Istanza di nulla osta (art. 44, d.lgs. n. 159/2011)

Dopo la confisca, anche non definitiva, la gestione dei beni passa all'Agenzia Nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati; la norma, nella versione originaria, riproponeva il testo dell'art. 2-nonies della l. n. 575/1965, con l'aggiunta - indiscutibilmente opportuna al fine di meglio chiarire la nozione - del riferimento alla confisca anche non in via definitiva, ovvero con un provvedimento non ancora irrevocabile.

Dopo il passaggio dell'amministrazione all'Agenzia il compimento degli atti di straordinaria amministrazione (in particolare l'agire o il resistere in giudizio, il contrarre mutui, lo stipulare transazioni, compromessi, fideiussioni, la concessione di ipoteche, l'alienazione di immobili anche a tutela dei diritti dei terzi) è subordinato al nulla osta del Giudice delegato.

Ciò almeno fino alla definitività del provvedimento di confisca.

Per il nulla osta indicato non è contemplata una alcuna forma ad substantiam actus; deve, tuttavia, ritenersi che, risultando strumentale al compimento di atti che rientrano nella elencazione di cui all'art. 1350 c.c., debba essere rilasciato in forma scritta e, del resto, l'art. 40 richiede l'autorizzazione scritta del Giudice delegato all'amministratore per il compimento degli atti di straordinaria amministrazione.

La legge non affronta, invece, il problema relativo all'eventuale regime giuridico dell'atto assunto da parte dell'Agenzia in assenza dell'indicato nulla osta: per quanto riguarda gli atti processuali, non sembra dubitabile che si possa versare nella fattispecie di cui all'art. 182 c.p.c. per cui, rilevatone il difetto, il Giudice ben può assegnare un termine per la sanatoria.

Per quanto concerne, poi, il regime degli atti di contenuto sostanziale, non sembra, alla luce della formulazione normativa, che la mancanza del prescritto nulla osta comprometta radicalmente la validità dell'atto.

In realtà, qualora il nulla osta sia inteso come autorizzazione in senso stretto e, cioè, come fonte di legittimazione all'atto (che interviene rimuovendo un limite di validità o efficacia) l'esito del negozio dovrebbe risultare compromesso solo laddove quel requisito fosse espressamente previsto dalla legge per la validità o l'efficacia; peraltro, come visto la norma nulla dice quanto alle conseguenze del difetto originario d'autorizzazione da parte del Giudice delegato e non sembra potersi cogliere un divieto di ratifica dell'atto da parte di tale soggetto.

Riconoscendo invece all'autorizzazione la portata di requisito d'efficacia, potrebbe sostenersi che il negozio sia valido, ma inefficace per difetto dell'indicato presupposto.

Se, al contrario, si ritenesse che il n.o. assume un ruolo strutturale di concorso alla formazione della volontà negoziale, allora l'atto dovrebbe essere invalido per difetto di completamento di uno dei requisiti essenziali del negozio stesso, concernente appunto la manifestazione della volontà.

In realtà, la lettura della disposizione pare distinguere le due ipotesi: fino a che la gestione spetta all'amministratore (dopo la l. n. 161/2017, fino alla confisca di secondo grado) può dirsi che vi sia un vero e proprio divieto per l'amministratore d'agire senza autorizzazione del Giudice delegato, mentre con il passaggio alla fase di amministrazione in capo all'Agenzia, la formulazione normativa non sembra mantenere la regola del divieto e, piuttosto, si allinea a un modello di gestione concordata, in cui l'agenzia ha libertà di compiere l'atto, chiedendo nulla osta al Giudice delegato.

Nella specie potrebbe sostenersi che, non ricorrendo un divieto d'azione espresso - come, contrariamente, indicato nel comma 3 dell'art. 40 per gli atti che riguardano l'amministratore giudiziario prima della confisca di primo grado - la mancanza del prescritto nulla osta si porrebbe come mero requisito di regolarità dell'atto che, non incidendo né sul piano della validità, né su quello dell'efficacia, lascerebbe residuare solo un eventuale profilo di addebito disciplinare a carico del pubblico funzionario che avesse agito in difformità rispetto al modello legale.

Comunque, tali questioni sono state in buona parte superate per effetto della modifica operata dall'art. 17, comma 2, l. n. 161/2017.

Infatti, colà si è previsto che l'Agenzia gestisca i beni confiscati anche in via non definitiva dal decreto di confisca della Corte di appello, ai sensi dell'art. 20 della l. n. 559/1993 e, in quanto applicabile, dell'art. 40 del d.lgs. 159/2011, nonché sulla base degli indirizzi e delle linee guida adottati dal Consiglio direttivo dell'Agenzia medesima ai sensi dell'art. 112, comma 4, lettera d).

Essa provvede al rimborso e all'anticipazione delle spese, nonché alla liquidazione dei compensi che non trovino copertura nelle risorse della gestione, anche avvalendosi di apposite aperture di credito disposte, a proprio favore, sui fondi dello specifico capitolo istituito nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze, salva, in ogni caso, l'applicazione della normativa di contabilità generale dello Stato e del decreto del Presidente della Repubblica n. 367/1994.

Si riducono, pertanto, sensibilmente i tempi di gestione in cui può essere necessaria e rilevante la richiesta del n.o. all'Autorità giudiziaria che, comunque, sarà vigente fino al momento in cui la gestione passa dall'A.G. all'ente amministrativo e, cioè, fino alla definitività della confisca.

Il c.d. “d.l. sicurezza”, convertito nella l. n. 132/2018 è intervenuto anche sulla struttura e la dotazione dell'ANBSC (art. 37), con la possibilità di istituire fino a 4 sedi secondarie, in relazione a particolari esigenze, in regioni nelle quali sono presenti in quantità significativa beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

Nella relazione illustrativa si sottolinea che, infatti, sono emerse – nel concreto svolgimento delle molteplici funzioni attribuite all'Agenzia (di analisi, consulenza, supporto, monitoraggio e, soprattutto, di gestione diretta degli immobili e dei complessi aziendali) – alcune carenze strutturali, nonché la mancanza di personale specializzato, che hanno spesso provocato rallentamenti nello svolgimento dell'azione amministrativa, impedendo all'Agenzia di operare in modo rapido ed efficace.

Come anticipato, l'art. 36 del d.l. n. 113/2018 in esame introduce alcune modifiche all'art. 48, d.lgs. n. 159/2011 e, in particolare, al comma 3, corregge un refuso contenuto nella disciplina in vigore, prodottosi nel corso dell'iter parlamentare della menzionata l. n. 161/2017, a causa di un insufficiente coordinamento delle varie proposte da cui la riforma è scaturita.

Infatti, in una prima fase, la vigilanza sull'Agenzia era stata attribuita al Presidente del Consiglio dei ministri, con conseguente modifica di tutti i richiami all'autorità dotata di tale competenza; nella versione definitiva invece – ripristinata la vigilanza in capo al Ministro dell'interno – è stata omessa, verosimilmente per una svista, la modifica del comma indicato, che contempla un'autorizzazione all'utilizzo da parte dell'Agenzia per finalità economiche dei beni immobili confiscati mantenuti al patrimonio dello Stato.

La situazione così determinatasi, con l'attribuzione di tale competenza al Presidente del Consiglio dei ministri, appariva in effetti eccentrica e incoerente rispetto al sistema e, pertanto, se ne è disposta la correzione espungendo il riferimento alla citata autorità e inserendo invece il Ministro dell'interno.

In sede di conversione sono state apportate alcune modifiche all'art. 38, comma 2, in tema di comunicazione e aggiornamento dei dati in favore dell'Agenzia; è stata invece soppressa la disposizione che sanzionava con la responsabilità dirigenziale la mancata pubblicazione ex art. 38, comma 2, terzo periodo.

Inoltre, si è stabilito che l'istituzione, a cura del prefetto, dei tavoli provinciali ai sensi dell'art. 41-ter, comma 1, del d.lgs. n. 159/2011, presso le prefetture uffici territoriali del Governo, non sia più obbligatoria ma facoltativa e che tali strutture non abbiano più il carattere della permanenza.

Ancora, è stato modificato l'art. 43 in tema di rendiconto di gestione, prevedendo che esso debba essere redatto sia all'esito della confisca di primo che di secondo grado (non più solo del primo grado) entro sessanta giorni dal deposito dei relativi provvedimenti.

Inoltre, mentre all'esito della l. n. 161/2017 la redazione del rendiconto era a carico dell'Agenzia nel solo caso di revoca del sequestro e in ogni altro caso occorreva solo trasmettere al Giudice delegato una relazione, di cui tale autorità prendeva atto, oggi invece è stato stabilito che dopo il conferimento di cui all'art. 38, comma 3, l'Agenzia provvede al rendiconto ai sensi dei commi precedenti in ogni caso in cui la confisca venga revocata.

In caso di confisca definitiva, l'Agenzia trasmetterà al Giudice delegato una relazione sull'amministrazione dei beni, esponendo le somme pagate e riscosse, le spese sostenute e il saldo finale, con l'indicazione dei limiti previsti dall'art. 53.

In tale ultimo caso, il Giudice delegato, all'esito degli eventuali chiarimenti richiesti, prenderà atto della relazione.

Da segnalare anche l'introduzione nell'art. 44 (“Gestione dei beni confiscati”) di un comma finale alla stregua del quale per il recupero e la custodia dei veicoli a motore e dei natanti confiscati, l'Agenzia applica le tariffe stabilite con il decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, emanato ai sensi dell'art. 59 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115/2002. Ferme restando le tariffe di cui sopra, l'Agenzia può avvalersi di aziende da essa amministrate operanti nello specifico settore.

Recentemente la Suprema Corte (Cass. II, n. 2772/2021) ha affermato che, in tema di confisca ex art. 12-sexies del d.l. n. 306/1992, nel procedimento innanzi al Giudice dell'esecuzione per l'accertamento della sussistenza e dell'ammontare dei crediti, l'Agenzia Nazionale dei beni confiscati, in quanto titolare dei beni su cui va ad incidere l'accertamento dei crediti, è terzo interessato, legittimato ad intervenire nel giudizio per il tramite dell'Avvocatura dello Stato, che ne ha la rappresentanza e difesa in giudizio, e alla quale deve essere quindi notificato, a pena di nullità, l'avviso dell'udienza di trattazione.

Invero, nel caso di specie la confisca dei beni era divenuta definitiva e la gestione e l'amministrazione dei beni erano stati conferiti all'Agenzia, ai sensi dell'art. 38, d.lgs. 159/2011.

Al riguardo, infatti, con riferimento ad una confisca non irrevocabile, è stato affermato che, in tema di misure di prevenzione patrimoniali, la partecipazione dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati all'udienza di verifica dei crediti, ai sensi dell'art. 59, comma 2, d.lgs. n. 159/2001, ha carattere meramente facoltativo e non obbligatorio, sempre che la domanda di ammissione del credito da parte del terzo sia stata presentata prima che il provvedimento di confisca di prevenzione sia divenuto irrevocabile e, quindi, prima che l'effetto traslativo a favore dello Stato si sia prodotto; ne consegue che, in tale ipotesi, la mancata instaurazione del contraddittorio nei confronti della predetta agenzia non costituisce causa di nullità della decisione (Sez. I, n. 39258/2017, Rv. 271000).

Al contrario, si è chiarito che, in tema di confisca ex art. 12-sexies del d.l. n. 306/1992, per le controversie di natura amministrativa derivanti dalla applicazione delle norme per l'amministrazione e la destinazione dei beni confiscati la rappresentanza e difesa in giudizio dell'Agenzia Nazionale spetta all'Avvocatura dello Stato, cui, ai sensi dell'art. 11, comma 2, del r.d. n. 1611/1933, devono essere notificati gli atti giudiziali e le sentenze, a pena di nullità da pronunciarsi anche d'ufficio (Sez. I, n. 21/2014, dep. 2015, Rv. 261713, che, nella fattispecie, ha dichiarato la nullità dell'ordinanza del Giudice dell'esecuzione penale, investito dall'istanza del terzo creditore diretta ad ottenere il riconoscimento dell'efficacia della garanzia reale costituita sul bene confiscato, per l'omessa notifica del decreto di fissazione dell'udienza camerale all'Agenzia Nazionale presso l'Avvocatura dello Stato territorialmente competente); del resto, in tema di esecuzione, nel caso di procedimento senza formalità nell'ambito del quale venga disposto un provvedimento di confisca, per "interessato" - al quale deve essere notificata la decisione e, a pena di nullità assoluta e insanabile, l'avviso dell'udienza per decidere sulla conseguente opposizione, si deve intendere non solo chi ha presentato l'istanza, ma anche chi, sulla base degli atti del procedimento e al momento della decisione, risulta essere formalmente il titolare del bene, pur se soggetto diverso da chi ha presentato la richiesta alla quale è seguita l'ordinanza decisoria (Sez. III, n. 17543/2019, Ubi Banca s.p.a., Rv. 275446).

Il sistema normativo codificato dal d.lgs. 159/2011, del resto, prevede espressamente che, nella fase di verifica dei crediti, il decreto di approvazione dello stato passivo venga "comunicato all'Agenzia" (art. 59, comma 3).

Nel caso in esame, peraltro, veniva in rilievo l'applicazione della c.d. legge di stabilità del 2013 (I. n. 228/2012), che, all'art. 1, comma 200, prevede che il Giudice dell'esecuzione, accertata la sussistenza e l'ammontare del credito, nonché la sussistenza delle condizioni di cui all'art. 52, d.lgs. 159/2011, lo ammette al pagamento, "dandone immediata comunicazione all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata".

Nel caso all'esame della Corte, invece, la Corte di appello aveva deciso in ordine al ricorso proposto dai terzi creditori indicati senza estendere il contraddittorio all'Agenzia Nazionale, titolare dei beni in ordine ai quali era stata proposta la domanda di riconoscimento del credito; il terzo interessato, titolare del bene sul quale va ad incidere l'accertamento di diritti di credito, è legittimato ad intervenire nel procedimento, e deve essere avvisato a pena di nullità dell'udienza di trattazione.

Pertanto, il mancato avviso all'Agenzia Nazionale dei beni confiscati, e per essa all'Avvocatura dello Stato, ha determinato una nullità assoluta.