Il novellato primo comma dell'art. 26-bis c.p.c. nell'interpretazione del giudice dell'esecuzione

Il procedimento di esecuzione forzata mediante espropriazione presso terzi, allorché sia esecutata una pubblica amministrazione, deve essere incardinato innanzi al Tribunale nel quale ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto il creditore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede.

L'ordinanza in esame si pronuncia in tema di competenza del giudice dell'esecuzione nel caso di espropriazione presso terzi allorché sia esecutata una pubblica amministrazione.

Davvero pochissimi gli elementi che possano consentire una ricostruzione in fatto del caso che era sottoposto all'esame del giudice dell'esecuzione.

Si evincono, tuttavia, gli elementi essenziali: ossia che si versa, come accennato in precedenza, in ipotesi di espropriazione presso terzi nei confronti di una pubblica amministrazione esecutata e che è stato adito il Tribunale di Napoli Nord, sebbene il creditore procedente abbia la propria sede a Milano, ponendosi, per tale ragione, un problema in ordine alla individuazione del giudice competente in merito alla proposta espropriazione presso terzi.

L'ordinanza in commento risulta di particolare interesse.

Sebbene, infatti, siano ormai numerose le pronunce di giudici dell'esecuzione che hanno preso posizione sulla interpretazione del novellato primo comma dell'art. 26-bis c.p.c. (novella intervenuta per effetto dell'art. 1, comma 29, della l. n. 206/2021, che trova applicazione con riferimento ai procedimenti instaurati a far data dal 22.6.2022), in tema di individuazione del tribunale competente in caso di espropriazione presso terzi allorché sia esecutata una pubblica amministrazione, l'ordinanza in questione si sofferma, tuttavia, in modo sintetico ma articolato, sulla interpretazione della disposizione in questione, esponendo i motivi per i quali non possa rinvenirsi alcuna ragionevole soluzione ermeneutica diversa da quella evincibile dal dato letterale offerto da tale primo comma della norma.

Per effetto della intervenuta modifica, l'attuale formulazione del primo comma dell'art. 26-bis c.p.c. is è la seguente: "quando il debitore è una delle pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 413, quinto comma, per l'espropriazione forzata di crediti è competente, salvo quanto disposto dalle leggi speciali, il giudice del luogo dove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto il creditore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede".

Fin da subito, per la verità, la novellata disposizione, la quale collega l'individuazione del giudice competente in tema di espropriazione presso terzi (allorché sia esecutata una pubblica amministrazione) al luogo in cui ha sede o residenza il creditore procedente (con il temperamento della necessaria concentrazione della procedura dinanzi al Tribunale nel cui circondario si trova la sede dell'ufficio dell'Avvocatura dello Stato), ha suscitato non pochi dubbi negli interpreti che si sono confrontati con la stessa, circa la propria idoneità a rispondere ad esigenze di coerenza con l'impianto generale dettato in tema di espropriazione forzata e, in particolare, con le disposizioni codicistiche in tema di espropriazione presso terzi (si veda, sul punto, V. Colandrea, E. Mercurio, “Le novità della legge n. 206 del 2021 in tema di espropriazione forzata presso terzi”, in Judicium, 2022), tanto da aver indotto alcuni autori ad ipotizzare che la novellata disposizione non faccia riferimento alle procedure di espropriazione presso terzi intentate contro qualsiasi pubblica amministrazione, ma unicamente alle procedure esecutive avviate nei confronti delle amministrazioni dello Stato.

L'ordinanza in commento si premura allora di prendere posizione sul punto, chiarendo quale significato occorra attribuire al primo comma del novellato art. 26-bis c.p.c.

E' dunque sulla interpretazione del primo comma dell'art. 26-bis c.p.c., che si sofferma l'ordinanza in commento.

Il giudice dell'esecuzione, nel provvedimento che si annota, dopo aver dato atto di alcuni importanti approdi raggiunti dalla giurisprudenza di legittimità in vigenza della precedente formulazione della norma in questione e da ritenersi ancora attuali (ed, in particolare, quello secondo il quale il riferimento, contenuto nel primo comma dell'art. 26-bis c.p.c., alle “pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 413, quinto comma” deve ricollegarsi a tutte le pubbliche amministrazioni indicate nell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 – si veda Cass. n. 8172/2018) premette che “in virtù della menzionata riforma, il criterio determinativo della competenza è stato modificato nel senso che il procedimento esecutivo va incardinato innanzi al Tribunale distrettuale (su questa base operando, in via esclusiva, l'Avvocatura erariale) ove il creditore abbia la residenza o la sede”, chiarendo come tale riforma sia stata dettata da esigenze di concentrazione delle procedure esecutive avviate nei confronti della pubblica amministrazione e di migliore monitoraggio della spesa pubblica.

L'ordinanza in esame, pur dando atto di un orientamento dottrinale stando al quale “la disposizione trovi applicazione con esclusivo riferimento alle amministrazioni difese ex lege dall'Avvocatura erariale e, quindi, nell'ambito di quelle “indicate dall'art. 413, quinto comma", con buona approssimazione, alle sole amministrazioni statali”, chiarisce come tale orientamento non sia condivisibile, discostandosi dal contenuto letterale della norma, senza peraltro fornire risposta al problema di quale criterio normativo individuare, in tema di competenza territoriale, per l'ipotesi di procedure espropriative presso terzi avviate nei confronti di amministrazioni non statali e comunque non difese ex lege dall'Avvocatura dello Stato.

La posizione espressa dal giudice dell'esecuzione del Tribunale di Napoli Nord appare, nel complesso, condivisibile.

Non vi è dubbio che la soluzione da ultimo adottata dal legislatore con la nuova formulazione dell'art. 26-bis c.p.c. in tema di individuazione del giudice competente per l'espropriazione forzata presso terzi ogni volta che sia esecutata una pubblica amministrazione, ponga più di qualche problema.

Solo per soffermarsi su alcune delle criticità insite nella rinnovata formulazione della norma, si potrebbe notare come l'applicazione del criterio di radicamento della competenza indicato al primo comma dell'art. 26-bis c.p.c. finisce per precludere il concorso dei creditori nei casi in cui siano pendenti più processi esecutivi nei confronti dello stesso debitore e dello stesso terzo pignorato davanti a tribunali diversi.

Senza considerare, poi, che risulta non agevole comprendere su cosa poggi il riferimento alla sede dell'Avvocatura dello Stato con riferimento alle pubbliche amministrazioni che non si avvalgano del suo patrocinio obbligatorio e che, per effetto di una applicazione letterale del rinnovato primo comma dell'art. 26-bis c.p.c.,, finirebbero invece per subire una parcellizzazione dei procedimenti esecutivi presso diversi tribunali, in contrasto con il criterio della prossimità del luogo del processo di esecuzione al luogo nel quale il debitore ha la propria residenza (o domicilio, dimora o sede), ovvero al luogo in cui si trova il bene espropriato.

Se è vero, dunque, che la disposizione in questione porta con sé alcune ricadute pratiche di non poco momento tali da incidere negativamente sulla gestione delle procedure esecutive di espropriazione presso terzi nei confronti quanto meno di alcune pubbliche amministrazioni, è altrettanto vero che risulta poco agevole, come evidenziato nella ordinanza in commento, rinvenire, con riferimento a tali amministrazioni, un criterio di radicamento della competenza territoriale diverso da quello indicato espressamente dal primo comma dell'art. 26-bis c.p.c., con riferimento al “giudice del luogo dove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto il creditore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede”.

Non mancano, forse, le possibilità per pervenire, in via interpretativa e in attesa di un possibile intervento del legislatore, a soluzioni diverse da quella adottata dal Tribunale di Napoli Nord nella ordinanza in commento (soluzione che, indubbiamente, appare la più aderente alla formulazione letterale del dettato normativo).

Una possibile soluzione, sul piano interpretativo, potrebbe essere quella di ritenere che la mutata formulazione del primo comma dell'art. 26-bis c.p.c., si giustifichi una rilettura del riferimento, contenuto in tale primo comma, alle “pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 413, quinto comma”, venendo in rilievo indubbiamente una formulazione poco felice e di non univoca portata, tale da consentire di attribuire a tale riferimento una portata diversa da quella, fino ad ora ritenuta più conforme al dato normativo, che indica tutte le pubbliche amministrazioni elencate dall'art. 1, comma 2, del d..lgs. n. 165/2001.

Altra possibile soluzione, poi, è quella che tende a valorizzare, in sede di individuazione del giudice territorialmente competente, la applicazione di leggi speciali (applicazione comunque fatta salva dal novellato primo comma dell'art. 26-bis c.p.c.): si pensi, così, a tutte quelle disposizioni che espressamente rechino una deroga ai criteri generali in tema di competenza nelle procedure espropriative presso terzi (è il caso, ad esempio, della speciale ipotesi dettata per l'Inps e altri enti esercenti forme di previdenza e assistenza obbligatoria dall'art. 14, comma 1-bis, primo periodo, del d.l. n. 669/1996, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 30/1997), e forse anche a quelle norme speciali che pur non contenendo una disciplina espressa in tema di competenza nel processo di esecuzione, contengano delle previsioni, relative al rapporto tra l'amministrazione o ente e la sua tesoreria ed alle specifiche modalità di attuazione del pignoramento, tali da connotarle della specialità rispetto al criterio del foro del creditore.

Si tratta, tuttavia, di un sentiero stretto e di non agevole praticabilità per cui, ancora una volta, sarà importante monitorare gli sviluppi che la questione affrontata nella ordinanza che si annota avrà nelle prossime pronunce della giurisprudenza di legittimità e di merito.