Decreto legislativo - 31/03/2023 - n. 36 art. 39 - Programmazione e progettazione delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale.

Il decreto correttivo (D. Lgs. 209/2024)

Il Decreto correttivo è intervenuto introducendo varie modifiche in materia di Programmazione e progettazione delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale. In particolare, la modifica di cui al comma 3 comporta che l'elenco di siffatte infra- strutture sia inserito non più nel documento di economia e finanza, bensì in un documento di programmazione, aggiornato di norma annualmente e denominato “Documento di programmazione delle infrastrutture strategiche (DPIS)”. Al comma 9 viene previsto che il Comitato di coordinamento istituito per il monitoraggio delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per la prevenzione e la repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa presso il Ministero dell'interno sia presieduto da un Prefetto.

Viene poi aggiunto il comma 9bis, ove si prevede l'adozione di un decreto del Ministero dell'interno, di concerto con il Ministero della giustizia e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al fine di individuare le modalità di funzionamento e la composizione del Comitato di cui al precedente comma 9.

Infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale: pianificazione/programmazione

In passato, gli strumenti di pianificazione e programmazione delle infrastrutture strategiche e degli insediamenti produttivi erano, nella sostanza, rappresentati dal Programma Infrastrutture Strategiche (PIS) approvato dal CIPE. L'inserimento in tale documento comportava – con effetti costitutivi – la qualificazione dell'intervento quale opera a carattere strategico e di preminente interesse nazionale. La ricomprensione di una data opera nel programma ne determinava quindi l'automatica ricomprensione anche nel Piano Generale dei Trasporti, nelle intese istituzionali di programma e negli accordi di programma quadro nei settori idrici ed ambientali. Il programma doveva anche indicare le necessità finanziarie e gli stanziamenti riferibili a singolo intervento.

Abrogati la l. n. 443/2001 e il d.lgs. n. 163/2006 è venuto meno l'obbligo dell'adozione del Programma delle infrastrutture strategiche da allegare al Documento di Economia e Finanza (DEF); con il d.lgs. n. 50/2016 (art. 201) furono quindi introdotti due nuovi strumenti di pianificazione e programmazione delle infrastrutture e degli insediamenti ritenuti di particolare rilevanza per lo sviluppo del Paese:

– il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL);

– il Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP).

La disciplina recata dalla norma in esame si sostituisce interamente al quadro regolatorio dettato in materia dal codice del 2016, il quale, come visto, aveva a sua volta previsto l'abrogazione dei commi da 1 a 5 dell'art. 1 della l. n. 443/2001 (Legge Obiettivo) e della previgente disciplina speciale relativa alla progettazione, approvazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale (contenuta nel capo IV del titolo III della parte II d.lgs. n. 163/2006).

La regolamentazione dettata dal codice del 2016 per la programmazione e il finanziamento delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari [anche con riferimento al ruolo degli “Allegati infrastrutture” al DEF nella individuazione delle priorità infrastrutturali, alla progressiva ridefinizione del concetto di opera prioritaria a seguito dell'introduzione della figura dei commissari straordinari nominati ai sensi dell'art. 4 del d.l. n. 32/2019 (c.d. decreto “sblocca cantieri”) e alla crescente sovrapposizione degli strumenti di pianificazione e programmazione], aveva determinato rilevanti problematiche interpretative e applicative esaminate dal cap. 1 del Rapporto 2022 “Infrastrutture strategiche e prioritarie – Programmazione e realizzazione”, a cura del Servizio Studi della Camera dei deputati in collaborazione con l'istituto di ricerca Cresme e con l'Autorità nazionale anticorruzione.

Anche nell'ottica di superare tali problematiche, la nuova disciplina (art. 39, comma 2) prevede che spetti al Governo qualificare una infrastruttura come strategica e di preminente interesse nazionale:

a) con delibera del Consiglio dei Ministri;

b) su proposta dei Ministri competenti, sentite le Regioni interessate, ovvero su proposta delle regioni al Governo, sentiti i Ministri competenti;

c) e tenendo in considerazione il rendimento infrastrutturale, i costi, degli obiettivi e i tempi di realizzazione dell'opera.

Da questo punto di vista, la norma in esame riprende i contenuti essenziali della legge obiettivo.

L'elenco delle infrastrutture qualificate come strategiche e di preminente interesse nazionale è inserito nel Documento di economia e finanza, con l'indicazione:

a) dei criteri di rendimento attesi in termini di: i) sviluppo infrastrutturale; ii) riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale; iii) sostenibilità ambientale; iv) garanzia della sicurezza strategica; v) contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del Paese; vi) adeguamento della strategia nazionale a quella della rete europea delle infrastrutture;

b) degli esiti della valutazione delle alternative progettuali;

c) dei costi stimati e dei relativi stanziamenti;

d) del cronoprogramma di realizzazione.

Gli interventi di cui sopra (quindi inclusi nel Documento di economia e finanza) sono automaticamente inseriti nelle intese istituzionali di programma e negli accordi di programma quadro ai fini della individuazione delle priorità e ai fini dell'armonizzazione con le iniziative già incluse nelle intese e negli accordi stessi (art. 39 comma 4).

La progettazione delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale

Con riguardo alla progettazione delle opere in oggetto sono stati introdotti, rispetto al passato, significativi elementi di semplificazione e accelerazione delle relative procedure.

In questa prospettiva, viene innanzitutto prevista l'istituzione presso il Consiglio superiore dei lavori pubblici, senza nuovi o maggiori oneri, di un comitato speciale per l'esame dei progetti relativi agli interventi inerenti alle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale (comma 6).

All'approvazione di tali progetti trova applicazione la disciplina di cui all'art. 38 (al cui commento si fa dunque rinvio), rispetto alla quale, tuttavia, i termini sono ridotti (cfr. comma 5 dell'art. 39 in esame):

– a trenta giorni per l'espressione del parere da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici o del Provveditorato interregionale alle opere pubbliche;

– a quarantacinque giorni, non prorogabili, per la conclusione della conferenza di servizi.

Sempre nell'ottica della semplificazione e accelerazione procedurale, si prevede inoltre che ai fini della verifica preventiva dell'interesse archeologico: i) la stazione appaltante trasmette alla competente soprintendenza il progetto di fattibilità tecnico ed economico decorsi quindici giorni dalla sua trasmissione al Consiglio superiore dei lavori pubblici; ii) le risultanze della valutazione di assoggettabilità preventiva dell'interesse archeologico sono acquisite nel corso della conferenza dei servizi di cui all'art. 38, comma 3 (comma 7).

Qualora nell'ambito della conferenza di servizi vi siano dissensi qualificati ai sensi dell'art. 14-quinquies, comma 1, della l. n. 241/1990, la procedura di cui ai commi 4, 5 e 6 del medesimo art. 14-quinquies può essere sostituita dall'adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e trasporti, previa deliberazione del CIPESS, integrato dai presidenti delle regioni o delle province autonome interessate, sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281/1997 (comma 8).

Come noto, i citati commi 4, 5 e 6 dell'art. 14-quinquies della l. n. 241/1990 prevedono, in caso di opposizione da parte di una amministrazione qualificata alla tutela di interessi sensibili, lo svolgimento, su iniziativa della Presidenza del Consiglio dei ministri, di una riunione, ripetibile una seconda volta, con la partecipazione delle amministrazioni che hanno espresso il dissenso e delle altre amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza, finalizzata all'individuazione in chiave collaborativa di una soluzione condivisa, che sostituisca la determinazione motivata di conclusione della conferenza con i medesimi effetti. Qualora all'esito di tali riunioni sia raggiunta un'intesa tra le amministrazioni partecipanti, l'amministrazione procedente adotta una nuova determinazione motivata di conclusione della conferenza, mentre, in caso di mancato raggiungimento di un'intesa, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri.

Dunque tale articolata procedura può essere sostituita dall'adozione di uno specifico d.P.C.M. di approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica idoneo a produrre i medesimi effetti della determinazione conclusiva della conferenza di servizi previsti all'art. 38, comma 10.

Questioni applicative

1) Attività di monitoraggio per la prevenzione e repressione dei tentativi di infiltrazione mafiosa

Il monitoraggio delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per la prevenzione e la repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa è attuato da un Comitato di coordinamento istituito presso il Ministero dell'interno, secondo procedure approvate con delibera CIPESS, su proposta del medesimo Comitato di coordinamento (comma 9).

A tali fini, si applicano, altresì, le modalità e le procedure di monitoraggio finanziario di cui all'art. 36 del d.l. n. 90/2014 (riferito peraltro alla disciplina dettata dal vecchio Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 163/2006) in attuazione del quale è intervenuta la Deliberazione del CIPE 28 gennaio 2015, n. 15/2015, recante linee guida per il monitoraggio finanziario delle grandi opere (MGO), ai cui contenuti si fa quindi rinvio.