Motivi aggiungi al ricorso per l'introduzione di domande nuove (art. 43)InquadramentoNel perseguire un'esigenza di efficacia e concentrazione processuale, l'istituto dei motivi aggiunti è espressamente volto – non solo a introdurre nuovi motivi di doglianza avverso l'atto impugnato – ma anche a consentire l'impugnazione di atti successivi, mediante l'introduzione di domande nuove, purché connesse a quelle già spiegate (c.d. motivi “impropri”). Ciò consente di ampliare il petitum in modo che il giudizio possa estendersi con maggiore efficacia sulla pretesa sostanziale dedotta dal ricorrente, coinvolgendo anche questioni e atti correlati all'originaria domanda. L'ammissibilità dell'impugnazione con motivi aggiunti di nuovi atti, già introdotta dalla l. n. 205/2000, ha consentito di superare quelle tesi formalistiche che individuavano quale effetto del nuovo atto adottato dall'amministrazione la necessaria improcedibilità del ricorso pendente (anche con i limiti alle c.d. ordinanze propulsive del giudice amministrativo, dirette proprio a stimolare l'adozione di un nuovo atto da parte dell'amministrazione). La disciplina attuale, dunque, consente l'estensione del rapporto processuale dedotto anche al riesercizio del potere della pubblica amministrazione, sia se avvenuto su stimolo del giudice che autonomamente in seguito all'utilizzo dei poteri di autotutela, senza che ciò determini alcuna preclusione processuale e fermo restando il rispetto dei termini decadenziali. In particolare, nel caso di impugnazione di nuovi atti con i motivi aggiunti, gli stessi dovranno essere proposti nell'ordinario termine di sessanta giorni di cui all'art. 29 c.p.a. FormulaTRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL .... SEZIONE .... RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI IN RELAZIONE AL RICORSO R.G. N. .... Nell'interesse di - [PERSONA FISICA/GIURIDICA], rappresentato e difeso da ...., presso il cui studio è elettivamente domiciliato in ...., via .... n. ....; - ricorrente - CONTRO - [Amministrazione/Ente/Autorità], in persona del legale rappresentante pro tempore, [per legge rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale/distrettuale dello Stato], - resistente - E NEI CONFRONTI DI - Sig./ Sig.ra .... residente in ...., via/piazza .... n. ...., rappresentato e difeso nel giudizio di primo grado dall'avv.to .... ed elettivamente domiciliato presso .... - controinteressato - PER L'ANNULLAMENTO - del provvedimento ...., prot. n. ...., notificato in data .... [1], avente ad oggetto ..... FATTO 1. L'odierno ricorrente ha proposto ricorso, con atto depositato il ...., avverso il ...., con cui si chiede ..... 2. In data [ ....], il ricorrente [anche a seguito di accesso agli atti effettuato il ....], veniva a conoscenza di ulteriori atti, adottati in relazione al provvedimento impugnato e a questi collegati. Si tratta in particolare di .... [descrivere gli atti di cui si è venuti a conoscenza successivamente e il loro contenuto]. 3. Tali atti, connessi con quelli già impugnati con il ricorso indicati in epigrafe, sono meritevoli di annullamento per i seguenti motivi di DIRITTO [indicare i motivi per quali si ritiene illegittimo l'impugnato provvedimento, indicando nella loro descrizione una o più delle seguenti tipologie di vizi: incompetenza dell'autorità o organo che ha emanato l'atto, violazione di legge (con indicazione degli articoli della Costituzione, di legge o di altra normativa che si assume violata), eccesso di potere (indicando ove ricorra una delle figure sintomatiche, quali ad esempio: irragionevolezza, illogicità o contraddittorietà dell'atto, travisamento o erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, difetto di motivazione)] I. Violazione e falsa applicazione di legge[indicare la norma e/o i principi violati, anche di diritto europeo]/Carenza di potere Il provvedimento si palesa illegittimo e meritevole di annullamento in quanto assunto in violazione del ...., in quanto .... [rilevano al riguardo, non solo le norme attributive del potere, ma anche quelle che ne disciplinano l'esercizio; in caso di provvedimento attuativo di norma regolamentare, le censure potranno essere fatte valere anche nei riguardi della presupposta, della quale se ne chiederà la disapplicazione o l'annullamento] II. Eccesso di potere; violazione del principio di proporzionalità; irragionevolezza; manifesta illogicità Inoltre, il provvedimento contrasta con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto ..... Il provvedimento è altresì irragionevole e affetto da illogicità manifesta, poiché .... III. Difetto di istruttoria; travisamento dei fatti Il provvedimento non tiene in considerazione decisive circostanze di fatto, in relazione alle quali non ha svolto una adeguata indagine istruttoria, in quanto .... Tali circostanze, se correttamente valutate, avrebbero dovuto portare l'amministrazione a .... IV. Difetto di motivazione Il provvedimento è privo di motivazione, non fornendo elementi idonei a rappresentare le ragioni di fatto e di diritto alla base della determinazione. Infatti .... V. Istanza di remissione alla Corte di Giustizia/Corte Costituzionale [indicare eventuali istanze di remissione in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea o di legittimità costituzionale] VI. Istanze istruttorie [indicare eventuali istanze istruttorie] VII. Istanza cautelare [richiedere eventuali misure cautelari, allegando la sussistenza dei relativi presuppostiti e, in particolare, un pericolo di un danno grave e irreparabile conseguente al provvedimento impugnato; v. Formula “Ricorso con contestuale istanza cautelare”] P.Q.M. Si chiede al Tribunale adito, respinta ogni contraria istanza, in accoglimento del ricorso introduttivo indicato in epigrafe e dei presenti motivi aggiunti, di disporre l'annullamento dei provvedimenti impugnati, come meglio descritti in motivazione, nonché di ogni altro atto antecedente, conseguente e comunque connesso. Con vittoria di spese e onorari. Si producono i seguenti documenti: 1) [copia del provvedimento impugnato ove disponibile] 2) [copia di eventuali atti antecedenti, conseguenti e connessi] 3) [ ....] [2] Ai sensi dell'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002 («Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia»), si dichiara che il valore del presente procedimento è pari a Euro ..... Il contributo unificato, già versato, dovrà, pertanto, applicarsi nella misura determinata in relazione allo scaglione di appartenenza, per un importo pari a Euro .... [rinvio a Formula “Dichiarazione ai fini del contributo unificato”] Luogo e data .... Firma Avv. [3] .... PROCURA [Rinvio a formula “Procura speciale alle liti rilasciata a singolo avvocato” e formule correlate] ISTANZA ABBREVIAZIONE DEI TERMINI (EVENTUALE) [Rinvio a formula “Istanza abbreviazione dei termini”] RELATA DI NOTIFICA [Rinvio a formula “Relata di notifica a persona fisica” e formule correlate] DEPOSITO INFORMATICO Ai sensi e per gli effetti dell'art. 136, comma 2, c.p.a., il presente atto è depositato con modalità telematiche [4] . [1]Indicare il numero e la data del provvedimento. In caso di mancata notifica o comunicazione, indicare il momento in cui lo stesso è stato conosciuto. [2]Copia di eventuale altra documentazione utile alla comprensione del contesto fattuale e/o alle ragioni del ricorso. [3]Per i ricorsi depositati in giudizio dopo la data del 1° gennaio 2017 e, quindi, soggetti alla normativa sul processo amministrativo telematico (PAT), l'atto di parte sottoscritto dal difensore, deve essere redatto in forma di PDF nativo digitale sottoscritto con firma PAdES e depositata in giudizio con le modalità telematiche previste dall'art. 6 delle Specifiche tecniche del PAT di cui all'all.to 1 del d.P.C.S. 28 luglio 2021 (attraverso il modulo denominato “Modulo Deposito Atto”). [4]Ai sensi dell'art. 13, comma 1-ter, dell'allegato 2 al c.p.a., introdotto dall'art. 7, del d.l. n. 168/2016, il Processo amministrativo telematico si applica ai giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, a far data dal 1° gennaio 2017. Ai ricorsi depositati anteriormente a tale data, continuano ad applicarsi, fino all'esaurimento del grado di giudizio nel quale sono pendenti alla data stessa e comunque non oltre il 1° gennaio 2018, le norme previgenti. Ai fini del deposito telematico, il ricorrente dovrà utilizzare gli appositi moduli presenti sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa. È stato definitivamente abrogato (cfr. art. 4 d.l. n. 28/2020) l'obbligo di depositare una copia cartacea conforme all'originale telematico del ricorso e degli scritti difensivi. CommentoMediante lo strumento dei motivi aggiunti è possibile reagire a ulteriori atti, collegati a quelli già impugnati, che comunque incidono sull'interesse sostanziale dedotto nel ricorso originario, introducendo domande nuove o nuove azioni in senso ampliativo o modificativo del petitum (c.d. motivi impropri). Tale atto acquisisce una valenza autonoma, alla stregua di un ricorso separato, seppur connesso con l'originario, con la duplice conseguenza che, da un lato, la sua ammissibilità – anche con riguardo ai termini di proposizione – andrà valutata in maniera autonoma, senza incidere sulla domanda originaria; dall'altro – e specularmente – gli effetti di una eventuale inammissibilità del ricorso originario non si ripercuotono necessariamente sull'atto di motivi aggiunti. Presupposto necessario e limite di operatività dell'istituto dei motivi aggiunti è l'esistenza di un rapporto di connessione tra i diversi provvedimenti, intendendosi per tale non la connessione agli atti già impugnati ma, più in generale, all'oggetto del giudizio instaurato. L'atto sopravvenuto si dovrà porre come episodio della medesima lesione nei confronti dell'interesse azionato dal ricorrente nel ricorso originario (ciò può mancare quando, ad esempio, i diversi atti regolino in tempi diversi la stessa fattispecie) (Cons. St. IV, n. 2289/2012; Cons. St. V, n. 1307/2007; T.A.R. Torino (Piemonte) II, n. 581/2013). Gli stessi inoltre devono provenire dal medesimo ricorrente, proprio perché si fondano sulla unicità del rapporto sostanziale affetto dai provvedimenti. Non sono quindi utilizzabili i motivi aggiunti per impugnare atti che, pur connessi con l'originario, incidono su soggetti diversi (T.A.R. Napoli, (Campania) II, 11 settembre 2013, n. 4225), ovvero che, anche se adottati dalla medesima amministrazione, non presentano alcun collegamento con quelli oggetto del ricorso originario (a parte la coincidenza temporale) (T.A.R. Marche I, 31 luglio 2017, n. 633). Da tali premesse si evince che l'impugnazione attraverso la proposizione di motivi aggiunti dei provvedimenti successivi, adottati in pendenza del ricorso tra le stesse parti e connessi all'oggetto del ricorso stesso rappresenta una mera facoltà rimessa al ricorrente, potendo i medesimi ben essere gravati mediante un autonomo ricorso. Con riguardo all'art. 120, comma 7, che richiede che «i nuovi atti attinenti la medesima procedura di gara devono essere impugnati con ricorso per motivi aggiunti», si è ritenuto che debba essere interpretato nel senso di riconoscere alla parte ricorrente la facoltà (e non l'obbligo) di proporre autonoma impugnativa avverso il provvedimento di aggiudicazione della gara, ove questo sia sopraggiunto all'introduzione del non ancora definito giudizio ex art. 120, comma 6-bis, c.p.a., senza in assoluto escludere né la possibilità di un'impugnativa congiunta, né la proposizione successiva di motivi aggiunti (T.A.R. Campania (Napoli), 19 gennaio 2017, n. 434). Lo strumento è spesso utile nei casi in cui l'amministrazione proceda ad integrare successivamente la motivazione del provvedimento (c.d. motivazione postuma) mediante l'adozione di un nuovo atto. Pur non essendo ammissibile l'integrazione postuma della motivazione di un atto amministrativo mediante gli atti difensivi predisposti dall'amministrazione e depositati in giudizio, è possibile che l'amministrazione adotti un nuovo atto in autotutela che sostituisce il primo integrando o aggiungendo la motivazione e, in questo caso, avverso tale atto si riconosce la possibilità alla difesa del ricorrente di contestare il nuovo esercizio del potere mediante la rituale impugnazione, con il ricorso per motivi aggiunti, dei provvedimenti sopravvenuti. Ciò vale, ad esempio, qualora l'amministrazione abbia dato avvio ad un procedimento di secondo grado in funzione di riesame, rivalutando gli interessi in conflitto, e adottando una nuova pronuncia sulla istanza della parte. Il nuovo esito – ancora negativo – rappresenta atto autonomo dal primo, che può essere oggetto di ricorso per motivi aggiunti nel primo grado del giudizio (Cons. St. IV, n. 1001/2017; Cons. St. III, n. 790/2016; T.A.R. Lazio (Roma) II, n. 6405/2012). In base al principio di autosufficienza, applicandosi i medesimi principi del ricorso principale, anche il ricorso per motivi aggiunti deve contenere autonomi motivi di gravame, indicando gli specifici vizi che affliggono i nuovi atti impugnati. È quindi necessario che gli eventuali motivi aggiunti contengano l'esposizione dei motivi su cui il gravame si fonda, sono inammissibili i motivi di impugnazione dedotti per relationem, e cioè mediante il semplice richiamo alle censure dedotte in altro e diverso atto del giudizio (T.A.R. Sicilia (Catania) I, 2 marzo 2017, n. 413; T.A.R. Sardegna II, 14 luglio 2007, n. 1637). I termini Con riguardo al termine per impugnare (e proporre motivi aggiunti) in caso di deposito della documentazione in giudizio, il decorso del relativo termine va collegato al momento della acquisita conoscenza, in pendenza di giudizio, di nuovi documenti e atti, pur registrandosi posizioni non univoche sul punto. Da un lato, infatti, si ritiene che il mero deposito in giudizio della determinazione pregiudizievole non può essere in alcun modo qualificato come evento idoneo, di per sé, ad integrare la conoscenza dell'atto (a meno che non sia ricollegabile alla scadenza di un adempimento processuale, nella specie non configurabile, che implica l'accesso agli atti del fascicolo), ai fini della decorrenza del termine per la sua impugnazione. Non appare, infatti, configurabile, ai fini che qui interessano, un onere di consultazione quotidiana degli atti del fascicolo d'ufficio da parte del difensore, che consenta, in quanto tale, di presumere la conoscenza (peraltro da parte del solo procuratore costituito e non della parte personalmente) di ogni documento depositato in giudizio, sicché il dies a quo del termine di decadenza per l'impugnazione dev'essere identificato in quello in cui risulti provato che la parte abbia, effettivamente e concretamente, acquisito la sua conoscenza (Cons. St. III, n. 3709/2016; Cons. St. IV, n. 5295/2008; Cons. St., n. 4725/2000; T.A.R. Catania (Sicilia) III, 22 marzo 2017, n. 603). Tuttavia, qualora sia dimostrabile che la parte, anche a mezzo dei propri difensori o consulenti, ha acceduto al fascicolo di causa in cui era presente l'atto lesivo, la giurisprudenza tende a ricollegare la conoscenza acquisita da soggetti diversi dalla parte ricorrente alla sfera giuridica di questa (e per l'effetto, da tale momento decorre il termine di 60 giorni per l'impugnativa) Non può essere preclusa al giudice (non ostandovi l'art. 64), in presenza di una intervenuta conoscenza dell'atto impugnato, la valutazione della riconducibilità di questa alla sfera giuridica del soggetto ricorrente, se coloro che tale conoscenza hanno acquisito sono legati al ricorrente da rapporti di opera professionale (Cons. St. IV, n. 4642/2015) Nello stesso senso possono richiamarsi le diffuse posizioni dei tribunali amministrativi regionali che muovendo dai criteri dell'ordinaria diligenza, ritengono che il ricorrente sia comunque tenuto a verificare l'eventuale deposito di atti processuali. Tale evenienza costituisce dunque il momento iniziale idoneo a determinare l'avvio del termine decadenziale per la relativa impugnazione, di cui all'art. 43, comma 1 (T.A.R. Abruzzo (Pescara) I, 17 novembre 2016, n. 358). Ciò è stato in particolare affermato con riguardo al dies a quo relativo all'impugnazione con atto di motivi aggiunti, nel caso di ricorso per motivi aggiunti avverso atti adottati successivamente a quelli impugnati con il ricorso principale, in giurisprudenza si è rilevato che in caso di deposito di documenti in giudizio con il rispetto dei termini relativi, poiché è configurabile un onere del ricorrente di accertare in segreteria l'eventuale deposito, il termine per la proposizione di motivi aggiunti generalmente decorre dalla data del deposito stesso, mentre quando i termini di deposito, peraltro ordinatori, siano rimasti inosservati, non avendo il ricorrente un siffatto onere, la decorrenza del termine è legata all'effettiva conoscenza del deposito stesso, con dimostrazione di questa a carico della controparte che eccepisce la tardività (T.A.R. Veneto III, 4 aprile 2014, n. 467). A differenza del caso del ricorso incidentale, in relazione al quale il Codice ha introdotto uno sbarramento temporale alla sua proposizione (sessanta giorni dalla notificazione del ricorso principale, v. art. 42), il termine per i motivi aggiunti deriva da quello previsto per le singole azioni e può, quindi, comportare che gli stessi siano proposti anche diverso tempo dopo il deposito di un ricorso ancora non deciso. Destinatari Qualora i nuovi atti che si intendono impugnare coinvolgano parti diverse, occorrerà procedere alla notifica anche nei loro riguardi. Rispetto alla disciplina previgente, l'art. 43 ha eliminato il riferimento alle «stesse parti», che aveva creato non pochi problemi in sede applicativa, accogliendo l'interpretazione giurisprudenziale che consentiva l'impugnazione di un provvedimento nuovo con lo strumento dei motivi aggiunti anche nei casi in cui le parti della nuova impugnazione non coincidessero con quelle dell'atto introduttivo del giudizio. Anzi proprio quando il provvedimento consequenziale, è idoneo a dare una utilità ad un terzo è necessario che il terzo, che ha assunto una posizione di controinteresse sopravvenuto sia coinvolto nel giudizio attraverso un ricorso per motivi aggiunti. Proponibilità in appello Si esclude l'ammissibilità di motivi aggiunti c.d. impropri in fase di appello, determinandosi altrimenti una lesione del diritto di difesa, privando le controparti di un grado di giudizio. Ciò vale quando i motivi aggiunti riguardano atti diversi da quelli impugnati con il ricorso di primo grado, ancorché connessi ovvero consequenziali (Cons. St. V, n. 3913/2011), ovvero se hanno ad oggetto domande nuove rispetto a quelle oggetto del giudizio di primo grado (Cons. St. V, n. 6136/2006; Cons. St. IV, n. 3509/2016; v. formula “Motivi aggiunti in appello”). Riunione Ai sensi del comma 3, se la domanda nuova è proposta con ricorso separato davanti allo stesso tribunale, il giudice provvede alla riunione ai sensi dell'art. 70. Tale disposizione vuole evitare che si vanifichi l'effetto di concentrazione voluto dal codice in caso di motivi aggiunti c.d. impropri, procedendo a riunire eventuali autonome impugnazioni proposte dalla parte avverso gli atti connessi emanati nel corso del giudizio. Si è osservato che la norma prevede la riunione a prescindere dall'apprezzamento in ordine all'ammissibilità del ricorso originario, con una soluzione che risulta coerente con l'intento perseguito con la riforma di realizzare un processo unitario (T.A.R. Molise I, n. 163/2016). Peraltro, il mancato esercizio del potere di riunione, che ha natura meramente ordinatoria, salvo il caso in cui sussista un rapporto di pregiudizialità, non comporta, per gli effetti che ne discendono nello svolgimento dei processi, alcuna nullità (T.A.R. Umbria) I, 19 novembre 2015, n. 518). Competenza Nel caso di impugnazione di atti ulteriori mediante motivi aggiunti si può porre il problema della persistente competenza del giudice adito nei casi in cui con i motivi aggiunti si chiama il giudice a conoscere di provvedimenti che potrebbero esulare dalla sua sfera. In giurisprudenza si è valorizzato il principio di conservazione, affermando che, salvo il caso in cui l'atto sopravvenuto rientri nelle ipotesi di cui all'art. 14 (competenza funzionale inderogabile), il ricorso per motivi aggiunti contro un atto consequenziale (nel caso atto con effetti sovraregionali) è attratto alla competenza del T.A.R. già adito per l'atto presupposto valendo così a vanificare la competenza territoriale del Giudice in ordine al primo ordinariamente competente sulla base dei criteri di cui all'art. 13 c.p.a. (Cons. St., Ad. plen., n. 29/2013). Secondo altra posizione, anche nel caso in cui l'atto successivo, applicativo, sia attratto alla competenza funzionale inderogabile, si deve dare prevalenza alla competenza territoriale radicata con il ricorso principale, ciò in forza di una forma di connessione per accessorietà in base a cui, ai fini della determinazione del giudice competente, la causa principale (avente ad oggetto l'impugnativa prefettizia) attrae a sé quella accessoria (avente ad oggetto gli atti applicativi adottati dalla stazione appaltante), senza che a ciò siano di ostacolo le norme sulla competenza funzionale (Cons. St., Ad. plen., n. 17/2014). Domande di risarcimento del danno La domanda di risarcimento del danno può essere proposta nel corso del giudizio di annullamento, come previsto dall'art. 30, comma 5, utilizzando lo strumento dei motivi aggiunti e ciò può avvenire senza alcun termine anche quando, a distanza di tempo, è venuto meno l'interesse del ricorrente ad ottenere la tutela demolitoria o conformativa (T.A.R. Lazio (Roma) II, n. 4209/2015). Nel caso si chieda il risarcimento del danno derivante da un provvedimento amministrativo illegittimo, impugnato con il ricorso principale, non vi è un termine per proporre la domanda, salvo che non sia fissata l'udienza di merito e siano scaduti i termini per il deposito di nuovi atti (Cons. St. V, n. 6233/2012; Cons. St. IV, n. 6485/2010). Se si tratta di una danno derivante a posizioni di diritto soggettivo, la domanda di risarcimento può essere proposta con motivi aggiunti, purché ovviamente connessa con il ricorso principale, entro il termine di prescrizione, sempre fatta salva la fissazione dell'udienza di merito. Nella formula in commento il ricorso per motivi aggiunti è costruito come impugnazione di nuovi atti e la formula ben può essere adattata alla proposizione di nuove domande come quella di risarcimento del danno (v. la formula “Ricorso di annullamento con contestuale domanda risarcitoria”). Rinvio Per la notificazione dei motivi aggiunti e la procura si rinvia al commento alla formula “Motivi aggiunti al ricorso per nuove ragioni su domande già poste”. |
