Motivi aggiunti al ricorso per nuove ragioni su domande già poste (art. 43)

Se si adducono nuove ragioni o nuovi motivi a sostegno delle domande già proposte (c.d. motivi propri) si determina un ampliamento della causa petendi. Le nuove ragioni infatti si inseriscono nel ricorso originario in maniera accessoria, dividendone le sorti.

La proposizione di motivi aggiunti è uno strumento obbligatorio per chi intende ampliare le ragioni a sostegno delle proprie domande, e ciò deve avvenire entro il termine decadenziale per la notifica del ricorso.

Ai fini della sua ammissibilità occorre la notificazione dell'atto di motivi aggiunti e ciò impedisce l'esame di motivi nuovi che non siano stati introdotti attraverso le forme del ricorso per motivi aggiunti. Ciò vale in particolare nei casi in cui il motivo introdotto successivamente al ricorso non possa essere considerato come mero sviluppo di doglianza già introdotta con il ricorso correttamente notificato, ma con questo viene introdotto nel processo un tema d'indagine completamente nuovo, perché basato su presupposti totalmente difformi da quelli prospettati nell'atto introduttivo del giudizio (Cons. St. V, n. 4682/2015).

È quindi obbligatoria l'introduzione di nuovi motivi con atto notificato alla controparte, non essendo sufficiente una semplice memoria (T.A.R. Marche, 7 novembre 2014, n. 124; T.A.R. Molise, 6 giugno 2016, n. 221).

Con i motivi aggiunti propri, il ricorrente si limita a introdurre ulteriori censure avverso atti già impugnati; ciò non esclude che nello stesso atto si possano anche introdurre domande nuove, diverse dall'azione di annullamento, purché connesse a quelle già proposte (come ad es. la domanda risarcitoria, ex art. 30, comma 5, che si aggiunge alla già proposta domanda di annullamento).

Con riguardo alle doglianze introducibili con i motivi aggiunti, la giurisprudenza ha distinto tra «motivi aggiunti», relativi a doglianze nuove dedotte a seguito dell'acquisizione di conoscenze nuove (ai quali si applica l'istituto dei motivi aggiunti) e «motivi nuovi», che sono relativi a doglianze dedotte sulla base delle conoscenze originarie e, come tali, deducibili entro il termine originario di decadenza (Cons. St. V, n. 1630/2012).

Nel processo amministrativo, con lo strumento dei motivi aggiunti la parte è ammessa ad ampliare l'oggetto del giudizio tramite la proposizione di nuove censure, in relazione non solo a vizi del provvedimento impugnato che emergono per la prima volta da documentazione di cui il ricorrente non era a conoscenza nel momento della notificazione dell'atto introduttivo, ma anche ad atti diversi da quello originariamente gravato, se adottati in pendenza del ricorso tra le stesse parti, e ad esso connessi (T.A.R. Lazio (Roma) II, n. 11245/2006).

I motivi aggiunti possono riguardare provvedimenti non solo successivi alla lite, ma anche precedenti, come nel caso di atti presupposti (connessi in senso soggettivo ed oggettivo) venuti a conoscenza solo dopo l'instaurazione del giudizio, benché adottati prima del medesimo (Cons. St., Ad. plen., n. 4/2003).

I termini

Il termine per la proposizione dei motivi aggiunti è quello previsto per il ricorso – come stabilisce esplicitamente il comma 1 dell'art. 43 – e, quindi, è quello previsto per l'esercizio delle singole azioni introdotte con il ricorso (v. il commento alla formula “Ricorso al T.A.R. per l'annullamento di atti amministrativi”).

Accade spesso che il momento in cui il ricorrente viene a conoscenza di nuovi vizi o nuovi atti impugnabili sia quello del deposito in giudizio di documenti da parte delle controparti – in specie dell'amministrazione resistente. Tale deposito è stato ritenuto idoneo a segnare il momento iniziale del decorso del termine per eventuali motivi aggiunti (Cons. St. IV, n. 2754/2016; Cons. St. VI, n. 6473/2010; Cons. St. IV, n. 5394/2006) così come l'emersione aliunde di fatti o di circostanze nuove e significative, in precedenza non conosciuti, né conoscibili (Cons. St. IV, n. 3674/2013; T.A.R. Piemonte I, n. 25/2014).

Tuttavia, tale conclusione vale senza dubbi per i motivi aggiunti con cui si aggiungono ragioni alla impugnazione di un atto già proposta, come nella formula qui in commento, ma non anche in caso di deposito in giudizio di nuovi atti lesivi per i quali è richiesta la conoscenza effettiva (v. commento alla formula “Motivi aggiunti al ricorso per l'introduzione di domande nuove”).

Si deve tenere conto che la piena conoscenza dell'atto lesivo, che determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, non può essere intesa quale conoscenza piena ed integrale del provvedimento che si intende impugnare e delle sue motivazioni; per individuare il dies a quo di decorrenza basta infatti la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente l'immediata e concreta lesività per la sfera giuridica dell'interessato, al fine di garantire l'esigenza di certezza giuridica connessa alla previsione di un termine decadenziale per l'impugnativa degli atti amministrativi, senza che ciò possa intaccare il diritto di difesa in giudizio ed al giusto processo, garantiti invece dalla congruità del termine temporale per impugnare, decorrente dalla conoscenza dell'atto nei suoi elementi essenziali e dalla possibilità di proporre successivi motivi aggiunti.

Ai fini della deduzione di ulteriori vizi di legittimità dell'atto impugnato mediante motivi aggiunti, è necessaria l'ignoranza dei vizi stessi al momento della proposizione del ricorso introduttivo, la quale non deve essere imputabile al ricorrente, quanto piuttosto a comportamenti delle controparti.

Alla stregua di tali criteri deve considerarsi irricevibile l'atto di motivi aggiunti allorquando la tardiva conoscenza di nuovi elementi oggettivi riveli natura colposa, ossia risulti imputabile a negligenza del ricorrente. Su questo grava l'onere di porre tempestivamente in essere tutte le iniziative idonee a fargli acquisire cognizione dei documenti amministrativi o delle circostanze di fatto di suo specifico interesse. Pertanto, nel caso di prospettazione di «nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte» (motivi aggiunti c.d. propri), non possono essere dedotte con motivi aggiunti ragioni di censura del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo che si dimostrino conoscibili, ovvero conosciute, al momento di adozione dell'atto stesso (Cons. St. VI, n. 466/2015; T.A.R. Lazio (Roma) III, n. 3413/2016). Ciò vale, ad esempio, nel caso di vizi che emergono nel corso della lite (a seguito di acquisizione documentale) (Cons. St. V, n. 416/1982).

Con riguardo a tale profilo, in giurisprudenza si è affermato che grava sulla parte ricorrente la prova di resistenza circa la dimostrazione di aver operato con adeguata diligenza nella tempestiva ricerca della documentazione necessaria alla sollecita articolazione dei motivi di censura (T.A.R. Piemonte I, n. 428/2017; T.A.R. Campania (Napoli) IV, n. 1658/2016).

La formula in commento dovrà quindi essere completata, evidenziando con particolare cura in che modo e quando si è venuti a conoscenza di nuovi atti o documenti idonei a giustificare la proposizione di motivi aggiunti.

Modalità di proposizione: la notificazione

La notificazione dei motivi aggiunti alle controparti costituite avviene con le stesse modalità del ricorso originario, con la precisazione che in caso ci siano parti costituite, alla notifica si procede ai sensi dell'art. 170 c.p.c., ossia dovrà eseguirsi al procuratore costituito e al domicilio eletto.

Più nello specifico, se le parti sono costituite in giudizio, la notifica del ricorso per motivi aggiunti deve avvenire nel rispetto di quanto previsto dall'art. 170 c.p.c., ossia nei confronti del procuratore indicato all'interno dell'atto di costituzione in giudizio. In caso contrario, ove il ricorrente abbia notificato l'atto presso il domicilio della parte, il giudice dovrà rilevare il difetto d'integrità del contraddittorio, non potendo procedere alla sua integrazione del contraddittorio ex art. 49 c.p.a. (T.A.R. Sicilia (Catania) III, n. 307/2013; Cons. St. V, n. 3481/2016).

Sono da ritenersi inammissibili i motivi aggiunti notificati alle Amministrazioni intimate presso la loro sede anziché presso il domicilio eletto dal procuratore costituito, salvo che gli stessi motivi aggiunti siano rivolti contro provvedimenti diversi da quelli impugnati con il ricorso principale. In tal caso possono non essere ritenuti inammissibili, quand'anche notificati al domicilio reale e non al domicilio eletto, a condizione che possiedano tutti i requisiti formali e sostanziali di un autonomo ricorso e siano stati quindi proposti sulla base di un nuovo mandato al difensore e presentino una compiuta esposizione delle censure, non bastando una reiterazione delle stesse mediante un generico richiamo al ricorso introduttivo (v. formula “Motivi aggiunti al ricorso per l'introduzione di domande nuove”) (T.A.R. Piemonte I, n. 661/2015; T.A.R. Sicilia (Palermo) I, n. 1244/2014).

I destinatari della notificazione dei motivi aggiunti, in caso riguardi nuovi profili di doglianza nei riguardi degli atti originariamente impugnati sono di norma i medesimi già destinatari del ricorso, salva la circostanza per cui, con il nuovo motivo di ricorso, il profilo di annullamento sia idoneo a travolgere la posizione di un nuovo controinteressato, non intimato in precedenza. A seguito dell'entrata in vigore del Codice, infatti, non sussiste più il limite dell'identità soggettiva delle parti del giudizio principale rispetto ai motivi aggiunti, che possono quindi comportare la necessità di notificazione a soggetti terzi. In tal caso occorrerà in ogni caso integrare il contraddittorio anche nei riguardi dei c.d. controinteressati sopravvenuti (ad esempio, gli aggiudicatari di una procedura di gara rispetto all'impugnazione inizialmente proposta, da uno degli altri concorrenti, avverso la propria esclusione), notificando loro l'atto di motivi aggiunti (nel quale si dovranno riportare le censure dedotte nel ricorso principale; cfr. Cons. St. III, n. 4792/2011).

Nel caso di ricorsi collettivi, occorre che eventuali motivi aggiunti siano proposti da tutti gli originari ricorrenti, non essendo ammissibili se proposti da uno solo di essi. Si contravverrebbe in tal caso al necessario presupposto della identicità delle domande giudiziali non solo quanto all'oggetto, ma anche quanto ai motivi di censura prospettati (T.A.R. Sardegna I, n. 28/2011).

Procura

Per la proposizione dei motivi aggiunti non è necessario uno specifico mandato al difensore. L'art. 24 ha previsto che la procura rilasciata per agire e contraddire davanti al giudice si intende conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che in essa sia diversamente disposto.

La procura è, quindi, omnicomprensiva, salvo espressa indicazione contraria e ai fini della rituale proposizione di motivi aggiunti nel processo amministrativo, non è necessaria una nuova procura ad litem rispetto a quella rilasciata per la proposizione del ricorso originario, essendo il mandato originario comprensivo, salvo espresse eccezioni, di tutti i poteri processuali finalizzati alla rimozione della lesione subita dal ricorrente (Cons. St. V, n. 213/2007).

Ciò vale anche in caso di procura rilasciata, senza limitazioni di sorta, dall'ente giuridico pubblico, per l'instaurazione della controversia principale, che è sufficiente per la proposizione dei motivi aggiunti, quando non vi sia alcun mutamento della rappresentanza dell'ente. Si tratta di principio codificato a difesa della parte ricorrente in considerazione del fatto che spesso esigenze di difesa tecnica fanno rendere necessarie ulteriori impugnazioni, senza che a tal fine appaia utile un mandato ad hoc.

Diverso è il caso di motivi aggiunti proposti sulla base di una procura a suo tempo rilasciata da chi non era più titolare di poteri rappresentativi al momento della loro proposizione. Invero, i motivi aggiunti sono pur sempre nuove domande e nuove impugnazioni e, come tali, implicano necessariamente valutazioni di politica istituzionale sull'opportunità di tali estensioni del contenzioso e di reperimento di ulteriori risorse a ciò deputate (Cons. St. IV, n. 5985/2011).

Ammissibilità in appello

In fase di appello si ritengono ammissibili solo i motivi aggiunti che non introducono domande nuove e che trovano la loro ragione nella produzione successiva di documenti, non prodotti in primo grado, da cui emergono vizi ulteriori degli atti impugnati (v. formula “Motivi aggiunti in appello”).