Interpello al ministero competente in ordine alla trasmissione del ricorso al Consiglio di Stato per il relativo parere (art. 11, d.P.R. n. 1199/1971) 

Il presente atto riguarda un rimedio che il ricorrente a fronte della inerzia della amministrazione, al fine di sollecitare la trasmissione del parere, ovvero a supplire alla inerzia mediante il deposito diretto del ricorso al Consiglio di Stato.

L'istruttoria sul ricorso straordinario

Come detto l'istruttoria del ricorso – disciplinata dal citato art. 11 - spetta al ministero competente. Tale attività non ha natura decisionale ed è piuttosto inquadrabile nell'esercizio di una funzione di amministrazione attiva (Cons. St. I, n. 2764/02). Il ministero è libero di valutare le deduzioni difensive dell'amministrazione il cui atto è oggetto di ricorso, non essendo vincolato alle sue conclusioni.

Il documento che racchiude gli esiti dell'istruttoria è la relazione ministeriale, che, in base all'art. 11 del d.P.R. n. 1199/1971, deve essere trasmessa entro un termine predeterminato (centoventi giorni dalla scadenza del termine di sessanta giorni concesso per le difese dei controinteressati) dal Ministero competente, il quale provvede a chiedere il parere del Consiglio di Stato predisponendo apposita relazione. La veste in cui opera il Ministero non è quella di parte, ma di autorità che coopera ai fini di giustizia (Cons. St. I, n. 4682/02), la Sez. I ha affermato che il Ministero che riferisce sul ricorso straordinario non ha veste di parte, ma agisce come Autorità che coopera ai fini di giustizia.

La ripartizione delle competenze fra Ministeri, ai fini della istruzione del ricorso (e della predisposizione delle relazioni sui ricorsi straordinari), non segue criteri rigidi, essendo suscettibile di adattarsi al caso concreto, valorizzando la materia interessata dal ricorso e i vari interessi pubblici coinvolti (Cons. St. I, n. 1217/01). Con riguardo alla competenza ad istruire i ricorsi straordinari contro atti delle Autorità indipendenti, si è indicato che spetti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ex art. 11, comma 3 (Cons. St., comm. spec., n. 1285/2000).

Ricevute le deduzioni difensive dall'amministrazione interessata, il Ministero può non limitarsi alla mera trasmissione delle stesse al Consiglio di Stato, ma includere anche una propria valutazione delle risultanze e una conclusione in merito all'esito del gravame (Cons. St. III, n. 923/2001; Cons. St., n. 3827/2002; Cons. St. III, n. 3045/2004). Il Ministero non può tuttavia riservarsi una valutazione di quali allegati trasmettere dell'atto di ricorso prodotto dal ricorrente sulla base della loro superfluità, spettando tale valutazione al Consiglio di Stato (Cons. St. III, n. 4583/2002).

Rimedi nei riguardi dell'eventuale inerzia dell'amministrazione

La formula in commento è relativa al rimedio alla possibile inerzia o ritardo con cui l'amministrazione procede alla istruttoria e alla trasmissione degli atti per il parere (rimedio previsto dall'art. 11 del d.P.R. n. 1199/1971).

La mancata istruzione e trasmissione al Consiglio di Stato è valutabile ai sensi dell'art. 116 c.p.c. (Cons. St. I, n. 1317/1989) e può essere anche fonte di responsabilità disciplinare (Cons. St. III, n. 894/2001).

Richieste istruttorie

La relazione ministeriale può non essere sufficiente a fornire al Consiglio di Stato un quadro completo dei fatti utili alla definizione del ricorso. In tali casi la sezione potrà ordinare al Ministero competente un supplemento istruttorio o di rispondere a quesiti specifici, anche acquisendo nuovi chiarimenti o documenti, nonché nuove verificazioni (art. 13, comma 1).

Ciò può avvenire anche quando il ricorrente depositi direttamente al Consiglio di Stato in vista della decisione del ricorso nuove memorie e documenti. In tal caso, con parere interlocutorio, il Consiglio di Stato provvederà a sottoporle al Ministero per avere le sue valutazioni in merito (Cons. St., III, n. 1430/2000; n. 3600/2002; n. 1528/2003). Resta altrimenti precluso l'esame, da parte dell'organo consultivo, delle controdeduzioni alla relazione ministeriale prodotte direttamente dall'interessato, in quanto ai sensi dell'art. 49, comma 2, del r.d. n. 444/1942, da parte del Consiglio di Stato “non può tenersi conto di alcun documento non trasmesso dal Ministero”.

Accesso agli atti del procedimento

Le richieste di accesso ai documenti relativi al ricorso straordinario devono essere indirizzate alle Amministrazioni pubbliche da cui provengono gli atti oggetto del gravame e non al Consiglio di Stato data la natura consultiva della sua funzione (Cons. St. III, n. 367/02).

Un profilo particolare riguarda l'accesso alla relazione da parte del ricorrente. Non è infatti previsto un obbligo per l'amministrazione di portare a conoscenza del ricorrente le controdeduzioni o la relazione istruttoria trasmessa al Consiglio di Stato. È necessaria a tal fine una istanza dell'interessato (Cons. St., n. 2131/2012). Ciò appare essenziale al fine di fornire la possibilità al ricorrente di conoscere - in linea di principio - in modo completo, effettivo e tempestivo, tutti gli elementi istruttori acquisiti dall'Amministrazione, insieme alle deduzioni delle parti ed alla relazione conclusiva inviata al Consiglio di Stato.

La richiesta di accesso agli atti del procedimento deve essere presentata all'Amministrazione, e non al Consiglio di Stato. Inoltre, nel momento in cui è accolta, occorre assegnare all'interessato un termine per la presentazione di deduzioni, memorie e documenti. La violazione di tali principi è suscettibile di influire anche sulla formazione del parere, per cui in presenza di una rituale richiesta di accesso agli atti del procedimento, non ancora esaudita dall'Amministrazione, il Consiglio di Stato deve sospendere ogni pronuncia in proposito, in attesa della prova relativa all'intervenuta comunicazione dei documenti ed al decorso del termine assegnato per le eventuali controdeduzioni (Cons. St., comm. spec. n. 1023/97).

Qualora l'interessato abbia fatto espressa riserva di presentare motivi aggiunti “a seguito delle controdeduzioni e del deposito da parte dell'Amministrazione degli atti del procedimento” e il Consiglio di Stato rileva che non emerge che la relazione istruttoria in epigrafe, e gli atti ad essa allegati, siano stati trasmessi al ricorrente, al fine di concedere a quest'ultimo il richiesto accesso alla documentazione predisposta dall'Amministrazione, lo stesso inviterà - ai fini del rispetto del principio del contraddittorio - il Ministero riferente a trasmettere al ricorrente la relazione istruttoria con assegnazione al medesimo di un congruo termine per il deposito di eventuali memorie, che dovranno essere esclusivamente indirizzate, ai sensi dell'art. 49, comma 2 del r.d. n. 444/1942, all'Amministrazione, la quale le farà pervenire alla Sezione unitamente alle proprie eventuali controdeduzioni ovvero invierà alla Sezione stessa una comunicazione attestante l'avvenuta trasmissione degli atti di cui si converte e la mancata presentazione delle controdeduzioni da parte dell'interessato (Cons. St. II, n. 2421/2017).