I doveri di transizione digitale: verso un nuovo rapporto tra amministrazione finanziaria e contribuente

In particolare, il Titolo II del predetto decreto, rubricato “Transizione digitale” contiene una serie di disposizioni che disciplinano il passaggio ad un'amministrazione cd. digitale.

Il decreto è emanato in attuazione del Pnrr ed è esplicitamente finalizzato a garantire gli impegni assunti dallo Stato con le istituzioni europee (M. Clarich, Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza tra diritto europeo e diritto nazionale: un tentativo di inquadramento giuridico, in Il Corr. Giur., 2021, 8-9, 1025; G. Sgueo, La transizione digitale, in Giorn. Dir. Amm., 2021, 6; D. Mirarchi, L'innovazione tecnologica e l'avvento di nuove frontiere del commercio digitale: profili fiscali, in Iltributario, 11 febbraio 2020).

Il provvedimento manifesta un cambiamento profondo non soltanto nei rapporti tra Pubbliche Amministrazioni e nelle modalità di interazione tra le stesse, ma anche tra amministrazioni e imprese. Si delinea, allora, una Pubblica Amministrazione improntata alla semplificazione amministrativa, con l'ausilio degli strumenti digitali (G. Sgueo, La visione e la voce nella transizione digitale dei governi democratici, in Riv. Trim. Dir. Trib., 2022, 4, 1015).

A proiettare l'azione amministrativa verso l'utilizzo di strumenti tecnologici è anche il programma strategico per il decennio digitale. Il suddetto programma mira a creare un ambiente favorevole all'innovazione e agli investimenti attraverso la definizione di una direzione chiara per la trasformazione digitale dell'Unione e per il conseguimento degli obiettivi digitali a livello di Unione entro il 2030 sulla base di indicatori misurabili. Ancora, il programma si prefigge l'obiettivo di strutturare e stimolare la cooperazione tra il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri ed, infine, promuovere la coerenza, la comparabilità, la trasparenza e la completezza del monitoraggio e delle relazioni dell'Unione.

Giova ricordare che il processo di transizione digitale è iniziato già da diversi anni, si pensi, ad esempio all'art. 2 comma 1, D.Lgs. n. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale) che definisce la digitalizzazione “come il processo volto a favorire la fornitura di servizi sempre più efficienti e facilmente accessibili, utilizzando le tecnologie dell'informazione e comunicazione secondo le modalità più appropriate e adeguate al soddisfacimento degli utenti e consumatori”.

Si tratta di una vera e propria Carta di cittadinanza digitale volta ad attribuire a cittadini e imprese i diritti all'identità e al domicilio digitale che compendia l'insieme delle procedure cd. informatizzate.

Si pensi, a tal proposito, all'art. 3 del suddetto Codice a tenore del quale “sussiste un diritto dei cittadini all'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche Amministrazioni, a fronte del quale vi è dunque un dovere di queste ultime di consentire che tale uso sia effettivamente garantito adottando tutti i comportamenti necessari, tra cui la cura della casella di posta elettronica onde evitare che risulti piena, è altresì vero che la violazione di tali doveri non può comportare, almeno in assenza di una espressa previsione di legge, una presunzione di conoscenza del contenuto di documenti che non erano pervenuti all'Amministrazione”.

I cittadini sono, dunque, titolari di un diritto all'uso degli strumenti informatici e la Pubblica Amministrazione è chiamata a rendere quanto più agevole possibile l'esercizio del suddetto diritto.

Negli anni la digitalizzazione si è poi estesa ad ogni ambito della Pubblica Amministrazione, imponendo una trasformazione endemica dell'attività amministrativa.

È apparsa, immediata, l'esigenza di individuare degli strumenti di tutela da adoperare nel corso del processo di transizione digitale.

A tal proposito, l'art. 41 del D.L. n. 77/2021, ha inserito l'art. 18-bis all'interno del Codice dell'Amministrazione digitale (D. Lgs. n. 7 marzo 2005, n. 82). La norma predetta attribuisce all'Agenzia per l'Italia digitale un ampio potere di controllo e verifica sull'operato delle Pubbliche Amministrazioni, prevedendo un'apposita sanzione in caso di violazione dei cd. “doveri di transizione digitale”.

Come testualmente previsto dal predetto enunciato normativo, “l'AgID esercita poteri di vigilanza, verifica, controllo e monitoraggio sul rispetto delle disposizioni del presente Codice e di ogni altra norma in materia di innovazione tecnologica e digitalizzazione della pubblica amministrazione, ivi comprese quelle contenute nelle Linee guida e nel Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione, e procede, d'ufficio ovvero su segnalazione del difensore civico digitale, all'accertamento delle relative violazioni da parte dei soggetti di cui all'articolo 2, comma 2. Nell'esercizio dei poteri di vigilanza, verifica, controllo e monitoraggio, l'AgID richiede e acquisisce presso i soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, dati, documenti e ogni altra informazione strumentale e necessaria”.

La sanzione prevede un intervento diretto, attivo e costante dell'AGID in tutti i casi di mancato rispetto del CAD e di ogni altra norma in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione, comprese le linee guida e i piani triennali. Per quanto riguarda l'iniziativa, l'Agid può agire d'ufficio o su segnalazione del difensore civico digitale.

Oltre che una casa di vetro, dunque, la Pubblica Amministrazione deve assumere i connotati di una “casa solida e sicura” in riferimento all'utilizzo degli strumenti tecnologici da attuarsi nel rispetto delle disposizioni di legge (I. Macrì, Cloud della Pubblica amministrazione: una casa moderna per i dati degli italiani, in Azienditalia, 2021, 11, 1847).

Il procedimento di accertamento del rispetto dei doveri di transizione digitale si articola in quattro passaggi:

• il primo si concretizza nella richiesta di dati e informazioni alla pubblica amministrazione interessata;
• il secondo comprende la contestazione della violazione e l'assegnazione di un termine perentorio per la difesa;
• il terzo consiste nell'accertamento della violazione e assegnazione di un termine per conformarsi all'obbligo (con relativa segnalazione all'ufficio competente per procedimenti disciplinari);
• il quarto, invece, consiste nella pubblicazione della segnalazione su sito dell'AGID (G. M. Racca, Le responsabilità delle organizzazioni pubbliche nella trasformazione digitale e i principi di collaborazione e buona fede, in Dir. Amm., 2022, 3, 601; E. N. Fragale, La cittadinanza amministrativa, in Dir. Amm., 2022, 2, 471).

Se l'amministrazione non ottemperi alla richiesta dell'Agenzia è prevista prima la sanzione pecuniaria che và da un minimo di diecimila a un massimo di centomila euro e, in caso di perdurante inadempienza, la nomina di un commissario ad acta (V. Busa, La legge di bilancio 2022 tra novità e accenni di riforma tributaria, in IUS_tributario, 3 gennaio 2022; F. Sgueo, La transizione digitale, in Giorn. Di. Amm., 2021, 6, 746).

La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione si estende anche all'attività svolta dall'amministrazione finanziaria. Si pensi, ad esempio, alla dichiarazione precompilata. A tal proposito, l'Agenzia delle Entrate con la circolare n. 9652 del 12 gennaio 2023, ha fornito dettagli sull'applicazione della precompilata Iva.

A partire dal 2023, le bozze delle comunicazioni delle liquidazioni periodiche e il servizio per il pagamento delle relative somme dovute, saranno messe a disposizione di tutti i soggetti inclusi nella platea dei destinatari delle bozze dei documenti IVA, anche nel caso in cui gli stessi non abbiano effettuato la convalida o l'integrazione di tutti i registri IVA relativi al trimestre di riferimento. La dichiarazione precompilata Iva consente al contribuente di avere a disposizione una bozza di dichiarazione effettuata dallo stesso Ufficio.

Come già accaduto per il 730 precompilato, non è più il contribuente a calcolare l'imposta da versare, ma lo stesso Ufficio a rideterminare il quantum dovuto.

Prima facie, la precompilata potrebbe apparire in deroga al principio di autotassazione, ma in realtà è sempre il contribuente ad informare l'ufficio della propria situazione economica mediante l'emissione delle fatture elettroniche, rendendo note le operazioni transfrontaliere, nonché mediante la comunicazione dei dati dei corrispettivi acquisiti telematicamente.

Pur essendo affievolita la funzionalità partecipativa del contribuente alla raccolta delle risorse necessarie alle esigenze della comunità, la presentazione o l'omissione della dichiarazione continuano, in ogni caso, a rappresentare il perno attraverso il quale si esplica l'azione di controllo dell'amministrazione finanziaria (A. Quattrocchi, L'impatto di blockain e database condivisi sui sistemi fiscali, in Dir. e prat. Trib. Int., 2020, 2, 529). Si è detto, dunque, che in concreto è il contribuente a rendere edotto l'Ufficio della propria situazione economica mediante l'emissione della fattura elettronica.

Quest'ultima assume i connotati di un documento informatico trasmesso mediante la procedura telematica all'ente impositore e contenente l'indicazione dell'operazione posta in essere dal soggetto interessato (S. Capolupo, Le semplificazioni per l'avvio della fatturazione elettronica, in IUS_tributario, 14 novembre 2018).

In particolare, per fattura elettronica si intende la fattura che è stata emessa e ricevuta in qualunque formato contenente la data di emissione, il numero progressivo che la identifichi in modo univoco e tutti gli elementi prescritti dall'art. 21, DPR. 600/73. Secondo le disposizioni normative il ricorso alla fatturazione elettronica è subordinato all'accettazione del destinatario ed il soggetto che emette la fattura elettronica deve conservarla in formato digitale (I. Macrì, Le strategie europee per la digitalizzazione e gli obiettivi italiani, in Azienditalia, 2022, 4, 713).

La fatturazione elettronica si ispira al principio dell'economicità dell'azione amministrativa attraverso l'abbattimento di una serie di passaggi procedimentali, avvalendosi di un sistema di comunicazioni più rapido. Evidente, dunque, è l'intento perseguito da tale istituto che, da un lato vuole implementare i meccanismi telematici e dall'altro assicurare la trasparenza ed imparzialità dell'azione amministrativa (G. Sgueo, Amministrazioni più trasparenti ed efficienti con la fatturazione elettronica obbligatoria, in Giornale Dir. Amm., 2019, 5, 556; V. Carni, Fatturazione elettronica obbligatoria e rischi per la privacy dei contribuenti, in Ilprocessocivile,it, 2019, 28 maggio 2019, nota a Tribunale Roma 28 dicembre 2018).

La digitalizzazione implica un ripensamento del rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione, laddove il pactum fiduciae, si fonda su nuove responsabilità che derivano dall'utilizzo di uno strumento cd. digitale.

La trasformazione digitale comporta una interpretazione evolutiva dei principi costituzionali, poiché l'amministrazione è chiamata a ricercare, in collaborazione con i cittadini, la migliore soluzione possibile, in modo da assicurare, un rinnovato ed effettivo “buon andamento dell'Amministrazione”.

Quanto detto impone un'accurata individuazione delle forme di tutela dei cittadini-contribuenti, nel rispetto del noto principio di accountability e di data protection by default.

È, tuttavia, a carico dell'Amministrazione finanziaria l'onere della prova del rispetto di tale principio e della correttezza nello svolgimento delle procedure informatiche.