Decreto legislativo - 31/03/2023 - n. 36 art. 15 - Responsabile unico del progetto (RUP).

Il decreto correttivo (D. Lgs. 209/2024)

Il Decreto correttivo è intervenuto a modificare l'art. 15, comma 2, del Codice nella parte in cui si prevedono le modalità di scelta del RUP – responsabile unico del progetto. In particolare, oltre alle ipotesi originariamente previste di nomina del RUP fra i dipendenti della stazione appaltante, viene prevista la possibilità per le medesime, in caso di accertata carenza nel proprio organico di personale in possesso dei requisiti di cui all'Allegato I.2, di nominare il RUP tra i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche. Non necessariamente il RUP deve essere più individuato tra i dipendenti di ruolo. Inoltre, l'art. 72, comma 2, ha soppresso l'art. 15, comma 5, ultimo periodo.

Nomina del RUP

La nomina del RUP è disciplinata dai primi tre commi dell'art. 15.

Il comma 1 prevede che la nomina debba essere effettuata nel primo atto di avvio dell'intervento pubblico.

Sul punto, il previgente art. 31 del d.lgs. n. 50/2016 specificava che la nomina dovesse avvenire già in sede di programmazione degli acquisti; la nuova formulazione tiene conto dell'eventualità in cui emergano esigenze non considerate nella programmazione e comunque specifica che il RUP è nominato “per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l'esecuzione di ciascuna procedura soggetta al Codice”.

Il medesimo comma precisa che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano il RUP “nell'interesse proprio o di altre amministrazioni”; la disposizione è concepita in modo da “non incidere sulle parti dell'articolato concernenti la qualificazione delle stazioni appaltanti per le fasi della procedura che vengono svolte ricorrendo a centrali di committenza, ad aggregazioni di stazioni appaltanti o ad altre stazioni appaltanti qualificate. Tale salvezza implicita, che vale per i casi in cui vi è un riparto di competenze, comunque non deroga al principio generale secondo cui ogni s.a. individua un responsabile unico del progetto” (Consiglio di Stato, Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici, Relazione agli articoli e agli allegati).

In merito al soggetto titolare del potere di nomina, la formulazione dell'articolo approvata in via preliminare prevedeva che il RUP fosse nominato dal responsabile dell'unità organizzativa titolare del potere di spesa. Tale previsione è stata tuttavia modificata dal Consiglio dei ministri in sede di approvazione definitiva, in accoglimento delle osservazioni della Conferenza Unificata, attribuendo il relativo potere più in generale alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti, che sono quindi chiamati a individuare il RUP tra i propri dipendenti, anche a tempo determinato e preferibilmente in servizio presso l'unità organizzativa titolare del potere di spesa, in possesso di competenze professionali adeguate e nel rispetto del relativo inquadramento contrattuale e delle relative mansioni.

Non è stata riproposta – in quanto causa di controversie sui riparti di competenze interne alle amministrazioni – la previsione di cui al vecchio Codice in base alla quale, laddove fosse accertata la carenza nell'organico della suddetta unità organizzativa, il RUP doveva essere nominato tra gli altri dipendenti in servizio.

Anche nelle stazioni appaltanti che non sono pubbliche amministrazioni o enti pubblici deve essere individuato un soggetto a cui affidare i compiti del RUP, limitatamente al rispetto delle disposizioni codicistiche alla cui osservanza sono tenute.

Le centrali di committenza e le aggregazioni di stazioni appaltanti designano un RUP per le attività di propria competenza con i compiti e le funzioni determinate dalla specificità e complessità dei processi di acquisizione gestiti direttamente.

L'ufficio di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato.

Quest'ultima previsione intende significare che il munus di responsabile unico del progetto deve ritenersi ricompreso nell'ambito delle attività proprie del personale addetto alle unità organizzative, senza costituire una mansione ‘aggiuntiva' rispetto ai compiti ordinari e, pertanto, senza far sorgere il diritto a retribuzioni aggiuntive fatti salvi gli eventuali ‘incentivi per funzioni tecniche' che possono essere previsti dalle stazioni appaltanti ai sensi dell'art. 45 del Codice.

La scelta del legislatore di apporre il crisma dell'incontestabilità sulla nomina del RUP è probabilmente dovuta alla presa d'atto della ‘poca appetibilità' delle relative funzioni da parte del personale delle pubbliche amministrazioni, in considerazione delle significative responsabilità che esse comportano e in ragione del fatto che molte stazioni appaltanti non sono ancora dotate di un Regolamento per la corresponsione degli incentivi per funzioni tecniche.

In maniera innovativa rispetto al Codice previgente, il d.lgs. n. 36/2023, al comma 2 dell'art. 15, prevede un ‘meccanismo di chiusura' che assicura sempre l'individuazione del RUP, stabilendo che, in caso di mancata nomina del RUP nell'atto di avvio dell'intervento pubblico, l'incarico debba essere svolto dal responsabile dell'unità organizzativa competente per l'intervento.

Nella formulazione dell'articolo approvata in via preliminare, si prevedeva – per i casi di mancata nomina – che l'incarico di RUP dovesse essere svolto dal responsabile dell'unità organizzativa titolare del potere di spesa, ossia dal soggetto a cui (sempre secondo la formulazione approvata in via preliminare) sarebbe spettato il potere (rectius: il dovere) di nomina; ciò, evidentemente, al fine di ‘incentivarlo' a rispettare il suo obbligo di nominare il RUP: in caso di mancata osservanza, il Responsabile unico del progetto sarebbe stato egli stesso.

Come si è appena visto, in sede di approvazione definitiva la formulazione della norma è stata cambiata ed è stato previsto che – in caso di mancata nomina del RUP – il relativo incarico debba essere svolto (non già dal responsabile dell'unità organizzativa titolare del potere di spesa, bensì) dal “responsabile dell'unità organizzativa competente per l'intervento”; in tale contesto, non è ben chiaro se per “responsabile dell'unità organizzativa competente per l'intervento” il legislatore intenda sempre il responsabile dell'unità organizzativa titolare del potere di spesa, ossia non è ben chiaro se con la modifica in questione il legislatore abbia inteso operare solo un cambiamento formale della disposizione oppure se abbia inteso mutarne anche il contenuto precettivo. Sarà interessante, sul punto, vedere come la norma sarà interpretata ed applicata dalle amministrazioni pubbliche.

Ciò posto, fermo restando che la nomina del responsabile unico del progetto deve essere effettuata nel primo atto di avvio dell'intervento, il nominativo del RUP deve essere altresì indicato nel bando o nell'avviso di indizione della gara oppure, in mancanza, nell'invito a presentare offerta o nel provvedimento di affidamento diretto.

Requisiti richiesti per la nomina

In merito ai requisiti richiesti per la nomina, l'art. 15, comma 2, si limita a prevedere genericamente che il RUP debba essere scelto tra i dipendenti della stazione appaltante o dell'ente concedente, anche assunti a tempo determinato e preferibilmente in servizio nell'unità organizzativa titolare del potere di spesa, e che debba essere dotato di competenze professionali adeguate allo svolgimento delle funzioni che gli competono, nel rispetto dell'inquadramento contrattuale e delle relative mansioni.

La disciplina di dettaglio dei requisiti richiesti è rimessa all'Allegato I.2. del Codice, al cui commento si rinvia.

Ruolo e funzioni

Il quinto comma dell'articolo in commento riformula le funzioni del RUP accreditandolo quale figura cruciale per assicurare il risultato finale nei termini stabiliti (“il RUP assicura il completamento dell'intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico”) e attribuendogli, in quest'ottica, compiti anche ‘innominati'.

Viene infatti ascritta al RUP una competenza descritta in termini residuali ed estremamente vasta nella sua latitudine, stabilendo che competono al responsabile unico del progetto tutte le attività indicate nell'Allegato I.2., o che siano comunque necessarie, ove non di competenza di altri organi.

In buona sostanza, al RUP spettano: i) da un lato, tutti i compiti non espressamente riservati ad altri soggetti e comunque necessari; ii) dall'altro lato, tutte le attività elencate nell'Allegato I.2.

A sua volta, il citato Allegato I.2. i) da un lato elenca una serie di compiti assegnati al RUP e comuni a tutti i contratti e le fasi, e ii) dall'altro lato, individua i compiti attribuiti al RUP con specifico riferimento alle diverse fasi dell'affidamento e dell'esecuzione.

Dalla presenza della disposizione di chiusura che attribuisce al RUP tutte le funzioni non specificamente riservate ad altri, emerge chiaramente come i compiti elencati dall'Allegato I.2. non possano che intendersi come elencati in via del tutto esemplificativa e non tassativa.

Per la puntuale elencazione dei singoli compiti del RUP così come indicati nel citato Allegato I.2., si rinvia al relativo commento.

Incarichi di supporto al RUP

In considerazione delle difficoltà connesse al ruolo di RUP, e alla luce del fatto che l'impossibilità di esternalizzare la relativa funzione è suscettibile di causare difficoltà operative alla stazione appaltante nei casi in cui essa non sia in grado di individuare al proprio interno un responsabile unico del procedimento avente una qualifica adeguata alla complessità dei compiti da svolgere, il legislatore ha preordinato le modalità in cui la P.A. può i ) da un lato, garantire al RUP il massimo supporto nello svolgimento delle sue attività, e ii ) dall'altro lato, cautelarsi nel caso di impossibilità di rinvenire nel proprio organico una professionalità adeguata alla funzione.

Il primo di questi possibili ‘interventi in sussidiarietà' è disciplinato dal comma 6 dell'art. 15, laddove si prevede che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possano istituire una struttura di supporto al RUP e destinare risorse finanziarie fino all'1 per cento dell'importo posto a base di gara per l'affidamento di incarichi di assistenza al RUP medesimo.

Tale previsione rappresenta l'evoluzione di quella contenuta nel comma 7 dell'art. 31 del previgente Codice, laddove si disciplinava il possibile conferimento di incarichi a supporto della procedura.

Sempre in merito alla struttura stabile di supporto al RUP che può essere istituita dalla stazione appaltante, si rileva poi che il contenuto dell'art. 31, comma 9 del previgente d.lgs. n. 50/2016, è oggi confluito l'art. 4 dell'Allegato I.2. del nuovo Codice, secondo cui “la stazione appaltante può istituire una struttura stabile a supporto del RUP e può conferire, su proposta di quest'ultimo, incarichi per la migliore realizzazione dell'intervento pubblico, nel caso di appalti di particolare complessità che richiedano valutazioni e competenze altamente specialistiche. La struttura di supporto al RUP può essere istituita anche in comune fra più stazioni appaltanti, previa sottoscrizione di accordi ai sensi dell'articolo 15 della l. n. 241/1990 e successive modifiche e integrazioni”.

Il secondo possibile ‘intervento in sussidiarietà' rappresenta una rilevante novità sistematica nel quadro della contrattualistica pubblica.

Più precisamente, il comma 4 dell'art. 15 – ferma restando l'unicità del Responsabile unico di progetto – prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di individuare modelli organizzativi che prevedano la nomina di un ‘responsabile di procedimento' per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un altro ‘responsabile di procedimento' per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP.

Tale opzione presenta il vantaggio di evitare un'eccessiva concentrazione in capo al RUP di compiti e responsabilità direttamente operative, spesso di difficile gestione nella pratica. In caso di nomina dei responsabili di fase, infatti, rimangono in capo al RUP gli obblighi – e le connesse responsabilità – di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo, mentre sono ripartiti in capo ai primi i compiti e le responsabilità delle singole fasi a cui sono preposti. Si introduce, quindi, un principio di ‘responsabilità per fasi'.

In buona sostanza, se il ‘Responsabile unico del procedimento' è diventato il ‘Responsabile unico del progetto', v'è comunque la possibilità che a quest'ultimo vengano affiancati due responsabili di procedimento (evidentemente, non ‘unici'), gerarchicamente sottordinati e chiamati a supportarlo nella sua azione.

Nella formulazione iniziale dell'articolo, la facoltà di nomina di ulteriori RUP per ciascuna delle fasi di progettazione, programmazione ed esecuzione era subordinata alla preventiva richiesta del RUP dell'intera commessa. Nel testo approvato in via definitiva, sulla scorta delle richieste delle competenti Commissioni parlamentari, al fine di garantire l'effettivo esercizio della discrezionalità amministrativa da parte delle stazioni appaltanti, tale previsione è venuta meno.

Nell'elaborazione della previsione di cui al comma 4 dell'art. 15, utili spunti sono stati tratti dalla pronuncia della Corte cost. n. 166/2019, nella quale è stata vagliata la legittimità delle previsioni dell'art. 34 della legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8 (“Nuove norme in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”), proprio con riferimento alla prevista facoltà di nomina di un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un altro responsabile per la fase di affidamento. La Corte, nel richiamare un proprio precedente (sentenza Corte cost. n. 43/2011), ha escluso la configurabilità di un contrasto con il principio di responsabilità unica, posto dall'art. 31, comma 1 del d.lgs. n. 50/2016, all'epoca vigente.

Sempre nella medesima ottica di precostituire una situazione in cui non manchino, all'interno della stazione appaltante, le professionalità richieste per ricoprire il ruolo di RUP o eventualmente per andare in aiuto dello stesso, l'art. 15, comma 7, d.lgs. n. 36/2023, prevede che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti – in coerenza con il programma degli acquisiti di beni e servizi e del programma dei lavori pubblici di cui all'art. 37 – adottino un piano di formazione specialistica per il proprio personale.

Nella formulazione dell'articolo approvata in via preliminare, si prevedeva che le attività formative in questione venissero considerate per le valutazioni e le progressioni economiche di carriera dei dipendenti; tale previsione è stata tuttavia espunta in sede di approvazione definitiva del testo, in adesione alla richiesta in tal senso delle competenti Commissioni parlamentari. È stata, inoltre, accolta la richiesta della Conferenza unificata di prevedere che il piano di formazione del personale non sia adottato “contestualmente”, ma “in coerenza” con la programmazione degli acquisti.

Rapporti con altre figure

Si è posto tradizionalmente il problema di declinare i rapporti intercorrenti tra il RUP e le figure di direttore dei lavori e di direttore dell'esecuzione dei contratti di servizi e forniture.

Va premesso – ai sensi dell'art. 114, comma 1, del Codice – che tra le varie attribuzioni del RUP vi è la titolarità della funzione relativa alla direzione dell'esecuzione dei contratti e al controllo della qualità delle prestazioni rese. Dopodiché, ferma restando la titolarità della funzione in capo al RUP medesimo, è previsto che quest'ultimo possa avvalersi – a tal fine – del supporto del direttore dei lavori ovvero – per i servizi e le forniture – del direttore dell'esecuzione del contratto.

Ciò posto, per una puntuale disamina dei rapporti del RUP con le altre figure coinvolte a vario titolo nelle procedure di affidamento e nell'esecuzione dei contratti, si rinvia al commento specificamente dedicato all'Allegato I.2.

Il RUP del Codice dei contratti pubblici e il RUP della legge sul procedimento amministrativo

Il nuovo Codice, unitamente ai relativi Allegati, muove da un punto fermo: la peculiarità della disciplina dei contratti di appalto in cui è parte un soggetto pubblico, rispetto a quella generale sul procedimento amministrativo. Il RUP disciplinato dall'art. 15 del Codice non è un doppione (con qualche limitata particolarità) di quello normato in via generale dagli artt. 4,5 e 6 della l. n. 241/1990.

L'aspetto su cui focalizzare l'attenzione è la diversa portata del principio di ‘unicità del responsabile'.

Infatti, nella l. n. 241/1990, tale principio viene riferito al singolo procedimento, nel senso che per ciascun procedimento è previsto l'obbligo dell'amministrazione di individuare un unico responsabile, da intendersi sia come unità organizzativa, sia come funzionario-persona fisica, al quale, all'interno dell'ufficio, sono poi concretamente attribuite le funzioni proprie del responsabile.

Al contrario, nella normativa speciale sulle procedure di affidamento dei contratti pubblici, nonostante si sia sempre parlato di responsabile unico del procedimento, a rigore, viene in rilievo un soggetto responsabile non di un singolo procedimento, ma di una pluralità di procedimenti e segnatamente di tutti i procedimenti relativi alle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione degli interventi da realizzarsi mediante lo strumento del contratto pubblico.

La complessa attività amministrativa attraverso cui si svolgono le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione degli interventi pubblici implica, come è evidente, lo svolgimento non di un solo procedimento, ma di una pluralità di procedimenti, nonché l'emanazione di altrettanti provvedimenti amministrativi e, talvolta, di comportamenti materiali e atti di diritto privato.

Il nuovo Codice ha quindi voluto superare l'equivoco concettuale, dovuto alla scelta del nome e poi dell'acronimo RUP mantenendo quest'ultimo inalterato (per una pura coincidenza) ma mutando il nome, al fine di sottolineare che il ruolo ricoperto è quello di responsabile non di uno o più procedimenti ma di tutto l'intervento pubblico.

La procedura di affidamento di un contratto pubblico non si risolve in un procedimento unitario articolato in più sub-procedimenti, eventualmente di competenza di diversi uffici; integra, invece, l'unione funzionale di una pluralità di procedimenti diversi, ciascuno dei quali destinato a sfociare nell'adozione di un provvedimento o atto autonomo.

Ancora, il Codice dei contratti pubblici fa riferimento al responsabile unico del progetto come persona fisica e non come ufficio.

Pertanto, un ulteriore elemento di differenziazione e specialità sta nel fatto che mentre la legge generale sul procedimento amministrativo disciplina il RUP nella duplice accezione di i) unità organizzativa e di ii) persona fisica che nell'ambito dell'unità organizzativa è poi individuato come responsabile del procedimento, la disciplina speciale della contrattualistica pubblica disciplina il responsabile del progetto inteso come persona fisica e non come ufficio.