Istanza di autorizzazione preventiva al deposito di atti che superano i limiti del decreto sinteticità (art. 6 d.P.C.S. n. 167/2016 e art. 13-ter All. 2 disp. att. c.p.a.)

Il principio di sinteticità costituisce uno dei principali strumenti per garantire la speditezza e l'efficienza del processo amministrativo ed è cristallizzato, in via generale, dall'art. 3, comma 2, c.p.a., come di recente modificato dal d.l. n. 168/2016, conv. in l. n. 197/2016, che invita tanto il giudice quanto le parti a redigere gli atti in maniera chiara e sintetica, secondo quanto disposto dalle norme di attuazione.

Più che di una sollecitazione si tratta, quantomeno per le parti, di un vero e proprio obbligo, nella prospettiva – delineata dall'articolo 2, comma 2, del c.p.a. – che tutti gli attori del processo cooperino per la realizzazione della ragionevole durata del medesimo. Il principio di sinteticità è, inoltre, espressamente contemplato nell'art. 26, comma 1, c.p.a. – unitamente a quello della “chiarezza degli atti di parte” – quale criterio di determinazione delle spese del giudizio [19].

I limiti dimensionali, validi per qualsiasi tipologia di controversia, sono oggi statuiti nell'art. 3 del d.P.C.S. n. 167/2017 (Limiti dimensionali degli atti processuali di parte), come modificato dal d.P.C.S. n. 127/2017 che individua tali limiti non con riferimento al numero di pagine (come in passato avveniva per i limiti fissati dal decreto 25 maggio 2015 n. 40 per il rito appalti), bensì con riguardo al numero di caratteri [20]. A mente dell'art. 6, comma 2, del d.P.C.S. n. 167/2016, la parte che, per le esigenze difensive di cui all'art. 5, comma 1, necessiti di esporre le sue argomentazioni difensive debordando dai limiti dimensionali degli atti processuali scolpiti dall'art. 3, deve domandare un'apposita autorizzazione, formulando, a tale fine, istanza motivata “in calce allo schema di ricorso”. La medesima istanza, che, di regola, andrebbe proposta in via preventiva, può “per gravi e giustificati motivi”, essere presentata in via successiva, ossia a superamento dei suddetti limiti già avvenuta, ed essere decisa dal giudice della controversia (Cons. St., n. 1040/2022). Tuttavia, fermo il richiamo al limite massimo tassativo dei caratteri previsto dall'art. 3, comma 1, lett. b), del d.P.C.S. n. 167/2016, la scelta di illustrare e spiegare complesse censure nel corpo dell'atto può essere ricondotta a profili di non ridondanza e condurre ad accogliere la richiesta subordinata formulata in udienza di esaminare comunque i motivi eccedenti il limite (Cons. St., n. 2583/2022).

La richiesta di superamento dei limiti dimensionali deve corrispondere a esigenze effettive, e non può essere utilizzata come mezzo surrettizio per ottenere una rimessione in termini per la notifica delle impugnazioni e, comunque, deve essere chiesta in tempo utile affinché l'ufficio giudiziario vi possa provvedere entro il termine di scadenza dell'impugnazione, tenendo conto del termine stabilito per la pronuncia del giudice sull'istanza. Integra abuso del processo chiedere una deroga ai limiti dimensionali a poche ore di scadenza del termine lungo di impugnazione della sentenza, in un orario in cui l'ufficio giudiziario è chiuso, tanto più che lo stesso dispone di soli tre giorni per pronunciarsi sull'istanza (Cons. giust. amm. Sicilia Sez. giurisdiz. decr., n. 215/2021).

L'art. 5 del d.P.C.S. n. 167/2016, in attuazione dell'art. 13-ter, comma 2, All. 2 disp. att. c.p.a., individua i presupposti in presenza dei quali il Giudice può concedere l'autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali prescritti in via generale dall'art. 3.

Tali presupposti – nel rispetto dei parametri indicati dalla norma di legge – sono individuati:

a) nella circostanza che la controversia presenti questioni tecniche, giuridiche o di fatto particolarmente complesse;

b) che la controversia attenga ad interessi sostanziali di particolare rilievo anche economico, politico e sociale, o alla tutela di diritti civili, sociali e politici.

A tal fine vengono valutati, esemplificativamente:

- il valore della causa (che, in considerazione di quanto indicato nell'art. 13-ter, comma 2, c.p.a. deve ritenersi quello “effettivo”, o comunque non inferiore a 50 milioni di euro nel rito appalti, determinato secondo i criteri relativi al contributo unificato);

- il numero e l'ampiezza degli atti e dei provvedimenti effettivamente impugnati;

- la dimensione della sentenza gravata;

- l'esigenza di riproposizione di motivi dichiarati assorbiti ovvero di domande od eccezioni non esaminate;

- la necessità di dedurre distintamente motivi rescindenti e motivi rescissori;

- l'avvenuto riconoscimento della presenza dei presupposti di cui al presente articolo nel precedente grado del giudizio;

- la rilevanza della controversia in relazione allo stato economico dell'impresa;

- l'attinenza della causa, nel rito appalti, a taluna delle opere di cui all'art. 125 del c.p.a.

La maggior parte di tali criteri tuttavia, oltre ad essere specificatamente riferiti al rito appalti, si presenta più utile con riguardo all'appello che nel primo grado di giudizio.

Secondo Cons. giust. amm. Sicilia, n. 122/2021, è da rigettare l'autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali per proposizione di un appello su ordinanza cautelare, considerando che, sia alla luce della materia del contendere (edilizia), sia all'oggetto del contenzioso (fabbricato a due elevazioni fuori terra), il limite dimensionale di 70.000 caratteri (con esclusione di epigrafe, p.q.m. e riassunto introduttivo) è non solo sufficiente ma persino sovrabbondante, alla luce del fondamentale principio di doverosa sinteticità degli atti processuali. Meno di recente, il T.A.R. Emilia Romagna, decr. pres. n. 139/2017 ha ritenuto manifestamente inaccoglibile l'istanza di superamento dei limiti dimensionali motivata in relazione all'asserità novità delle questioni trattate e presentazione di richiesta cautelare in quanto parametri differenti e difformi rispetto ai motivi di deroga specificamente previsti dalla norma.

Quanto alle sanzioni conseguenti alla violazione del principio di sinteticità, il (nuovo) art. 13-ter, delle norme di attuazione del c.p.a. prevede esclusivamente che il giudice è tenuto a esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti e – con evidente riferimento al giudizio di primo grado- che l'omesso esame delle questioni contenute nelle pagine successive al limite massimo non è motivo di impugnazione. A seguito di tale disposizione, quindi, il Giudice potrebbe limitarsi a pronunciare la propria decisione sui motivi evidenziati nel numero di caratteri consentito, senza che ciò costituisca motivo di appello.

Recentemente, il Cons. St., ord. n. 3006/2021, ha chiarito che nell'ipotesi di superamento dei limiti dimensionali degli atti difensivi, l'art. 13-ter delle norme di attuazione del c.p.a. (introdotto dalla l. di conversione del d.l. n. 168/2016), in modo estremamente innovativo sul piano sistematico, sanziona in termini (non di nullità, bensì) di “inutilizzabilità” le difese sovrabbondanti, in quanto il giudice è autorizzato a presumere che la violazione dei limiti dimensionali (ove ingiustificata) sia tale da compromettere l'esame tempestivo e l'intellegibilità della domanda; peraltro, per non “sorprendere” le parti in una fase caratterizzata dall'assenza di una applicazione sistematica da parte della giurisprudenza delle suddette conseguenze delle condotte difformi, è opportuno, nel rispetto del principio di leale collaborazione ex art. 2, comma 2, c.p.a., invitare le parti a riformulare le difese nei limiti dimensionali previsti, con il divieto di introdurre fatti, motivi ed eccezioni nuovi rispetto a quelli già dedotti in definitiva, la sinteticità non è più un mero canone orientativo della condotta delle parti, bensì è oramai una regola del processo amministrativo (che coinvolge peraltro anche il giudice: art. 3 c.p.a.), strettamente funzionale alla realizzazione del giusto processo, sotto il profilo della sua ragionevole durata (art. 111 Cost.).

L'elaborazione giurisprudenziale si è, invece, spinta oltre, individuando sanzioni ulteriori con conseguenze, innanzitutto, in tema di condanna alle spese processuali, per violazione dell'art. 26, comma 1, c.p.a. (violazione dei doveri di sinteticità e chiarezza) e alla sanzione pecuniaria di cui all'art. 26, comma 2, c.p.a.

Secondo T.A.R. Lazio (Roma), n. 2808/2022 la parte dell'atto eccedentaria rispetto al superamento dei limiti dimensionali consente la degradazione di tale parte dell'atto “a contenuto che il giudice ha la mera facoltà di esaminare” in coerenza con il tenore del quinto comma dell'articolo 13-ter delle disposizioni di attuazione del codice del processo amministrativo, oltre che espresso parametro da valutare per provvedere sulle spese di giudizio. L'eventuale deroga ai limiti dimensionali, giustificata dalla presenza di questioni tecniche, giuridiche o di fatto particolarmente complesse, ovvero negli altri casi previsti dall'art. 5 del d.P.C.S. n. 167/2016, deve essere preventivamente autorizzata secondo le modalità di cui al successivo articolo 6 del richiamato decreto, tenuto conto che la sinteticità è funzionale, in via principale, a garantire una maggiore chiarezza dell'atto processuale e, conseguentemente, alla tutela stessa delle ragioni di parte oltre che a garantire il pieno contraddittorio sulle questioni sottoposte a giudizio.

Cons. St. V, n. 3372/2016 ritiene invece pacifica la natura sanzionatoria della misura pecuniaria in esame, che tipizza uno dei casi di temerarietà del giudizio e che prescinde da una specifica domanda nonché dalla prova del danno subito, ed il cui gettito, commisurato a predeterminati limiti edittali, è destinato al bilancio della giustizia amministrativa, atteso che lo scopo della norma è quello di tutelare la rarità della risorsa giudiziaria, un bene non suscettibile di usi sovralimentati o distorti, soprattutto a presidio dei casi in cui il suo uso è davvero necessario.

Più di recente, la giurisprudenza maggioritaria è giunta ad individuare più serie conseguenze in tema di inammissibilità dell'atto di appello non rispettoso dei canoni di chiarezza e di sinteticità: Cons. St. VI, n. 780/2017 ha evidenziato, tuttavia, che solo recentemente i principi di sinteticità e chiarezza hanno acquisito precettività processuale sì da prescrivere in caso di loro violazione la pronuncia di rito di inammissibilità (cfr., da ultimo, Cass. S.U., n. 964/2017, che evidenzia che il rispetto del canone della chiarezza e della sinteticità espositiva rappresenta l'adempimento di un preciso dovere processuale il cui mancato rispetto espone al rischio di una declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione, principalmente in quanto esso collide con l'obiettivo di attribuire maggiore rilevanza allo scopo del processo costituito dalla tendente finalizzazione ad una decisione di merito, al duplice fine di assicurare un'effettiva tutela del diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost., nell'ambito del rispetto dei principi del giusto processo di cui all'art. 111 Cost., comma 2, e in coerenza con l'art. 6 CEDU, nonché di evitare di gravare sia lo Stato sia le parti di oneri processuali superflui). Nel senso della inammissibilità si era già pronunciato, invece, Cons. St. IV, n. 2866/2016, che alla violazione dei principi di sinteticità e di chiarezza degli atti processuali ritiene di far conseguire – sulla scorta di consolidati principi giurisprudenziali e della normativa processuale di riferimento (cfr. da ultimo Cons. St. III, n. 1120/2016; Cons. St. V, n. 5459/2015; Cons. St., n. 5400/2015 e Cons. St., n. 1350/2014; Cons. St. IV, n. 363/2015; Cons. St., Ad. plen., n. 5/2015; Cons. St., Ad. plen., n. 9/2014 e Cons. St., Ad. plen., n. 1/2013) – l'inammissibilità del gravame. Di recente, T.A.R. Roma, III, n. 08113/2017 ha sanzionato con la compensazione delle spese di lite il ricorrente vittorioso per l'evidente violazione del principio di sinteticità del ricorso (nel caso specifico, di ben 62 pagine).

Il d.P.C.S. n. 167/2016 non si limita all'attuazione del principio di sinteticità, ma indica all'avvocato anche i “criteri di redazione” degli atti processuali, spingendosi fino ad indicare il carattere, la spaziatura, il margine e addirittura prevedere l'assoluto divieto di note a piè di pagine. In particolare, l'art. 2 del d.P.C.S. n. 167/2016 prevede che, fermo quanto disposto dagli artt. 40 e 101 del c.p.a., gli atti introduttivi del giudizio, in primo grado o in sede di impugnazione, i ricorsi e le impugnazioni incidentali, i motivi aggiunti, l'atto di intervento volontario dovranno:

a) recare distintamente l'esposizione dei fatti e dei motivi, in parti specificamente rubricate (Fatto/Diritto; Fatto/Motivi; Fatto e svolgimento dei pregressi gradi di giudizio/Motivi);

b) recare in distinti paragrafi, specificamente titolati, le eccezioni di rito e di merito, le richieste di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, le richieste di rinvio alla Corte costituzionale, le istanze istruttorie e processuali (es. di sospensione, interruzione, riunione);

c) recare i motivi e le specifiche domande formulate in paragrafi numerati e muniti di titolo;

d) evitare, se non è strettamente necessario, la riproduzione pedissequa di parti del provvedimento amministrativo o giurisdizionale impugnato, di documenti e di atti di precedenti gradi di giudizio mediante “copia e incolla”; in caso di riproduzione, riportare la parte riprodotta tra virgolette, e/o in corsivo, o con altra modalità atta ad evidenziarla e differenziarla dall'atto difensivo;

e) recare in modo chiaro, in calce alle conclusioni dell'atto processuale o in atto allegato evidenziato nell'indice della produzione documentale, l'eventuale istanza di oscuramento dei dati personali ai sensi dell'art. 52 d.lgs. n. 196/2003 e altre istanze su cui il giudice sia tenuto a pronunciarsi;

f) recare, ove possibile, una impaginazione dell'atto che consenta di inserire la parte di atto rilevante ai fini dei limiti dimensionali in pagine distinte rispetto a quelle contenenti le parti non rilevanti;

g) se soggetti al regime del processo amministrativo telematico, quando menzionano documenti o altri atti processuali, possono contenere collegamenti ipertestuali a detti documenti e atti;

h) quando eccedono i limiti dimensionali ordinari di cui all'articolo 3, recare, dopo l'intestazione e l'epigrafe, una sintesi e, ove possibile, un sommario.

L'importanza della sintesi riepilogativa era stata già evidenziata dalla giurisprudenza. In particolare, Cons. giust. amm. Sicilia con ord. n. 536/2014, in presenza di un atto d'appello di 127 pagine palesemente non proporzionato al livello di complessità della causa e con evidente abuso della funzione c.d. «copia e incolla», alla luce del principio di chiarezza e sinteticità degli atti sancito dagli artt. 3 e 26 c.p.a. ha richiesto all'appellante di depositare una memoria riepilogativa orientativamente di non oltre 20 pagine per un massimo di 25 righi per pagina, su formato A4, facilmente leggibile e redatta solo su una faccia della pagina con testo scritto in caratteri di tipo corrente con interlinee e margini adeguati.

Anche gli atti di intervento per ordine del giudice, le memorie, le repliche, dovranno indicare il numero di ruolo del processo a cui si riferiscono, e recare in modo chiaro e separato gli argomenti giuridici, nonché, in appositi e distinti paragrafi, specificamente titolati, le eccezioni di rito e di merito, le richieste di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, le richieste di rinvio alla Corte costituzionale, le istanze di oscuramento dei dati personali e le altre richieste su cui il giudice debba pronunciarsi.

Le memorie uniche relative a più ricorsi e impugnazioni contro atti plurimi dovranno inoltre recare distintamente le questioni comuni e le questioni specifiche relative ai singoli ricorsi o impugnazione.

Inoltre, ai sensi dell'art. 8 d.P.C.S. n. 167/2016, dovranno essere rispettate anche alcune “specifiche tecniche” di redazione del ricorso sia con riferimento al formato (equivalente digitale di foglio A4) che quanto al carattere (ad es. Times New Roman, Courier, Garamond, preferibilmente di dimensioni di 14 pt) e all'interlinea (di 1,5 con margini orizzontali e verticali di cm. 2,5 in alto, in basso, a sinistra e a destra della pagina). Vige, infine, l'assoluto divieto di note a piè di pagina.