Ricorso collettivo (art. 41)

A differenza dei precedenti artt. 35 T.U. Cons. St. (“ricorsi presentati al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale sono sottoscritti dalle parti ricorrenti o da una di esse”) e 6 del Reg. proc. (che tra i requisiti del ricorso menziona la “la sottoscrizione delle parti”), ove si prevedeva in maniera espressa la possibilità che più soggetti potessero proporre il ricorso giurisdizionale, la formulazione dell'art. 41 c.p.a. non contiene un riferimento espresso al ricorso collettivo.

Cionondimeno, dottrina e giurisprudenza pacificamente ammettono la possibilità che più parti possano proporre ricorso collettivamente, pur condizionando tale possibilità alla sussistenza di precisi elementi.

In particolare, l'ammissibilità del ricorso collettivo è ricondotta agli artt. 32 (che consente una pluralità di domande) e 79 (che consente la riunione dei giudizi per ragioni di connessione), oltre che alla norma di rinvio esterno di cui all'art. 39 c.p.c., posta la compatibilità del litisconsorzio facoltativo ex art. 103 c.p.c. con il processo amministrativo, in presenza di una connessione tra cause, per oggetto o per titolo, o quando la decisione dipenda dalla soluzione di una analoga questione.

Presupposti

Posto che la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione, l'ammissibilità è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo (da ultimo, v. Cons. St. V, n. 2313/2022).

La sussistenza di tali requisiti sarà valutata con particolare rigore, anche per le conseguenze che la proposizione contestuale di un'impugnativa da parte di più soggetti è idonea a produrre sugli obblighi in tema di contributo unificato (in particolare, potendosi concretare un abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato; T.A.R. Roma III, 7 gennaio 2022, n. 99), ovvero la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo (Cons. St., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).

Per pacifica giurisprudenza, è ammissibile nel processo amministrativo il ricorso collettivo, presentato da una pluralità di soggetti con un unico atto, qualora sussistano, congiuntamente, i requisiti dell'identità di situazioni sostanziali e processuali.

Si richiede quindi che le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi – identità di petitum e causa petendi (Cons. St. III, n. 1120/2016; Cons. St. IV, n. 363/2015). L'identità di posizione giuridica sostanziale normalmente sussiste in caso di identità del “momento genetico, coincidente con l'atto di esercizio del potere amministrativo, di modo che tutti gli interessi legittimi che sorgono per effetto dell'esercizio del potere possono richiedere tutela attraverso lo stesso (ed unico) strumento processuale a condizione che comune sia la lesione che essi lamentano” (Cons. St. V, n. 2313/2022). Sussiste l'identica situazione processuale “se le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto, gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e siano censurati per gli stessi motivi” (cfr. Cons. St. IV, n. 1427/2021).

A ciò si aggiunge una condizione negativa, ossia l'assenza di una situazione di conflitto di interessi tra le parti (cfr. da ultimo T.A.R. Lazio I, n. 8807/2019).

A tale ultimo riguardo, la situazione di conflittualità di interessi è stata intesa anche in senso solo potenziale, individuandola in una situazione per effetto della quale l'accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri (Cons. St. III, n. 1866/2017; Cons. St. VI, n. 831/2015; Cons. St. IV, n. 363/2015; Cons. St. III, n. 1866/2017; Cons. St. VI, n. 3747/2013).

Tali condizioni, necessarie per il promovimento dell'azione “collettiva”, devono sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino al momento della decisione finale. (Cons. St., Ad. plen., 25 febbraio 2014). Inoltre, devono essere oggetto di allegazione tutti gli elementi sulla base dei quali sostenere le condizioni di legittimazione e di interesse di ciascuno dei ricorrenti collettivi, in assenza dei quali il giudice non sarebbe in grado di verificare l'omogeneità delle loro posizioni, oltre che la concreta fondatezza della domanda (Cons. St. III, n. 4369/2019).

In ragione del fatto che il ricorso collettivo realizza, nella sostanza, la concentrazione di più controversie in un unico giudizio, le singole azioni conservano in ogni caso una loro autonomia con riferimento alle condizioni di ammissibilità o di ricevibilità e ciascun ricorrente conserva la disponibilità della propria azione. Pertanto, eventuali situazioni di tardività o di inammissibilità/improcedibilità che dovessero riguardare solo alcuni ricorrenti, non si comunicano agli altri (cfr. Cons. St. V, n. 4227/2017; Cons. St. VI, n. 4457/2017).

Casistica

In applicazione dei criteri ermeneutici sopra descritti, si è di conseguenza ritenuto improcedibile, per sopravvenuta situazione di conflitto di interessi, il ricorso collettivo proposto da più imprese avverso l'atto con cui l'amministrazione aveva indetto una procedura negoziata (in asserita violazione del codice degli appalti) a seguito dalla circostanza che, successivamente alla proposizione, tre delle imprese ricorrenti hanno presentato domanda di partecipazione alla procedura di affidamento, acquisendo, di conseguenza, la titolarità di una nuova posizione soggettiva, di interesse legittimo al regolare svolgimento della gara, in vista della possibile aggiudicazione del servizio (che si differenzia sostanzialmente dall'altra impresa che ha invece conservato l'interesse originario all'annullamento della procedura) (T.A.R. Molise I, 4 dicembre 2013, n. 725).

È stato invece ritenuto ammissibile il ricorso collettivo proposto dalla società affittuaria e dalla società proprietaria di una struttura turistica avverso il provvedimento di informativa antimafia interdittiva emesso nei confronti della prima, rilevando che fra le due società ricorrenti non vi è nella specie alcun conflitto di interessi, tendendo entrambe a ottenere il “bene della vita” costituito dalla possibilità di riapertura dell'attività per effetto dell'annullamento degli atti impugnati (sebbene in qualità l'una di proprietaria e l'altra di affittuaria della struttura alberghiera). Ancorché emessa a carico di soggetto diverso, l'interdittiva costituisce infatti l'antecedente decisivo nella produzione della lesione consistita nella revoca delle autorizzazioni e nella chiusura dell'esercizio che ha colpito la società affittuaria (Cons. St. III, n. 1866/2017).

In materia edilizia, nel caso di ricorso avverso una ordinanza di demolizione, non è ammissibile il ricorso collettivo da parte dei destinatari dell'atto, qualora si faccia valere la mancanza della legittimazione passiva di uno solo dei ricorrenti, con la conseguenza che se fosse accolta la censura dedotta dal predetto ricorrente, accollerebbe la responsabilità dell'abuso alla sola altra parte, facendo venir meno quel vincolo di solidarietà creato dai provvedimenti impugnati (Cons. St. VI, n. 4243/2017).

In caso di procedure di affidamento del servizio di distribuzione del gas, è stato ritenuto ammissibile il ricorso collettivo proposto da due comuni componenti del medesimo ATEM per contestare gli atti di gara del comune delegato allo svolgimento delle funzioni di stazione appaltante (Cons. St. V, n. 2313/2022). In tema di procedure concorsuali selettive, si è ritenuta sussistere una radicale incompatibilità tra le posizioni di diversi ricorrenti, candidati ad una medesima prova di esame, che lamentano la illecita anticipata pubblicazione dei questionari di esame, laddove tali candidati abbiano sostenuto le prove in diversi giorni di esame, cosi che solo alcuni di essi si sono potuti, in ipotesi, avvantaggiare, di tale anticipata illecita conoscenza (Cons. St. III, n. 3815/2017), ovvero tra le posizioni di chi ha partecipato alla prova per una medesima graduatoria concorsuale, vista la sussistenza di un potenziale conflitto di interessi fra gli stessi derivante dalla circostanza che in un concorso per il reclutamento di un numero determinato di personale ciascun concorrente è portatore di un interesse individuale al superamento delle prove del concorso stesso potenzialmente contrapposto a quello degli altri concorrenti (Cons. St. V, n. 3725/2017). Analogamente, nel caso di impugnazioni tra i partecipanti avverso gli atti di indizione e esclusione della medesima procedura concorsuale, si è ravvisata l'assenza della medesima posizione giuridica e la diversità di causa petendi, dal momento che gli atti di esclusione opposti riguardavano il mancato possesso di titoli diversi per i ricorrenti, da cui scaturisce la possibilità che le rispettive pretese potrebbero pacificamente dar luogo a pronunce del tutto divergenti negli esiti (T.A.R. Valle d'Aosta, 8 marzo 2017, n. 10). Non preclude, invece, la proposizione di un ricorso collettivo, la diversità della posizione ricoperta dai ricorrenti (funzionario di ruolo e non di ruolo), in caso di impugnazione rivolta ad ottenere l'annullamento di una procedura concorsuale riservata per un posto da dirigente (Cons. St. VI, n. 4457/2017) così come nell'ipotesi in cui il comune interesse dei ricorrenti è volto, mediante l'annullamento degli atti di gara, alla conseguente rinnovazione della procedura, così rivendicando il corretto esercizio del potere amministrativo in materia di affidamento degli incarichi dirigenziali (T.A.R. Lazio I, n. 8807/2019). Analogamente, è stato ritenuto ammissibile il ricorso collettivo da parte di più partecipanti al concorso per l'accesso ai corsi di laurea in Medicina e Chirurgia, sull'evidenza che le domande dei singoli ricorrenti avevano in comune la richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati per essere stato erroneamente determinato il fabbisogno di medici negli atti presupposti del concorso (Cons. St. VI, n. 3902/2021).