Istanza di autorizzazione postuma al superamento dei limiti dimensionali di cui al d.P.C.S. n.167 del 22 dicembre 2016 (art. 13-ter all. 2 disp.att. c.p.a./7 d.P.C.S. n.167/2016)

Il principio di sinteticità costituisce uno dei principali strumenti per garantire la speditezza e l'efficienza del processo amministrativo ed è cristallizzato, in via generale, dall'art.3, comma 2, c.p.a., come di recente modificato dal d.l. n.168/2016, conv. in l. n. 197/2016, che invita tanto il giudice quanto le parti a redigere gli atti in maniera chiara e sintetica, secondo quanto disposto dalle norme di attuazione.

Più che di una sollecitazione si tratta, quantomeno per le parti, di un vero e proprio obbligo, nella prospettiva - delineata dall'articolo 2, comma 2, del c.p.a.- che tutti gli attori del processo cooperino per la realizzazione della ragionevole durata del medesimo. Il principio di sinteticità è, inoltre, espressamente contemplato nell'art.26, comma 1, c.p.a. - unitamente a quello della “chiarezza degli atti di parte” - quale criterio di determinazione delle spese del giudizio 1.

I limiti dimensionali, validi per qualsiasi tipologia di controversia, sono oggi statuiti nell'art 3 del d.P.C.S. n. 167/2017 (Limiti dimensionali degli atti processuali di parte), come modificato dal d.P.C.S n.127/2017, che individua tali limiti non con riferimento al numero di pagine (come in passato avveniva per i limiti fissati dal decreto 25 maggio 2015 n. 40 per il rito appalti), bensì con riguardo al numero di caratteri 2. L'art. 5 del d.P.C.S. n. 167/2016, in attuazione dell'art.13 ter, comma 2, all. 2 disp.att. c.p.a, individua i presupposti in presenza dei quali il Giudice può concedere l'autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali prescritti in via generale dall'art.3.

Tali presupposti - nel rispetto dei parametri indicati dalla norma di legge - sono individuati:

nella circostanza che la controversia presenti questioni tecniche, giuridiche o di fatto particolarmente complesse;

che la controversia attenga ad interessi sostanziali di particolare rilievo anche economico, politico e sociale, o alla tutela di diritti civili, sociali e politici.

A tal fine vengono valutati, esemplificativamente:

- il valore della causa (che, in considerazione di quanto indicato nell'art.13 ter, comma 2, c.p.a. deve ritenersi quello “effettivo”, o comunque non inferiore a 50 milioni di euro nel rito appalti, determinato secondo i criteri relativi al contributo unificato);

- il numero e l'ampiezza degli atti e dei provvedimenti effettivamente impugnati;

- la dimensione della sentenza gravata;

- l'esigenza di riproposizione di motivi dichiarati assorbiti ovvero di domande od eccezioni non esaminate;

- la necessità di dedurre distintamente motivi rescindenti e motivi rescissori;

- l'avvenuto riconoscimento della presenza dei presupposti di cui al presente articolo nel precedente grado del giudizio;

- la rilevanza della controversia in relazione allo stato economico dell'impresa;

- l'attinenza della causa, nel rito appalti, a taluna delle opere di cui all'articolo 125 del c.p.a.

La maggior parte di tali criteri, tuttavia, oltre ad essere specificatamente riferiti al rito appalti, si presenta più utile con riguardo all'appello che nel primo grado di giudizio.

Quanto alle sanzioni conseguenti alla violazione del principio di sinteticità, il (nuovo) art. 13 ter, comma 5, l. n. 197/2016 prevede esclusivamente che il giudice è tenuto a esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti e - con evidente riferimento al giudizio di primo grado- che l'omesso esame delle questioni contenute nelle pagine successive al limite massimo non è motivo di impugnazione. A seguito di tale disposizione, quindi, il Giudice potrebbe limitarsi a pronunciare la propria decisione sui motivi evidenziati nel numero di caratteri consentito, senza che ciò costituisca motivo di appello.

L'elaborazione giurisprudenziale si è, invece, spinta oltre, individuando sanzioni ulteriori con conseguenze, innanzitutto, in tema di condanna alle spese processuali, per violazione dell'art. 26, comma 1, c.p.a. (violazione dei doveri di sinteticità e chiarezza) e alla sanzione pecuniaria di cui all'art. 26, comma 2, c.p.a.: ad esempio, Cons. St. V, n. 3372/2016 ritiene pacifica la natura sanzionatoria della misura pecuniaria in esame, che tipizza uno dei casi di temerarietà del giudizio e che prescinde da una specifica domanda nonché dalla prova del danno subito, ed il cui gettito, commisurato a predeterminati limiti edittali, è destinato al bilancio della giustizia amministrativa, atteso che lo scopo della norma è quello di tutelare la rarità della risorsa giudiziaria, un bene non suscettibile di usi sovralimentati o distorti, soprattutto a presidio dei casi in cui il suo uso è davvero necessario.

Più di recente, la giurisprudenza maggioritaria è giunta ad individuare più serie conseguenze in tema di inammissibilità dell'atto di appello non rispettoso dei canoni di chiarezza e di sinteticità: Cons. St. VI, n. 780/2017 ha evidenziato, tuttavia, che solo recentemente i principi di sinteticità e chiarezza hanno acquisito precettività processuale sì da prescrivere in caso di loro violazione la pronuncia di rito di inammissibilità (cfr., da ultimo, Cass. S.U., n. 964/2017, che evidenzia che il rispetto del canone della chiarezza e della sinteticità espositiva rappresenta l'adempimento di un preciso dovere processuale il cui mancato rispetto espone al rischio di una declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione, principalmente in quanto esso collide con l'obiettivo di attribuire maggiore rilevanza allo scopo del processo costituito dalla tendente finalizzazione ad una decisione di merito, al duplice fine di assicurare un'effettiva tutela del diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost., nell'ambito del rispetto dei principi del giusto processo di cui all'art. 111 Cost., comma 2, e in coerenza con l'art. 6 CEDU, nonché di evitare di gravare sia lo Stato sia le parti di oneri processuali superflui). Nel senso della inammissibilità si era già pronunciato, invece, Cons.St., sez. IV, n.2866/2016, che alla violazione dei principi di sinteticità e di chiarezza degli atti processuali ritiene conseguire - sulla scorta di consolidati principi giurisprudenziali e della normativa processuale di riferimento (cfr. da ultimo Cons. St. III, n. 1120/2016; Cons. St. V, n. 5459/2015; Cons. St. n. 5400/2015 e Cons. St. n. 1350/2014; Cons. St. IV, n. 363/2015; Cons. St. Ad. plen., n. 5/2015; Cons. St. n. 9/2014 e Cons. St. n. 1/2013 - l'inammissibilità del gravame.

Anche di recente, il Cons . St. Cons. St.,VI ord ., n. 3006/2021, ha evidenziato che nel processo amministrativo, nell'ipotesi di superamento dei limiti dimensionali degli atti difensivi, l'art. 13- ter delle norme di attuazione del c.p.a . (introdotto dalla l. di conversione del D.L. 31 agosto 2016, n. 168), in modo estremamente innovativo sul piano sistematico, sanziona in termini (non di nullità, bensì) di "inutilizzabilità" le difese sovrabbondanti, in quanto il giudice è autorizzato a presumere che la violazione dei limiti dimensionali (ove ingiustificata) sia tale da compromettere l'esame tempestivo e l'intellegibilità della domanda; peraltro, per non "sorprendere" le parti in una fase caratterizzata dall'assenza di una applicazione sistematica da parte della giurisprudenza delle suddette conseguenze delle condotte difformi, è opportuno, nel rispetto del principio di leale collaborazione ex art. 2, c. 2, c.p.a ., invitare le parti a riformulare le difese nei limiti dimensionali previsti, con il divieto di introdurre fatti, motivi ed eccezioni nuovi rispetto a quelli già dedotti in definitiva, la sinteticità non è più un mero canone orientativo della condotta delle parti, bensì è oramai una regola del processo amministrativo (che coinvolge peraltro anche il giudice: art. 3 c.p.a .), strettamente funzionale alla realizzazione del giusto processo, sotto il profilo della sua ragionevole durata (art. 111 Cost .).

A differenza di quanto previsto, in passato, dal d.P.C.S. n. 40/2015, l'art. 7 del d.P.C.S. n.167/2016 prevede un nuovo rimedio in virtù del quale l'avvocato può ottenere l'autorizzazione “postuma” al superamento dei limiti dimensionali, qualora per “gravi e giustificati motivi” non abbia potuto richiederla preventivamente.

In tale ipotesi, ove il superamento dei limiti dimensionali non sia stato autorizzato preventivamente, il giudice, su istanza della parte interessata, può infatti successivamente autorizzare, in tutto o in parte, l'avvenuto superamento dei limiti dimensionali; è in ogni caso fatta salva la facoltà della parte di indicare gli argomenti o i motivi cui intende rinunciare.

La formulazione della disposizione non aiuta a comprendere quali possano essere i “gravi” motivi, in relazione ai quali la parte che non abbia presentato tempestiva istanza di autorizzazione, ai sensi dell'art.6, possa essere autorizzata ex post. Il riferimento al “giudice” lascia intendere che tale autorizzazione debba essere concessa dal collegio giudicante.

Va evidenziato che il d.P.C.S. n. 167/2016 non si limita all'attuazione del principio di sinteticità, ma indica all'avvocato anche i “criteri di redazione” degli atti processuali, spingendosi fino ad indicare il carattere, la spaziatura, il margine e addirittura prevedere l'assoluto divieto di note a piè di pagine. In particolare, l'art.2 del d.P.C.S. n. 167/2016 prevede che, fermo quanto disposto dagli articoli 40 e 101 del c.p.a., gli atti introduttivi del giudizio, in primo grado o in sede di impugnazione, i ricorsi e le impugnazioni incidentali, i motivi aggiunti, l'atto di intervento volontario dovranno:

a) recare distintamente l'esposizione dei fatti e dei motivi, in parti specificamente rubricate (Fatto/Diritto; Fatto/Motivi; Fatto e svolgimento dei pregressi gradi di giudizio/Motivi);

b) recare in distinti paragrafi, specificamente titolati, le eccezioni di rito e di merito, le richieste di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, le richieste di rinvio alla Corte costituzionale, le istanze istruttorie e processuali (es. di sospensione, interruzione, riunione);

c) recare i motivi e le specifiche domande formulate in paragrafi numerati e muniti di titolo;

d) evitare, se non è strettamente necessario, la riproduzione pedissequa di parti del provvedimento amministrativo o giurisdizionale impugnato, di documenti e di atti di precedenti gradi di giudizio mediante "copia e incolla"; in caso di riproduzione, riportare la parte riprodotta tra virgolette, e/o in corsivo, o con altra modalità atta ad evidenziarla e differenziarla dall'atto difensivo;

e) recare in modo chiaro, in calce alle conclusioni dell'atto processuale o in atto allegato evidenziato nell'indice della produzione documentale, l'eventuale istanza di oscuramento dei dati personali ai sensi dell'articolo 52 d.lgs. n. 196/2003 e altre istanze su cui il giudice sia tenuto a pronunciarsi;

f) recare, ove possibile, una impaginazione dell'atto che consenta di inserire la parte di atto rilevante ai fini dei limiti dimensionali in pagine distinte rispetto a quelle contenenti le parti non rilevanti;

g) se soggetti al regime del processo amministrativo telematico, quando menzionano documenti o altri atti processuali, possono contenere collegamenti ipertestuali a detti documenti e atti;

h) quando eccedono i limiti dimensionali ordinari di cui all'articolo 3, recare, dopo l'intestazione e l'epigrafe, una sintesi e, ove possibile, un sommario.

L'importanza della sintesi riepilogativa era stata già evidenziata dalla giurisprudenza. In particolare, Cons. giust. amm. Sicilia con ord. n. 536/2014, in presenza di un atto d'appello di 127 pagine palesemente non proporzionato al livello di complessità della causa e con evidente abuso della funzione c.d. «copia e incolla», alla luce del principio di chiarezza e sinteticità degli atti sancito dagli artt. 3 e 26 c.p.a ha richiesto all'appellante di depositare una memoria riepilogativa orientativamente di non oltre 20 pagine per un massimo di 25 righi per pagina, su formato A4, facilmente leggibile e redatta solo su una faccia della pagina con testo scritto in caratteri di tipo corrente con interlinee e margini adeguati.

Anche gli atti di intervento per ordine del giudice, le memorie, le repliche, dovranno indicare il numero di ruolo del processo a cui si riferiscono, e recare in modo chiaro e separato gli argomenti giuridici, nonché, in appositi e distinti paragrafi, specificamente titolati, le eccezioni di rito e di merito, le richieste di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, le richieste di rinvio alla Corte costituzionale, le istanze di oscuramento dei dati personali e le altre richieste su cui il giudice debba pronunciarsi.

Le memorie uniche relative a più ricorsi e impugnazioni contro atti plurimi dovranno inoltre recare distintamente le questioni comuni e le questioni specifiche relative ai singoli ricorsi o impugnazione.

Inoltre, ai sensi dell'art.8 d.P.C.S. n. 167/2016, dovranno essere rispettate anche alcune “specifiche tecniche” di redazione del ricorso sia con riferimento al formato (equivalente digitale di foglio A4) che quanto al carattere (ad es. Times New Roman, Courier, Garamond, preferibilmente di dimensioni di 14 pt) e all'interlinea (di 1,5 con margini orizzontali e verticali di cm. 2,5 in alto, in basso, a sinistra e a destra della pagina). Vige, infine, l'assoluto divieto di note a piè di pagina.

Va sottolineato che il d.lgs. n. 149 del 2022, in coerenza con quanto già previsto nel processo amministrativo, ha modificato l’art. 121 c.p.c., rubricato «Libertà delle forme» e recante il fondamentale principio secondo il quale gli atti del processo per i quali la legge non richiede forme determinate, possono essere compiuti nella forma più idonea al raggiungimento del loro scopo, integrandolo sia nella rubrica, (che ora vede aggiunte le parole «Chiarezza e sinteticità degli atti») sia nel testo, laddove è stabilito che «tutti gli atti del processo sono redatti in modo chiaro e sintetico».