Ricorso con istanza di adozione decreto presidenziale cautelare (art. 56)InquadramentoLa l. n. 205/2000 ha introdotto la tutela cautelare inaudita altera parte di tipo monocratico, in quanto attribuita al Presidente del T.A.R. o della sezione del Consiglio di Stato in via interinale ed anticipata rispetto all'intervento del Collegio (decreto cautelare monocratico). L'art. 56 del Codice ha confermato la tutela cautelare monocratica, configurando anche un potenziale contraddittorio, sia pure embrionale, davanti al presidente che, ove lo ritenga necessario, prima di pronunciarsi può sentire, fuori udienza e senza formalità, le parti che si siano rese disponibili, avendo ricevuto la notifica dell'istanza di cautela monocratica. Il presupposto che deve sussistere per la concessione di un decreto monocratico, derogatorio dell'ordinaria competenza collegiale, è la ricorrenza di casi di estrema gravità ed urgenza, tali da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio. Ad esempio, basti pensare alla contestazione di una ordinanza di chiusura di un esercizio commerciale, la cui decorrenza non consente di attendere la pronuncia collegiale sulla domanda cautelare. L'estrema gravità e urgenza deve essere oggettiva e non deve dipendere dal ricorrente e da ritardi a lui imputabili, qualora ad esempio il tempestivo deposito del ricorso avrebbe agevolmente consentito la trattazione camerale della domanda cautelare. Il decreto cautelare monocratico, anche se di reiezione, deve contenere l'indicazione della camera di consiglio per la trattazione collegiale dell'istanza (ossia a quella immediatamente successiva alla scadenza dei predetti termini dalle notifiche e dal deposito) e, in caso di accoglimento, il decreto conserva efficacia sino a detta camera di consiglio e perde comunque efficacia se il collegio non provvede sulla domanda cautelare nella stessa camera di consiglio. FormulaTRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL [ ....] [1] RICORSO [2] Nell'interesse di - [PERSONA FISICA] [3], nato/a a .... il .... (C.F. ....), residente in ...., via/piazza .... n. ...., elettivamente domiciliato/a in ...., via/piazza ...., n. ...., presso lo studio dell'Avv. [4] ...., C.F. .... [5], PEC .... [6], fax .... [7], che lo/la rappresenta e difende in forza di procura speciale alle liti .... [8] . - [PERSONA GIURIDICA] [9], con sede legale in ...., via/piazza ...., n. ...., iscritta nel registro delle imprese di ...., n. ...., P.I. ...., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato/a in ...., via/piazza ...., n. ...., presso lo studio dell'Avv. [10] ...., C.F. .... [11], PEC .... [12], fax .... [13], che la rappresenta e difende in forza di procura speciale alle liti .... [14] . [Per tutte le future comunicazioni e notifiche di cancelleria si indicano l'indirizzo di posta elettronica certificata .... ed il numero di fax .....] [15] - ricorrente - CONTRO - [AMMINISTRAZIONE/ENTE/AUTORITÀ] [16], in persona del legale rappresentante pro tempore, [per legge rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale/distrettuale dello Stato] [17], - resistente - E NEI CONFRONTI DI - Sig./Sig.ra .... residente in ...., via/piazza .... n. .... [18] - controinteressato - PER L'ANNULLAMENTO, PREVIA CONCESSIONE DI MISURE CAUTELARI, - del provvedimento ...., prot. n. ...., notificato in data .... [19], avente ad oggetto .... [20]; - di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi espressamente incluso .... [21] . FATTO [descrivere in maniera sintetica le vicende fattuali che hanno condotto alla presentazione del ricorso, con particolare riferimento al provvedimento di cui si chiede l'annullamento, al procedimento che lo ha preceduto e a ogni altro elemento di fatto utile] 1. Il ricorrente è .... [indicare chi è il ricorrente quale è l'attività svolta, anche in relazione alla attività provvedimentale censurata] 2. In data [ ....], l'amministrazione adottava l'atto indicato in epigrafe, con cui [ ....] 3. A seguito di tale atto, l'odierno ricorrente [ ....] 4. Il provvedimento indicato in epigrafe è illegittimo per i seguenti motivi di DIRITTO [indicare i motivi per quali si ritiene illegittimo l'impugnato provvedimento, indicando nella loro descrizione una o più delle seguenti tipologie di vizi: incompetenza dell'autorità o organo che ha emanato l'atto, violazione di legge (con indicazione degli articoli della Costituzione, di legge o di altra normativa che si assume violata), eccesso di potere (indicando ove ricorra una delle figure sintomatiche, quali ad esempio: irragionevolezza, illogicità o contraddittorietà dell'atto, travisamento o erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, difetto di motivazione)] I. Violazione e falsa applicazione di legge [indicare la norma e/o i principi violati, anche di diritto europeo]/Carenza di potere Il provvedimento si palesa illegittimo e meritevole di annullamento in quanto assunto in violazione del ...., in quanto .... [rilevano al riguardo, non solo le norme attributive del potere, ma anche quelle che ne disciplinano l'esercizio; in caso di provvedimento attuativo di norma regolamentare, le censure potranno essere fatte valere anche nei riguardi della presupposta, della quale se ne chiederà la disapplicazione o l'annullamento] II. Eccesso di potere; violazione del principio di proporzionalità; irragionevolezza; manifesta illogicità Inoltre, il provvedimento contrasta con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto .... Il provvedimento è altresì irragionevole e affetto da illogicità manifesta, poiché ..... III. Difetto di istruttoria; travisamento dei fatti Il provvedimento non tiene in considerazione decisive circostanze di fatto, in relazione alle quali non ha svolto una adeguata indagine istruttoria, in quanto .... Tali circostanze, se correttamente valutate, avrebbero dovuto portare l'amministrazione a ..... IV. Difetto di motivazione Il provvedimento è privo di motivazione, non fornendo elementi idonei a rappresentare le ragioni di fatto e di diritto alla base della determinazione. Infatti ..... V. Istanza di remissione alla Corte di Giustizia/Corte Costituzionale [indicare eventuali istanze di remissione in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea o di legittimità costituzionale] [indicare eventuali istanze istruttorie] ISTANZA CAUTELARE Le precedenti considerazioni dimostrano ampiamente che il ricorso è assistito da fumusboni iuris. Il provvedimento impugnato arreca al ricorrente un pregiudizio grave e irreparabile, durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso, in quanto ..... In caso di interessi pretensivi, indicare le ragioni per le quali il mancato conseguimento del bene della vita danneggia il ricorrente; ad esempio, il diniego opposto dall'amministrazione preclude al ricorrente l'inizio della propria attività causando un pregiudizio solo in parte risarcibile.] In caso di interessi oppositivi, indicare il pregiudizio causato dalla sottrazione del bene della vita; ad esempio, l'atto adottato dall'amministrazione sottrae al ricorrente l'utilizzo del bene finora in godimento con una immediata interruzione dell'attività svolta e gravissimi danni derivanti da tale interruzione.] La misura cautelare richiesta consiste nella sospensione dell'impugnato provvedimento [(eventuale) e nell'ordine nei confronti dell'amministrazione di rilasciare il provvedimento richiesto (in caso di contestuale proposizione dell'azione di condanna) / di riesaminare l'istanza del ricorrente alla luce della fondatezza dei motivi proposti in giudizio / di ingiungere il pagamento in via provvisoria della somma di Euro ....,] o di ogni altra misura cautelare idonea ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso, con condanna alle spese della fase cautelare. L'estrema gravità del pregiudizio prospettato e l'urgenza di ottenere una misura cautelare monocratica, anche inaudita altera parte, derivano da una situazione che non consente neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio collegiale, in quanto .... (indicare le circostanze per le quali si chiede la misura cautelare presidenziale). Il sottoscritto difensore chiede di essere sentito dal Presidente (eventuale). P.Q.M. Si chiede al Tribunale adito, respinta ogni contraria istanza, di accogliere il ricorso e, per l'effetto, disporre l'annullamento del provvedimento impugnato, come indicato in epigrafe, nonché di ogni altro atto antecedente, conseguente e comunque connesso, previa concessione delle misure cautelari, anche Presidenziali e inaudita altera parte, indicate in parte motiva (può essere opportuno ripetere qui la specifica misura cautelare richiesta). Con riserva di dedurre ulteriormente nel corso di causa e di proporre eventualmente motivi aggiunti di impugnazione. Con vittoria di spese e onorari, anche relativi alla fase cautelare. Si producono i seguenti documenti: 1) [copia del provvedimento impugnato ove disponibile] 2) [copia di eventuali atti antecedenti, conseguenti e connessi] 3) [ ....] [22] Ai sensi dell'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 («Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia»), si dichiara che il valore del presente procedimento è pari a Euro ..... Il contributo unificato, già versato, dovrà, pertanto, applicarsi nella misura determinata in relazione allo scaglione di appartenenza, per un importo pari a Euro .... [rinvio a Formula “Dichiarazione ai fini del contributo unificato”] Luogo e data .... Firma Avv. [23] .... PROCURA [Rinvio a formula “Procura speciale alle liti rilasciata a singolo avvocato” e formule correlate] ISTANZA ABBREVIAZIONE DEI TERMINI (EVENTUALE) [Rinvio a formula “Istanza abbreviazione dei termini”] RELATA DI NOTIFICA [Rinvio a formula “Relata di notifica a persona fisica” e formule correlate] DEPOSITO INFORMATICO Ai sensi e per gli effetti dell'art. 136, comma 2, c.p.a., il presente atto è depositato con modalità telematiche [24] . [1]Il ricorso si deve proporre dinnanzi al T.A.R. nella cui circoscrizione territoriale ha sede l'amministrazione che ha emesso l'atto, ovvero nel cui ambito regionale sono limitati gli effetti diretti dell'atto (cfr. art. 13, comma 1, c.p.a.). Nel caso di controversie relative al pubblico impiego, sussiste il foro speciale indicato dall'art. 13, comma 2 (ossia il T.A.R. nella cui circoscrizione è situata la sede di servizio). [2] Il contenuto del ricorso è disciplinato dall'art. 40 c.p.a. Va rammentato che, ai sensi dell'art. 44 c.p.a., lo stesso deve recare, a pena di nullità, la sottoscrizione del ricorrente (se sta in giudizio personalmente) o del difensore (con indicazione, in questo caso, della procura speciale). Il ricorso è un atto di parte e, pertanto, debbono essere rispettati i limiti dimensionali e le specifiche tecniche stabiliti con il d.P.C.S. n. 167/2016. [3]In tutti gli atti introduttivi di un giudizio e in tutti gli atti di prima difesa devono essere indicati le generalità complete della parte, la residenza o sede, il domicilio eletto presso il difensore ed il codice fiscale, oltre che della parte, anche dei rappresentanti in giudizio (art. 23, comma 50, d.l. n. 98/2011, conv., con mod., in l. n. 111/2011). [4]In caso di procura rilasciata a più difensori, si dovrà indicare per ciascuno di essi i dati indicati (C.F., fax, etc. ....). [5]L'indicazione del codice fiscale dell'avvocato è prevista, oltre che dall'art. 23, comma 50, d.l. n. 98/2011 conv. con modif. nella l. n. 111/2011, dall'art. 125, comma 1, c.p.c., come modificato dall'art. 4, comma 8, d.l. n. 193/2009 conv. con modif. nella l. n. 24/2010. Con riferimento specifico al processo amministrativo, sebbene l'art. 40 c.p.a., lett. a), faccia riferimento generico agli “elementi identificativi” del ricorrente, del suo difensore e delle parti, tale indicazione è imposta dall'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002. Per i ricorsi incardinati dopo l'avvio del PAT, l'indicazione del codice fiscale del difensore e della parte, oltre che dell'indirizzo PEC e Fax, è comunque richiesta anche nella compilazione dei campi del modulo per il deposito telematico. [6]Ai sensi dell'art. 136 c.p.a. “I difensori indicano nel ricorso o nel primo atto difensivo un recapito di fax, che può essere anche diverso da quello del domiciliatario. La comunicazione a mezzo fax è eseguita esclusivamente qualora sia impossibile effettuare la comunicazione all'indirizzo di posta elettronica certificata risultante da pubblici elenchi, per mancato funzionamento del sistema informatico della giustizia amministrativa. È onere dei difensori comunicare alla segreteria e alle parti costituite ogni variazione del recapito di fax o di indirizzo di posta elettronica certificata. Ai fini dell'efficacia delle comunicazioni di segreteria è sufficiente che vada a buon fine una sola delle comunicazioni effettuate a ciascun avvocato componente il collegio difensivo”. [7]L'indicazione del numero di fax dell'avvocato è prevista dall'art. 136, comma 1, c.p.a., e dall'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002. Ai sensi di quest'ultima norma, gli importi dovuti a titolo di contributo unificato “sono aumentati della metà ove il difensore non indichi il proprio indirizzo di posta elettronica certificata e il proprio recapito fax, ai sensi dell'art. 136 [c.p.a.]». [8]La procura, ove necessaria, può essere apposta in calce o a margine dell'atto di appello o, comunque, nelle forme stabilite dall'art. 83 c.p.c. Per i ricorsi depositati successivamente al 1° gennaio 2017, ai quali si applica il Processo Amministrativo Telematico (‘PAT'), il difensore procede al deposito della copia per immagine della procura conferita su supporto cartaceo e ne attesta la conformità all'originale, ai sensi dell'art. 22 del d.lgs. n. 82/2005 (“Codice dell'Amministrazione Digitale”; CAD), mediante sottoscrizione con firma digitale (cfr. art. 8, comma 2, delle Regole tecnico-operative del PAT, all.to 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021). V. Formula “Attestazione di conformità ai fini del deposito della copia per immagine della procura rilasciata su supporto analogico”. [9]In caso di proposizione del ricorso nell'interesse di una persona giuridica, si dovrà indicare la denominazione della società, la sede legale, l'eventuale iscrizione al registro delle imprese, la partita IVA, il codice fiscale, con l'indicazione del rappresentante legale per mezzo del quale la società sta in giudizio. [10]V. nt. 4. [11]V. nt. 5. [12]V. nt. 6. [13]V. nt. 7. [14]V. nt. 8. [15]In caso di pluralità di difensori, può essere utile indicare l'indirizzo (di fax e/o PEC) al quale si desidera ricevere le comunicazioni inerenti il procedimento. [16]A titolo esemplificativo, nel caso di Ministero, il ricorso sarà proposto contro il Ministero “in persona del Ministro in carica”; in caso di Comune, “in persona del Sindaco in carica”, in caso di un'autorità indipendente o altro ente pubblico o concessionario di pubblici servizi, “in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore”. [17]In caso di amministrazioni statali, si applicano le norme vigenti per la difesa in giudizio delle stesse, che prevedono il patrocinio da parte dell'Avvocatura dello Stato territorialmente competente (quella nel cui distretto ha sede il T.A.R. adito; v. artt. 1, l. n. 260/1958 e 10, comma 3, l. n. 103/1979). Le funzioni dell'Avvocatura dello Stato nei riguardi dell'amministrazione statale sono estese alle regioni a statuto ordinario che decidano di avvalersene con deliberazione del consiglio regionale da pubblicarsi per estratto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino ufficiale della regione (art. 10, comma 1, l. n. 103/1979). [18]Ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a., il ricorso va notificato ad almeno uno dei controinteressati individuati nell'atto stesso. [19]Indicare il numero e la data del provvedimento. In caso di mancata notifica o comunicazione, indicare il momento in cui lo stesso è stato conosciuto. [20]È utile indicare altresì una breve descrizione dell'oggetto e del contenuto del provvedimento. [21]Indicare eventuali atti prodromici, preparatori o consequenziali di cui si chiede l'annullamento. [22]Copia di eventuale altra documentazione utile alla comprensione del contesto fattuale e/o alle ragioni del ricorso. V. anche Formula [“Attestazione di conformità ai fini del deposito di copia informatica di atto, provvedimento o documento originale analogico”]. [23]Per i ricorsi depositati in giudizio dopo la data del 1° gennaio 2017 e, quindi, soggetti alla normativa sul processo amministrativo telematico (PAT), l'atto di parte sottoscritto dal difensore, deve essere redatto in forma di pdf nativo digitale sottoscritto con firma PAdES e depositata in giudizio con le modalità telematiche previste dall'art. 6 delle Specifiche tecniche del PAT di cui all'all.to 1 del d.P.C.S. 28 luglio 2021 (attraverso il modulo denominato “Modulo Deposito Ricorso”). [24]Ai sensi dell'art. 13, comma 1-ter, dell'allegato 2 al c.p.a., introdotto dall'art. 7, del d.l. n. 168/2016, il Processo amministrativo telematico si applica ai giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, a far data dal 1° gennaio 2017. Ai ricorsi depositati anteriormente a tale data, continuano ad applicarsi, fino all'esaurimento del grado di giudizio nel quale sono pendenti alla data stessa e comunque non oltre il 1° gennaio 2018, le norme previgenti. Ai fini del deposito telematico, il ricorrente dovrà utilizzare gli appositi moduli presenti sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa. È stato definitivamente abrogato (cfr. art. 4 d.l. n. 28/2020) l'obbligo di depositare una copia cartacea conforme all'originale telematico del ricorso e degli scritti difensivi. CommentoLa tutela cautelare monocratica, già introdotta dalla l. n. 205/2000 è stata rafforzata con il Codice del processo amministrativo. In particolare, con l'art. 56: – viene configurato un potenziale contraddittorio davanti al presidente che, ove lo ritenga necessario, prima di pronunciarsi può sentire, fuori udienza e senza formalità le parti che si siano rese disponibili; – anche per la fase monocratica, la domanda cautelare è improcedibile finché non è presentata l'istanza di fissazione d'udienza per il merito, salvo che essa debba essere fissata d'ufficio; – il presidente provvede sulla domanda solo se ritiene la competenza del tribunale amministrativo regionale, altrimenti rimette le parti al collegio per la pronuncia della relativa ordinanza per la richiesta d'ufficio del regolamento di competenza; – è espressamente previsto che la tutela monocratica possa essere delegata dal Presidente ad altro magistrato; – è necessaria la prova della notificazione dell'istanza nei confronti dei destinatari o almeno della parte pubblica e di uno dei controinteressati; – la notificazione può avvenire anche a mezzo fax, ma, se la parte si avvale di tale facoltà, le misure cautelari perdono efficacia se il ricorso non viene notificato per via ordinaria entro cinque giorni dalla richiesta delle misure cautelari provvisorie; – solo in via eccezionale è prevista la possibilità per il Presidente di provvedere, fatto salvo il potere di revoca, qualora l'esigenza cautelare non consenta l'accertamento del perfezionamento delle notificazioni, per cause non imputabili al ricorrente; – il decreto cautelare monocratico, anche se di reiezione, deve contenere l'indicazione della camera di consiglio per la trattazione collegiale dell'istanza (ossia a quella immediatamente successiva alla scadenza dei predetti termini dalle notifiche e dal deposito) e, in caso di accoglimento, il decreto conserva efficacia sino a detta camera di consiglio e perde comunque efficacia se il collegio non provvede sulla domanda cautelare nella stessa camera di consiglio. Nella istanza di domanda cautelare inaudita altera parte, oggetto della presente formula, è necessario spiegare in modo chiaro le ragioni per le quali viene chiesto di anticipare la misura rispetto alla ordinaria trattazione collegiale della domanda. Non sembra consigliabile in questa fase tentare di forzare una decisione di urgenza, rappresentando in modo incompleto le circostanze di fatto, in quanto l'eventuale concessione della misura avrebbe vita breve a fronte della successiva discussione collegiale. Deve, quindi, esservi una specifica ragione che impone la decisione immediata, quale ad esempio l'imminente stipula del contratto conseguente ad una gara di appalto, l'esecuzione di una misura sanzionatoria o ripristinatoria, la scadenza di termini per il pagamento di importi rilevanti in relazione alla specifica situazione del soggetto ricorrente. In alcun modo la situazione di urgenza deve essere stata anche in parte prodotta dallo stesso ricorrente, in quanto molto spesso la reiezione di tali istanze è giustificata anche con l'imputabilità al ricorrente del tempo trascorso prima di presentare il ricorso e l'istanza. Va valutata la possibilità di chiedere di essere sentiti dal Presidente (messa come eventuale nella formula), in quanto probabilmente se il Presidente decide di sentire le parti convocherà anche la controparte; in luogo dell'istanza si può anche indicare una sola disponibilità ad essere sentiti qualora servano chiarimenti sulle circostanze dedotte. La perdita di efficacia della misura cautelare se il Collegio non conferma la misura o comunque non provvede sulla domanda cautelare nella predetta camera di consiglio assicura la sua funzione di limitare temporalmente gli effetti delle misure cautelari monocratiche a condizione che sia rispettato il termine per la fissazione della camera di consiglio stabilito dall'art. 55, comma 5 (sulla domanda cautelare il collegio pronuncia nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell'ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso). Se la camera di consiglio non viene fissata rispettando tale termine, ma viene fissata oltre si determina una situazione abnorme rispetto alla quale ci si è chiesti se non sussistano spazi per l'appellabilità, generalmente invece esclusa. Tutela monocratica e impugnazioni Pur essendo stabilito dall'art. 56 c.p.a. che i decreti cautelari monocratici non siano impugnabili, durante l'emergenza sanitaria Covid-19 è stata riproposta la tesi della ammissibilità dell'appello avverso un decreto cautelare monocratico in limitate ed eccezionali ipotesi in sono in gioco censure direttamente fondate sull'asserita violazione di principi che trovano in articoli della Costituzione diretta tutela e fondamento, quali il diritto alla salute e all'istruzione nonché, in primo luogo il principio di parità di cui all'art. 3 Cost. (Cons. St. III, decr. n. 6795/2020 e Cons. St., n. 6453/2020); al riguardo, si osserva che appare preferibile la tesi che ritiene non superabile il dato testuale della non appellabilità dei decreti monocratici, salvo i casi dei c.d. “decreti meramente apparenti” che abbiano solo veste formale di decreti ma contenuto sostanziale decisorio tale da definire in maniera irreversibile la materia del contendere, evenienza che si verifica allorquando la decisione monocratica in primo grado non abbia affatto carattere provvisorio ed interinale ma definisca o rischi di definire in via irreversibile la materia del contendere, come negli eccezionali casi di un decreto cui non segua affatto una camera di consiglio o in cui la fissazione della camera di consiglio avvenga in violazione dei termini e quindi con una tempistica talmente irragionevole da togliere ogni utilità alla pronuncia collegiale con incidenza sul merito del giudizio, dovendo in tali casi intervenire il giudice di appello per restaurare la corretta dialettica fra funzione monocratica e funzione collegiale in primo grado (Cons. St. II, decr. n. 2289/2021; Cons. St. V, decr. n. 798/2020; Cons. St. IV, decr. n. 1962/2022, che contiene una articolata motivazione circa l'impossibilità per il giudice di non applicare l'inequivoco dato letterale dell'art. 56 c.p.a.). Nel condividere tale ultima giurisprudenza si osserva che, se si dovesse dubitare del rispetto del principio della effettività della tutela giurisdizionale in situazioni in cui l'attesa della decisione collegiale in camera di consiglio tempestivamente fissata rischi di determinare un danno irreversibile (ad es., demolizione di un edificio o espulsione di una persona), l'unica strada appare essere quella di sollevare questione di costituzionalità dell'art. 56, comma 2, c.p.a., non sembrando emergere in termini generali profili di contrasto con il diritto dell'U.E. che consentano di disapplicare la ivi prevista non impugnabilità del decreto. |
