L'azione contabile

L'esercente la professione sanitaria che sia legato da rapporto di servizio con l'azienda sanitaria, la quale è ente pubblico, può essere chiamato a rispondere del danno direttamente o indirettamente cagionato all'erario con dolo o colpa grave.

Il fondamento della responsabilità in questione si radica nell'art. 28 Cost., secondo cui i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. L'art. 47 l. 23 dicembre 1978, n. 833, stabilisce inoltre che «lo stato giuridico ed economico del personale delle unità sanitarie locali è disciplinato, salvo quanto previsto espressamente dal presente articolo, secondo i principi generali e comuni del rapporto di pubblico impiego», mentre l'art. 28, comma 1, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 sancisce che «in materia di responsabilità, ai dipendenti delle unità sanitarie locali si applicano le norme vigenti per i dipendenti civili dello Stato di cui al d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e successive integrazioni e modificazioni». Tale disposizione rinvia, cioè, alla normativa in materia di responsabilità dell'impiegato in amministrazioni dello Stato, dettata dagli artt. 18,19 e 20 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. In particolare, l'art. 18 contempla l'obbligo del dipendente di risarcire la pubblica amministrazione dei danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio, obbligo che si estende dunque anche al medico dipendente del Servizio Sanitario Nazionale.

In tale contesto si inserisce l'art. 9 della legge Gelli-Bianco, posto a regolare l'azione di responsabilità amministrativa nei confronti dell'esercente la professione sanitaria. Il comma 5, come si è visto, stabilisce che, in caso di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o dell'esercente la professione sanitaria, il pubblico ministero presso la Corte dei conti eserciti l'azione di responsabilità amministrativa per dolo o colpa grave nei confronti del medico. La disposizione prevede, perciò, una disciplina speciale riferibile ad una peculiare tipologia di dipendente pubblico, come già avvenuto per i magistrati con la l. 13 aprile 1988, n. 117, sul modello della quale è costruito l'odierno testo normativo nella parte qui di interesse.

La norma conferma nella materia la giurisdizione contabile, così da ribadire la previsione desumibile dal comma 2 dell'art. 103 Cost., e recepita dall'art. 19 d.P.R. n. 3 del 1957, che, con riferimento alla responsabilità dei dipendenti pubblici, sancisce la giurisdizione esclusiva della Corte dei conti.

La S.C. ha ritenuto configurabile la responsabilità amministrativa, con conseguente giurisdizione della Corte dei conti, con riferimento al danno causato da soggetti comunque inseriti nell'apparato organizzativo di una pubblica amministrazione, quali ad esempio i medici operanti in una casa di cura in regime di accreditamento. Difatti, in tema di assistenza sanitaria pubblica, il regime dell'accreditamento introdotto dall'art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992 non ha inciso sulla natura del rapporto tra struttura privata ed ente pubblico, che resta di tipo concessorio, atteso che la prima, a seguito del provvedimento di accreditamento, viene inserita in modo continuativo e sistematico nell'organizzazione della P.A. ed assume la qualifica di soggetto erogatore di un servizio pubblico, con la conseguenza che la domanda di risarcimento del danno erariale cagionato dall'accreditato in seguito alla violazione delle regole stabilite dal predetto regime è devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti (Cass. S.U., n. 16336/2019). Inoltre, la giurisprudenza ritiene sussistere la giurisdizione contabile rispetto ai medici convenzionati con il servizio sanitario nazionale con riferimento alle attività che si inseriscono nell'organizzazione strutturale, operativa e procedimentale delle aziende sanitarie locali (C. conti Campania n. 1308/2011; C. conti Toscana n. 29/2009).

La legittimazione attiva compete al pubblico ministero contabile, che, nel giudizio di responsabilità contabile è il solo legittimato, in vista della tutela degli interessi generali ed indifferenziati dell'ordinamento. L'esercizio dell'azione è obbligatorio. La legittimazione passiva ricade ovviamente sull'esercente la professione sanitaria, legato alle strutture pubbliche del Servizio Sanitario Nazionale: e cioè sia i dipendenti delle strutture facenti direttamente al Servizio Sanitario Nazionale, sia i medici convenzionati, dovendosi ritenere sussistente un vero e proprio rapporto di servizio tra il medico convenzionato e la struttura sanitaria di appartenenza (C. conti Puglia n. 195/2016; C. conti Campania n. 1308/2011).

Presupposto dell'azione contabile è l'inosservanza di obblighi di servizio, da considerarsi in senso ampio. Dal punto di vista soggettivo, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è «personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità delle scelte discrezionali». Occorre che sussista il nesso causale tra la condotta del soggetto agente e l'evento dannoso da cui è indirettamente derivato un danno all'erario.

La sussistenza della responsabilità richiede che si sia verificato un danno all'erario dello Stato, economicamente valutabile, attuale e concreto. Occorre considerare, in particolare, il danno indiretto, che consegue alla condanna subita dall'azienda sanitaria, nella quale il medico abbia operato. La norma già richiamata rinvia a quanto previsto dall'art. 1, comma 1-bis, l. 14 gennaio 1994, n. 20, e dall'art. 52, secondo comma, del testo unico di cui al r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, i quali, rispettivamente, sanciscono che nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata, in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità, e che la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto.

La Sezione giurisdizionale regionale per l'Emilia Romagna della Corte dei Conti (11 maggio 2017, n. 100), soffermandosi sulla disciplina dettata dalla legge Gelli-Bianco in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie, ha chiarito che, ai fini della perseguibilità in sede contabile di un medico accusato di aver cagionato il danno, l'inosservanza delle linee guida non dimostra, di per sé, l'esistenza dell'elemento soggettivo della colpa grave, né, tanto meno, la necessaria sussistenza di un nesso causale tra il loro mancato rispetto e l'evento dannoso, con la conseguenza che non si può attribuire in modo certo ed automatico la responsabilità al sanitario che se ne è discostato. Ne consegue che, nel caso della responsabilità amministrativa per danno sanitario, va dimostrata la colpa grave nel caso specifico e vanno indicati gli elementi di prova in base ai quali, sul caso concreto, si ritiene che vi sia stata violazione delle buone pratiche mediche.

La Corte dei conti (C. conti Piemonte n. 98/2022) ha osservato che, se in tema di responsabilità civile, qualora il giudizio sia instaurato nei confronti dell'ente ospedaliero è sufficiente individuare un inadempimento generico nella resa della prestazione, in tema di responsabilità contabile vige un regime differente: difatti la responsabilità erariale è personale ex art. 1 l. n. 20/1994 e art. 82, comma 2, r.d. n. 2440/1923 e che, conseguentemente, le responsabilità e le condotte vanno necessariamente individualizzate. In presenza di responsabilità per intervento chirurgico cui partecipano più sanitari è quindi onere del requirente esaminare le singole condotte e delimitare le responsabilità sotto il profilo causale e soggettivo. E ciò, si rammenta, anche in ossequio al generale riparto dell'onere probatorio ex art. 2697 c.c. Nella fattispecie in esame, ammessa la dimenticanza di una garza ospedaliera nell'addome della paziente, non vi sono dubbi sulla responsabilità civilistica dell'azienda sanitaria: tale responsabilità, infatti, involge l'intera struttura ospedaliera, per l'obbligo di diligenza da lei assunto nel contratto assistenziale intercorso con il paziente. Ma il giudizio di responsabilità erariale, come sopra ricordato, introduce posizioni del tutto differenti, con assoluta impossibilità di traslare sic et simpliciter allegazioni e conclusioni valide per il giudizio civile al suo interno.

Se un dipendente arreca danni all'amministrazione di appartenenza, la giurisdizione spetta in esclusiva alla Corte dei conti, trattandosi di danno erariale, senza che l'amministrazione possa promuovere ulteriori autonome domande concernenti la medesima vicenda: «Nel caso in cui un ente ospedaliero ... venga condannato al risarcimento del danno subito da un assistito per fatto colposo del proprio dipendente (nella specie, lesioni personali provocate da un medico nell'esecuzione di un intervento), e poi agisca in rivalsa nei confronti del dipendente medesimo, la relativa controversia spetta alla cognizione della Corte dei conti, atteso che la giurisdizione contabile di tale Corte, secondo la previsione dell'art. 52, t.u. 12 luglio 1934, n. 1214 e dell'art. 103, Cost., non si riferisce ai soli fatti inerenti al maneggio di denaro, ma si estende ad ogni ipotesi di responsabilità per pregiudizi economici arrecati allo Stato o ad enti pubblici da persone legate da vincoli di impiego o di servizio ed in conseguenza di violazione degli obblighi inerenti a detti rapporti» (Cass. S.U., n. 4634/1988). Difatti, «giova ricordare come la Corte dei conti sia il “giudice naturale delle controversie nelle materie di contabilità pubblica” e, dunque, anche di quelle in materia di responsabilità amministrativo-contabile (v. Cass. S.U., n. 22059/2007), tra le quali si pongono le controversie relative ai “rapporti interni tra ente pubblico e suo dipendente, coobbligati in solido tra loro, nei casi – come in quello all'esame – di preventiva escussione dell'ente medesimo, da parte del terzo danneggiato» (C. Conti, prima sez. centr. app., n. 600/2009; C. Conti, prima sez. centr. app., n. 43/2014).

Peraltro, è stato detto che «l'ormai consolidato approdo ermeneutico delle Sezioni Riunite di questa Corte è fermo nel ribadire, quale ius receptum, che qualora investano un medesimo fatto materiale, le giurisdizioni penali e civili, da una parte, e quella contabile, dall'altra, sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, non rinvenendosi “nel nostro ordinamento disposizioni che impongano la sospensione necessaria del processo di responsabilità amministrativa in pendenza di un processo penale”, fermo restando “che la determinazione del quantum risarcitorio intervenuto in altra sede (penale o civile) non vincola il giudice contabile”» (C. conti Lombardia n. 93/2017). Il carattere di autonomia del procedimento amministrativo-contabile rispetto a quello penale e civile, peraltro, «non impedisce che gli atti e le pronunce rese in esito al procedimento civile vengano in rilievo in quello contabile, atteso che, ai sensi dell'art. 116 c.p.c., gli elementi acquisiti nel corso del giudizio ordinario possono essere valutati dal giudice della responsabilità amministrativa non quali prove in senso tecnico, ma quali indizi gravi, precisi e concordanti, così da concorrere alla libera formazione del suo convincimento» (C. conti Puglia n. 348/2017). Tutto ciò con il limite del ne bis in idem, ossia del divieto di una doppia condanna del danneggiante, tanto davanti al giudice civile quanto davanti all'autorità contabile, per la medesima fattispecie e con l'eventuale decurtazione sulla somma pretesa dalla Procura contabile a seguito del parziale recupero intervenuto in sede civile, e viceversa (Cass. S.U., n. 14831/2011).

La colpa grave del sanitario «è rinvenibile nell'errore inescusabile a sua volta rinvenibile o nella mancata applicazione delle cognizioni generali e delle linee guida fondamentali attinenti alla professione, ovvero nella mancanza di prudenza o di diligenza che non devono mai difettare in chi esercita la professione sanitaria [...] sicché “la condotta può essere valutata come gravemente colposa allorché il comportamento sia stato del tutto anomalo ed inadeguato, tale, cioè, da costituire una devianza macroscopica dai canoni di diligenza e perizia tecnica da collocarsi in posizione di sostanziale estraneità rispetto al più elementare modello di attività volta alla realizzazione degli interessi cui gli operatori pubblici sono preposti. Insomma, per configurare ipotesi di responsabilità a carico del medico, non basta che il comportamento sia stato riprovevole in quanto non rispondente perfettamente alle regole della scienza e dell'esperienza, ma è necessario che il medico, usando la dovuta diligenza, abbia potuto prevedere e prevenire l'evento verificatosi; perché, quindi, possa parlarsi di responsabilità per colpa grave si deve accertare che si siano verificati errori non scusabili per la loro grossolanità o l'assenza delle cognizioni fondamentali attinenti alla professione ovvero ogni altra imprudenza che dimostri superficialità e disinteresse per i beni primari affidati alle cure di prestatori d'opera”» (C. conti Lazio n. 120/2017).

Il giudice contabile, nella quantificazione del danno erariale, può fare ricorso al c.d. potere riduttivo, disciplinato, dall'art. 52 r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e dall'art. 1, comma 1-bis, l. 14 gennaio 1994, n. 20. Il giudice, in base a detta normativa, «non può non farsi carico degli aspetti organizzativi generali e/o specifici non ricollegabili a comportamenti illeciti concorrenti dei vari livelli che tuttavia pongano il soggetto agente in una situazione di maggiore probabilità di determinare il fatto dannoso», potendo altresì considerare «anche circostanze subiettive [...] quali lo stress, la diminuzione della capacità relativa, la forte tensione emotiva del soggetto agente che consentirebbe una valutazione del responsabile in relazione alle circostanze nelle quali il medesimo ha agito valutando il grado di influenza che tale comportamento ha avuto nella produzione dell'evento dannoso e ponendo a carico dell'Amministrazione il maggior rischio derivante invece da quelle condizioni e/o situazioni anche soggettive, ma oggettivamente rilevanti che possono aver influito, pur se indirettamente, nella produzione dell'evento» (C. conti Emilia Romagna n. 29/2015).

In tale prospettiva si inserisce la legge Gelli-Bianco, che, come si è visto, al comma 5 dell'art. 9, richiama «le situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l'esercente la professione sanitaria ha operato».

La Corte dei conti esclude la chiamata in garanzia della compagnia di assicurazione «in ragione del difetto di giurisdizione della Corte dei conti sul rapporto assicurativo e sull'assicuratore, non legato alla p.a. dal necessario “rapporto di servizio”» (v. C conti Calabria n. 111/2015; C. conti Sicilia n. 318/2017).

È stata ammesso l'intervento cd. adesivo dipendente a sostegno delle ragioni del pubblico ministero da parte dell'amministrazione danneggiata, quando vi abbia un interesse meritevole di tutela (C. conti, prima sez. centr. app. n. 15/2011).

Per le fattispecie in esame è, in alternativa, esperibile il Ricorso ex art. 281-undecies c.p.c. (Procedimento semplificato di cognizione).

Come si è visto, il giudizio di responsabilità amministrativa nei confronti del medico è intrapreso ad iniziativa del pubblico ministero contabile, di guisa che, in tale contesto, la parte privata assume necessariamente la posizione di convenuta tenuta a difendersi mediante una comparsa di costituzione avente ordinarie caratteristiche. Non vi sono dunque specifiche osservazioni da compiere in proposito.

Il medico, e più in generale l'esercente la professione sanitaria, può anche essere chiamato a rispondere per responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti, in vista della condanna al risarcimento del danno erariale. Merita segnalare che la legge Gelli-Bianco reca una specifica previsione, la quale consente di valutare, al fine di mitigare la posizione del sanitario, le situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica.