Esecuzione nei confronti degli enti locali: delibere di impignorabilità e riparto dell'onere probatorio

In materia di esecuzione forzata verso le aziende sanitarie locali, sono applicabili i medesimi principi validi per la pignorabilità delle disponibilità degli enti locali ex art. 159 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), principi in base ai quali il creditore procedente che intenda far valere l'inefficacia del vincolo di destinazione può proporre opposizione agli atti esecutivi, e nel relativo giudizio è suo onere allegare gli specifici pagamenti per debiti estranei eseguiti successivamente alla delibera, mentre, in base al principio della vicinanza della prova, spetta all'ente locale provare che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico.

Con la pronuncia in rassegna, la Corte di cassazione torna sul tema del riparto dell'onere probatorio quanto alle situazioni implicanti la inefficacia di delibere di impignorabilità assunte da amministrazioni pubbliche sottoposte ad esecuzione forzata.

Nel caso concreto, in seno ad una esecuzione forzata promossa contro un Ente sanitario, il creditore pignorante aveva contestato l'operatività del vincolo di impignorabilità (come derivante dalle delibere allegate dal tesoriere) ex art. 1, comma 5, d.l. n. 9/1993, ma il G.E., reputando quel vincolo sussistente, aveva dichiarato improcedibile l'esecuzione.

Il creditore promuoveva opposizione ex art. 617 c.p.c. avverso detto provvedimento e la domanda veniva rigettata dal Tribunale.

Con ricorso per cassazione, il creditore aveva dedotto: a) l'inoperatività del vincolo in ragione di una pretesa soluzione di continuità tra le diverse delibere periodiche indicate dall'Ente; b) la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1, comma 5, d.l. n. 9/1993, nella parte in cui il Tribunale avrebbe errato a ritenere insufficiente, ai fini del superamento del vincolo di impignorabilità, la mera allegazione di pagamenti successivi alla delibera.

La Corte ha ritenuto il motivo relativo alla prima questione in parte inammissibile (perché poneva questioni non poste in precedenza) ed in parte infondato; mentre ha ritenuto infondato il motivo relativo al profilo della violazione dell'ordine cronologico, profilo sul quale va concentrata la nostra attenzione.

Va premesso che l'ordinanza afferisce specificamente alla materia delle delibere di impignorabilità assunte ex art. 1, comma 5, d.l. n. 9/1993 da parte di Enti sanitari; ma le considerazioni spese sono utilizzabili, mutatis mutandis, anche con riferimento alle delibere di impignorabilità assunte, ex art. 159, d.lgs. n. 267/2000 (c.d. TUEL), dagli Enti locali.

È noto, infatti, che le normative in materia di Enti sanitari ed Enti locali hanno, sotto questo profilo, descritto traiettorie reciprocamente interferenti, per modo che – ad oggi – trattasi di discipline similari: lo schema è quello dei vincoli di impignorabilità stabiliti volta per volta dall'Ente sanitario o locale esecutato, con provvedimento discrezionale assunto tenuto conto della esigenza di destinare specifiche risorse a determinate “finalità protette”, la cui rilevanza consente di imprimere un vincolo di impignorabilità riguardo alle risorse destinate al relativo soddisfacimento; in altre parole, i detti provvedimenti, a carattere periodico, e con valenza temporale limitata (salva loro reiterazione), individuano la somma, a disposizione del tesoriere dell'Ente, fino a concorrenza della quale sussiste il vincolo di impignorabilità.

Peraltro, tale vincolo non è assoluto ma, tenuto conto di quanto previsto dalla normativa in materia (che riflette i fondamentali arresti della Corte Costituzionale: v. per quanto riguarda la normativa in materia di Enti sanitari Corte cost., 29 giugno 1995, n. 285, e, per quanto concerne la normativa in materia di Enti locali, Corte cost., 20 marzo 1998, n. 69 e Corte cost., 18 giugno 2003, n. 211), lo stesso cessa di operare, con conseguente inopponibilità relativa della delibera di impignorabilità, allorché sia violato l'ordine cronologico dei pagamenti per finalità diverse da quelle “protette” dalla delibera medesima.

Si pone dunque (in termini sostanzialmente analoghi sia per le delibere assunte dagli Enti sanitari ex art. 1, comma 5, d.l. n. 9/1993 che per le delibere assunte dagli Enti locali ex art. 159 TUEL) la questione problematica della ripartizione dell'onere probatorio relativamente a tale profilo.

Secondo un orientamento più risalente – rimasto sostanzialmente circoscritto ad una unica pronuncia (peraltro riguardante anche profili in tema di c.d. dissesto finanziario degli Enti locali) – l'onere di provare la violazione dell'ordine cronologico dei pagamenti attraverso l'emissione di mandati di pagamento per finalità diverse da quelle tutelate dalla delibera di impignorabilità spetta al creditore (Cass. civ. 6 giugno 2006, n. 13263).

L'orientamento più recente, che si è progressivamente “affinato” nel senso che diremo, ha invece valorizzato il principio della vicinanza della prova e, pertanto, al fine di mitigare il rigore di una soluzione, come quella precedente, risolventesi nella necessità di fornire una probatio diabolica, si muove nel senso cheal creditore “spetti di allegare gli specifici pagamenti per debiti estranei eseguiti successivamente alla delibera, mentre (…) spetta all'Ente locale provare che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico” (Cass. civ. 16 settembre 2008, n. 23727; Cass. civ. 27 maggio 2009, n. 12259).

Sulla scia di tale premessa, si è poi sostenuto che il creditore assolve al proprio onere di allegazione quando, deducendo “numerose circostanze di fatto”, ingeneri “il sospetto” della sussistenza della indicata condizione preclusiva, laddove l'Ente (sanitario o) locale non è liberato dall'onere della prova contraria, nei termini anzidetti, quando produca una certificazione attestante il rispetto dell'ordine cronologico (Cass. civ. 26 marzo 2012, n. 4820).

Tale orientamento appare peraltro del tutto conforme alle regole poste dall'art. 2697 c.c., che applicate al caso di specie conducono a ritenere che: a) spetta all'Ente debitore l'onere di allegare e dimostrare i fatti costitutivi necessari ai fini dell'insorgenza del vincolo di impignorabilità (ossia l'adozione e comunicazione di una delibera di destinazione delle somme necessarie al soddisfacimento delle finalità indicate dalle legge e pertanto in thesi impignorabili); b) il creditore deve allegare i fatti estintivi di tale vincolo, coincidenti con l'avvenuta effettuazione di pagamenti per crediti derivanti da titoli di spesa diversi da quelli per i quali è imposto il vincolo; c) il debitore deve fornire la prova del fatto impeditivo di tale fatto estintivo e, cioè, dimostrare che tale pagamento (o tali pagamenti) sia(no) avvenuto(i) nel rispetto del dovuto ordine cronologico.

A tale orientamento ha aderito, più di recente, e sempre in ordine ad un caso di esecuzione promossa contro una ASL, Cass. civ. 15 settembre 2020, n. 19103.

Aderendo in pieno al suddetto orientamento, per come progressivamente emerso dal formante giurisprudenziale, l'ordinanza in commento fornisce alcune preziose (ulteriori) indicazioni, che contribuiscono a definire il mosaico delle regole applicabili nella non semplice materia di cui si tratta.

In particolare, il creditore – laddove emerga la sussistenza di un vincolo di tal fatta – deve allegare, come detto, la caducazione del vincolo, ovvero “in caso di contestazioni” fornire la relativa dimostrazione.

A tanto può provvedere – ed è questa una rilevante precisazione, peraltro già rinvenibile in Cass. civ. 15 settembre 2020, n. 19103 – anche sulla base di indici di natura indiziaria.

Nel caso di specie, ad avviso della Cassazione: a) il creditore si era limitato ad allegare pagamenti successivi alla delibera senza che fosse possibile ricollegarli (per ciò solo) a titoli di spesa diversi da quelli “protetti” dalla delibera; b) non erano emersi “elementi indiziari tali da far presumere che in realtà quelli allegati e provati dal creditore fossero pagamenti relativi a crediti per titoli oggetto di vincolo (cioè pagamenti per prestazioni essenziali contemplate dal decreto ministeriale che specifica i servizi sanitari per la cui erogazione è consentita l'apposizione del vincolo sui fondi necessari)”.

In sintesi, se sorgono contestazioni, il creditore deve allegare e provare la effettuazione di pagamenti per finalità differenti (a ciò non bastando la mera circostanza temporale che i pagamenti siano successivi alla delibera di impignorabilità) e può farlo “anche eventualmente per mezzo di elementi presuntivi o indiretti”.

Benché la pronuncia in questione non tratti specificamente il tema (dato che il creditore si era limitato, genericamente, ad allegare pagamenti effettuati dopo l'adozione della delibera di impignorabilità), e benché quindi sarebbe opportuna una espressa presa di posizione della giurisprudenza di legittimità sul punto, da quanto detto, ed in specie dalla precisazione che la dimostrazione può essere fornita anche attraverso indici di natura presuntiva, può sostenersi che al creditore basti “ingenerare il sospetto” che vi siano stati pagamenti per titoli diversi e, in questa logica, potrebbe essere sufficiente la allegazione (e in caso di contestazioni la prova) della (sola) avvenuta adozione di determine di pagamento munite del visto di regolarità contabile, da tale circostanza nota potendo inferirsi – salva la fornitura della prova contraria da parte del debitore – la esistenza del fatto ignoto (e cioè la effettiva emissione dei successivi mandati di pagamenti, in attuazione di quelle determine).

In questo senso, nell'ambito della giurisprudenza di merito, v. Trib. Napoli Nord, 25 settembre 2018, in questa Rivista, con nota di PASSAFIUME.