrasta con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto ... .... Il provvedimento è altresì irragionevole e affetto da illogicità manifesta, poiché .... III. Difetto di istruttoria; travisamento dei fatti Il provvedimento non tiene in considerazione decisive circostanze di fatto, in relazione alle quali non ha svolto una adeguata indagine istruttoria, in quanto .... Tali circostanze, se correttamente valutate, avrebbero dovuto condurre ad una diversa determinazione .... IV. Difetto di motivazione Il provvedimento è privo di motivazione, non fornendo elementi idonei a rappresentare le ragioni di fatto e di diritto alla base della determinazione. Infatti ... V. Sulla opportunità, convenienza e congruità del provvedimento Il provvedimento appare inoltre errato nel merito della scelta compiuta, in quanto si palesa incongrua e non opportuna in ragione delle seguenti circostanze di fatto .... Tali circostanze, se ponderate nella scelta, avrebbero dovuto portare l'amministrazione ad effettuare una scelta diversa in ordine a ... dovendo preferire, nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, il seguente ... e per l'effetto, provvedere nel senso di .... Anche per tale motivo, si chiede al giudice di voler riformare l'atto, determinando direttamente il suo contenuto ... VI. Istanza di remissione alla Corte di Giustizia/Corte Costituzionale [indicare eventuali istanze di remissione in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea o di legittimità costituzionale] VII. Istanze istruttorie [indicare eventuali istanze istruttorie] VIII. ISTANZA CAUTELARE [richiedere eventuali misure cautelari, allegando la sussistenza dei relativi presuppostiti e, in particolare, un pericolo di un danno grave e irreparabile conseguente al provvedimento impugnato; v. Formula “Ricorso con contestuale istanza cautelare”] P.Q.M. Si chiede al Tribunale adito, respinta ogni contraria istanza, di disporre l'annullamento del provvedimento impugnato, come indicato in epigrafe, nonché di ogni altro atto antecedente, conseguente e comunque connesso. Si chiede altresì che, nell'esercizio dei poteri ad esso attribuiti ai sensi dell'art. 34, comma 1, lett. d), codesto Giudice adotti un nuovo atto [ovvero, modifichi o riformi l'atto impugnato], che disponga [...] [indicare il contenuto dell'atto richiesto al giudice, al fine di soddisfare la pretesa sostanziale dedotta in giudizio]. Con riserva di dedurre ulteriormente nel corso di causa e di proporre eventualmente motivi aggiunti di impugnazione. Con vittoria di spese e onorari. Si producono i seguenti documenti: 1) [copia del provvedimento impugnato ove disponibile] 2) [copia di eventuali atti antecedenti, conseguenti e connessi] 3) [...] [21]. Ai sensi dell'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002 («Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia»), si dichiara che il valore del presente procedimento è pari a Euro .... Il contributo unificato, già versato, dovrà, pertanto, applicarsi nella misura determinata in relazione allo scaglione di appartenenza, per un importo pari a Euro ... [rinvio a Formula “Dichiarazione ai fini del contributo unificato”]. Luogo e data ... Firma Avv. ... [22] PROCURA [V. formula “Procura speciale alle liti rilasciata a singolo avvocato” e formule correlate] ISTANZA ABBREVIAZIONE DEI TERMINI (eventuale) [V. formula “Istanza abbreviazione dei termini”] [EVENTUALE] ISTANZA DI AUTORIZZAZIONE A DEROGARE AL LIMITE DIMENSIONALE DEL RICORSO [v. formula “Istanza di autorizzazione al deposito di atti che superano i limiti del decreto sinteticità (art. 3 d.P.C.S. n. 167/2016)”] RELATA DI NOTIFICA [V. formula “Relata di notifica a persona fisica” e formule correlate] [23] DEPOSITO INFORMATICO Ai sensi e per gli effetti dell'art. 136, comma 2, c.p.a., il presente atto è depositato con modalità telematiche [24]. 1. Il ricorso si deve proporre dinnanzi al T.A.R. nella cui circoscrizione territoriale ha sede l'amministrazione che ha emesso l'atto, ovvero nel cui ambito regionale sono limitati gli effetti diretti dell'atto (cfr. art. 13, comma 1, c.p.a.). Nel caso di controversie relative al pubblico impiego, sussiste il foro speciale indicato dall'art. 13, comma 2 (ossia il T.A.R. nella cui circoscrizione è situata la sede di servizio). 2. In tutti gli atti introduttivi di un giudizio e in tutti gli atti di prima difesa devono essere indicati le generalità complete della parte, la residenza o sede, il domicilio eletto presso il difensore ed il codice fiscale, oltre che della parte, anche dei rappresentanti in giudizio (art. 23, comma 50, d.l. n. 98/2011, conv., con mod., in l. n. 111/2011). 3. In caso di procura rilasciata a più difensori, si dovrà indicare per ciascuno di essi i dati indicati (C.F., fax, etc...). 4. L'indicazione del codice fiscale dell'avvocato è prevista, oltre che dall'art. 23, comma 50, d.l. n. 98/2011 conv. con modif. nella l. n. 111/2011, dall'art. 125, comma 1, c.p.c., come modificato dall'art. 4, comma 8, d.l. n. 193/2009 conv. con modif. nella l. n. 24/2010. Con riferimento specifico al processo amministrativo, sebbene l'art.40 c.p.a., lett. a), faccia riferimento generico agli “elementi identificativi” del ricorrente, del suo difensore e delle parti, tale indicazione è imposta dall'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002. Per i ricorsi incardinati dopo l'avvio del PAT, l'indicazione del codice fiscale del difensore e della parte, oltre che dell'indirizzo PEC e Fax, è comunque richiesta anche nella compilazione dei campi del modulo per il deposito telematico. 5. Ai sensi dell'art. 136 c.p.a. “I difensori indicano nel ricorso o nel primo atto difensivo un recapito di fax, che può essere anche diverso da quello del domiciliatario. La comunicazione a mezzo fax è eseguita esclusivamente qualora sia impossibile effettuare la comunicazione all'indirizzo di posta elettronica certificata risultante da pubblici elenchi, per mancato funzionamento del sistema informatico della giustizia amministrativa. È onere dei difensori comunicare alla segreteria e alle parti costituite ogni variazione del recapito di fax o di indirizzo di posta elettronica certificata. Ai fini dell'efficacia delle comunicazioni di segreteria è sufficiente che vada a buon fine una sola delle comunicazioni effettuate a ciascun avvocato componente il collegio difensivo”. 6. L'indicazione del numero di fax dell'avvocato è prevista dall'art. 136, comma 1, c.p.a., e dall'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002. Ai sensi di quest'ultima norma, gli importi dovuti a titolo di contributo unificato “sono aumentati della metà ove il difensore non indichi il proprio indirizzo di posta elettronica certificata e il proprio recapito fax, ai sensi dell'articolo 136 [c.p.a.]”. 7. La procura, ove necessaria, può essere apposta in calce o a margine dell'atto o, comunque, nelle forme stabilite dall'art. 83 c.p.c. Per i ricorsi depositati successivamente al 1° gennaio 2017, ai quali si applica il Processo Amministrativo Telematico, il difensore procede al deposito della copia per immagine della procura conferita su supporto cartaceo e ne attesta la conformità all'originale, ai sensi dell'articolo 22 del d.lgs. n. 82/2005 (“Codice dell'Amministrazione Digitale”; CAD), mediante sottoscrizione con firma digitale (cfr. art. 8, comma 2, delle Regole tecnico-operative del PAT, all.to 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021). V. Formula “Attestazione di conformità al fine del deposito di copia informatica della procura”. 8. In caso di proposizione del ricorso nell'interesse di una persona giuridica, si dovrà indicare la denominazione della società, la sede legale, l'eventuale iscrizione al registro delle imprese, la partita IVA, il codice fiscale, con l'indicazione del rappresentante legale per mezzo del quale la società sta in giudizio. 9. Vedi nt. 3. 10. Vedi nt. 4. 11. Vedi nt. 5. 12. Vedi nt. 6. 13. Vedi nt. 7. 14. In caso di pluralità di difensori, può essere utile indicare l'indirizzo (di fax e/o PEC) al quale si desidera ricevere le comunicazioni inerenti il procedimento. 15. A titolo esemplificativo, nel caso di Ministero, il ricorso sarà proposto contro il Ministero “in persona del Ministro in carica”; in caso di Comune, “in persona del Sindaco in carica”, in caso di un'autorità indipendente o altro ente pubblico o concessionario di pubblici servizi, “in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore”. 16. In caso di amministrazioni statali, si applicano le norme vigenti per la difesa in giudizio delle stesse, che prevedono il patrocinio da parte dell'Avvocatura dello Stato territorialmente competente (quella nel cui distretto ha sede il T.A.R. adito; v. artt. 1, l. n. 260/1958 e 10, comma 3, l. n. 103/1979). Le funzioni dell'Avvocatura dello Stato nei riguardi dell'amministrazione statale sono estese alle regioni a statuto ordinario che decidano di avvalersene con deliberazione del consiglio regionale da pubblicarsi per estratto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino ufficiale della regione (art. 10, comma 1, l. n. 103/1979). 17. Ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a., il ricorso va notificato ad almeno uno dei controinteressati individuati nell'atto stesso. 18. Indicare il numero e la data del provvedimento. In caso di mancata notifica o comunicazione, indicare il momento in cui lo stesso è stato conosciuto. 19. È utile indicare altresì una breve descrizione dell'oggetto e del contenuto del provvedimento. 20. Indicare eventuali atti prodromici, preparatori o consequenziali di cui si chiede l'annullamento. 21. Copia di eventuale altra documentazione utile alla comprensione del contesto fattuale e/o alle ragioni del ricorso. V. anche Formula [“Attestazione di conformità ai fini del deposito di copia informatica di atto, provvedimento o documento originale analogico”]. 22. Per i ricorsi depositati in giudizio dopo la data del 1° gennaio 2017 e, quindi, soggetti alla normativa sul processo amministrativo telematico (PAT), l'atto di parte sottoscritto dal difensore, deve essere redatto in forma di PDF nativo digitale sottoscritto con firma PAdES e depositata in giudizio con le modalità telematiche previste dal d.P.C.S. 28 luglio 2021 (attraverso il Modulo Deposito Atto; v. art. 6, all.to 2). 23. V. anche Formule “ATTESTAZIONE DI CONFORMITÀ DELLA PROVA DELLA NOTIFICAZIONE EFFETTUATA CON MODALITÀ CARTACEA” e “ATTESTAZIONE DI CONFORMITÀ AL FINE DEL DEPOSITO DELLA PROVA DELLA NOTIFICA A MEZZO PEC CHE NON POSSA ESSERE FORNITA CON MODALITÀ TELEMATICHE”. 24. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 ter, dell'allegato 2 al c.p.a., introdotto dall'art. 7, del d.l. 31 agosto 2016, n. 168, il Processo amministrativo telematico si applica ai giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, a far data dal 1° gennaio 2017. Ai ricorsi depositati anteriormente a tale data, continuano ad applicarsi, fino all'esaurimento del grado di giudizio nel quale sono pendenti alla data stessa e comunque non oltre il 1° gennaio 2018, le norme previgenti. Ai fini del deposito telematico, il ricorrente dovrà utilizzare gli appositi moduli presenti sul sito della Giustizia Amministrativa. E' stato definitivamente abrogato l'obbligo Con riferimento all'obbligo di cui all'art. 7, comma 4, d.l. n. 168/2016, dapprima prorogato sino al 1° gennaio 2019, e successivamente reso permanente per effetto dell'art. 15, comma 1-bis, d.l. 4 ottobre 2018, n. 113, conv. con modif. dalla l. 1° dicembre 2018, n. 132 (che ha soppresso le parole «e sino al 1º gennaio 2019»), di depositare una copia cartacea conforme all'originale telematico del ricorso e degli scritti difensivi (cfr. art. 4 d.l. n. 28/2020,). CommentoPremessa La legge designa il ricorso quale atto formale attraverso cui le domande sono introdotte innanzi al giudice competente (art. 41, comma 1). Pertanto, il ricorso rappresenta l'atto introduttivo del giudizio di primo grado, ciò anche per le materie devolute alla giurisdizione di merito. Rinviando al commento alla formula “Ricorso al T.A.R. per l'annullamento di atti amministrativi (giur. legittimità)” in relazione al modello generale del ricorso, si ricorda in maniera sintetica che l'atto di ricorso deve essere notificato alla amministrazione resistente e ad almeno uno dei controinteressati nel termine di legge. Nel caso dell'azione di annullamento il termine di decadenza è di sessanta giorni, decorrenti dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell'atto impugnato. Nei confronti delle amministrazioni dello Stato, la notificazione è effettuata secondo le norme vigenti per la loro difesa in giudizio. Entro il termine di trenta giorni decorrenti dal momento in cui la notificazione si è perfezionata, anche per il destinatario, il ricorso va depositato nella segreteria del giudice adito. Tali termini sono aumentati di trenta giorni, se alcune delle parti risiedono nel territorio europeo, e di novanta giorni, se risiedono al di fuori d'Europa. La cognizione del giudice amministrativo nelle materie di cui all'art. 134 c.p.a. Ai sensi dell'art. 7, comma 6, il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie indicate dalla legge e dall'art. 134 e, nell'esercizio di tale giurisdizione, può sostituirsi all'amministrazione. Il concetto di merito amministrativo, pur essendo in genere impostato in contrapposizione a quello di legittimità, viene spesso tratteggiato in via residuale, dopo aver definito la discrezionalità amministrativa, individuandolo nella conformità della scelta discrezionale alle regole non giuridiche di buona amministrazione, che attengono ai profili di opportunità e di convenienza del provvedimento amministrativo. Secondo parte della dottrina, il merito esprime la corrispondenza tra il contenuto dell'atto e il risultato a cui esso dovrebbe tendere e il raffronto alla stregua delle c.d. regole di buona amministrazione, che sono regole di opportunità pratica. Se dunque la legittimità attiene alla rispondenza dell'atto alle regole giuridiche, che governano l'esercizio del potere amministrativo, il merito è costituito da prescrizioni non giuridiche, che indirizzano l'autorità amministrativa verso una scelta opportuna e conveniente per l'interesse pubblico tutelato. Nella legittimità rientrano tutti i parametri, cui deve uniformarsi la scelta discrezionale: rispondenza all'interesse pubblico, imparzialità, logicità, adeguatezza e proporzionalità, il cui rispetto può essere controllato dal giudice, mentre le valutazioni di merito rappresentano la sfera libera dell'azione amministrativa discrezionale, non soggetta normalmente al sindacato del giudice (ad eccezione dei casi, appunto, di giurisdizione estesa al merito). Ciò premesso i confini del merito amministrativo sono stati progressivamente estesi sia dalla l. n. 241/1990, che ha codificato i criteri di economicità ed efficacia, cui deve essere improntata l'azione amministrativa, sia dalla giurisprudenza, che ha sottratto dal merito quegli ambiti, quali ad esempio la discrezionalità tecnica o il vizio di non proporzionalità del provvedimento, in passato ritenuti non sindacabili in sede giurisdizionale. I poteri del giudice amministrativo nell'ambito della giurisdizione di merito sono più ampi di quelli che spettano nell'ambito della giurisdizione di legittimità, potendo come visto spingersi fino alla sostituzione e alla riforma dell'atto. In tali casi, il G.A. può spingersi sino a sostituire a quella dell'amministrazione una propria valutazione, parimenti opinabile (Cons. St., Ad. plen., n. 11/2016; T.A.R. Roma (Lazio) II, 4 luglio 2016, n. 7634), mediante un autonomo apprezzamento in ordine alla congruità e utilità delle scelte compiute. Ciò è consentito nelle tassative materie che la legge devolve alla giurisdizione di merito (v. infra), con la conseguenza che al di fuori di queste, qualora il sindacato del giudice sconfini nella sfera del merito, “estendendosi all'opportunità e convenienza dell'atto riservato alla discrezionalità dell'amministrazione”, la relativa decisione, anche se limitata all'annullamento dell'atto, sarà comunque viziata da eccesso di potere giurisdizionale e quindi sindacabile dinnanzi alla Suprema Corte per motivi inerenti alla giurisdizione (Cass. S.U., n. 18829/2019 e Cass. S.U., n. 14264/2019). In sede istruttoria, i poteri del giudice funzionali alla decisione sono equiordinati a quelli propri del giudice ordinario, potendo disporre accertamenti tecnici diretti alla piena verifica dei fatti posti a fondamento della decisione (potestà, peraltro, ormai non più limitata ai soli casi di giurisdizione di merito; cfr. T.A.R. Marche (Ancona) I, 9 gennaio 2015, n. 13). Le materie devolute alla giurisdizione di merito (rinvio) L'art. 44, comma 2, lett. b), n. 2, l. n. 69/2009 ha dettato, quale criterio di delega per la predisposizione del codice del processo amministrativo, quello di riordinare i casi di giurisdizione estesa al merito, anche mediante soppressione delle fattispecie non più coerenti con l'ordinamento vigente. L'art. 134 lascia sopravvivere solo cinque fattispecie, eccezionali e tassative (cfr. Cons. St. IV, n. 5367/2016), ossia: a) l'ottemperanza; b) gli atti e le operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa; c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti, e quelle previste dall'articolo 123; d) le contestazioni sui confini degli enti territoriali; e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico di cui all'art. 8 della l. n. 161/1962. Per l'approfondimento delle principali ipotesi, si rinvia al commento delle formule “Domanda di riduzione della sanzione irrogata”; “Domanda di correzione del risultato elettorale, giusta addizioni di voti di preferenza non computati, e di proclamazione di nuovo eletto”; “Ricorso di ottemperanza”. |
