Rapporto tra pregiudizialità costituzionale ed unionale: tra prerogative del rimettente e principi processuali

Massima

Massima 1.

La disciplina del contributo di solidarietà di cui all'art. 1, commi da 115 a 119, l. 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023), appare confliggere con il principio di capacità contributiva, che rappresenta presupposto e limite del potere impositivo dello Stato, oltre che con il principio di eguaglianza e con l'art. 117 Cost., in ragione dell'inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e, nello specifico, dal regolamento (UE) 1854/2022.

Massima 2.

Va rimessa alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 53 e 117 Cost. dell'istituto introdotto dall'art. 1, commi 115 ss., l. n. 197/2022, riconoscendosi nella fattispecie precedenza al sindacato accentrato della Corte costituzionale.

Il caso

Il contributo di solidarietà degli operatori nel settore dell'energia

La controversia che ha generato l'ordinanza sopra indicata riguardava l'impugnazione delle misure (amministrative) di attuazione del contributo di solidarietà per il 2023 previsto dall'art. 1, commi da 115 a 119, della c.d. legge di bilancio 2023 (legge 29 dicembre 2022, n. 197).

I menzionati commi del citato articolo hanno introdotto nell'ordinamento italiano un contribuito a carico dei soggetti che esercitano nel territorio dello Stato attività legate alla filiera dell'energia.

La finalità dichiarata della disposizione, in presunta armonia con norme UE, è quella di contrastare l'inflazione generale nella zona euro e il rallentamento della crescita economica dell'UE, dovuta (anche) all'aumento dei prezzi dell'energia, imponendo un onere speciale agli operatori economici che, in ragione di tale aumento, si presume abbiano beneficiato di maggiori entrate e profitti.

A tale riguardo, il Regolamento UE 2022/1854 del Consiglio, del 6 ottobre 2022, ha individuato le misure da adottarsi, per fronteggiare le predette circostanze, da parte degli Stati membri, nelle seguenti: (a) riduzione consumi; (b) tetto ai ricavi di mercato; (c) un contributo di solidarietà temporaneo sugli utili generati dalle imprese del settore energetico.

La questione

La doppia pregiudiziale costituzionale e UE

Con riguardo alla complessa e articolata controversia sopra riassunta, nel presente contributo si affronta soltanto la questione giuridica attinente alla corretta soluzione dei casi in cui siano oggetto del giudizio sia profili di legittimità costituzionale sia profili di compatibilità unionale delle norme interessate, in astratto idonee a fondare un rinvio pregiudiziale tanto alla Corte costituzionale quanto alla Corte di giustizia UE ex art. 267 TFUE.

Infatti, i motivi del ricorso avverso le ricordate misure fiscali afferivano, per l'essenza, tanto alla supposta diretta violazione, da parte della norma nazionale, del diritto UE sopra menzionato, quanto alla illegittimità costituzionale delle medesime norme primarie.

Conseguenzialmente il giudicante era chiamato a decidere quale dei due rinvii pregiudiziali sollevare in via preferenziale.

Le soluzioni giuridiche

La libera preferenza, non assorbente, per il dialogo domestico

Il TAR ritiene di dovere sollevare in via prioritaria le questioni di costituzionalità, dando così precedenza al domestico sindacato accentrato della Consulta.

A tale riguardo, l'ordinanza sottolinea che un eventuale rinvio di una o più delle menzionate questioni alla Corte UE sarebbe inutile qualora la Corte costituzionale dovesse accogliere la questione di costituzionalità delle norme censurate. Nel senso che (sembrerebbe dalla lettura del provvedimento) un eventuale pronunciamento della Consulta di accoglimento della prospettazione di illegittimità costituzionale sarebbe satisfattiva dei motivi di ricorso e avrebbe carattere risolutivo della controversia anche considerando che la stessa determina la cessazione dell'efficacia della norma (normalmente ex tunc) erga omnes.

Ad avviso del Collegio la giurisprudenza costituzionale in materia di c.d. doppia pregiudizialità conforterebbe tale decisione.

Infatti, la Corte costituzionale, con sentenza del 14 dicembre 2017, n. 269,  ha rilevato che le violazioni dei diritti della persona postulano la necessità di un intervento erga omnes della stessa, anche in virtù del principio che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell'architettura costituzionale (art. 134 Cost.), per cui la Corte può giudicare alla luce dei parametri interni ed eventualmente di quelli UE (ex artt. 11 e 117 Cost.), secondo l'ordine di volta in volta appropriato, anche al fine di assicurare che i diritti garantiti dalla Carta siano interpretati in armonia con le tradizioni costituzionali, pure richiamate dall'art. 6 TUE e dall'art. 52, comma 4, della predetta Carta come fonti rilevanti in tale ambito.

Inoltre, la stessa Corte UE avrebbe affermato che il diritto UE non osta al carattere prioritario del giudizio di costituzionalità di competenza delle Corti costituzionali nazionali, purché i giudici nazionali restino liberi di proporre ex art. 267 TFUE, in qualunque fase del procedimento ritengano e finanche al termine del procedimento incidentale di controllo generale delle leggi, qualsiasi questione pregiudiziale a loro giudizio necessaria, nonché di adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall'ordinamento UE.

Le prerogative dei giudici nazionali devono comprendere la possibilità di disapplicare, in qualsiasi momento, la norma nazionale ritenuta contraria al diritto UE in questione anche se la stessa abbia superato il vaglio di costituzionalità (i.a. Corte UE, quinta sezione, sentenza 11 settembre 2014, causa C-112/13 A contro B e altri; grande sezione, sentenza 22 giugno 2010, cause C-188/10, Melki e C-189/10, Abdeli).

In definitiva, alla stregua dell'ordinanza in commento, la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate non sarebbe inficiata dalla concorrente presenza di potenziali questioni di compatibilità UE, fermo restando, viene altresì sottolineato, che non sussistono preclusioni rispetto ad eventuali ulteriori decisioni di rivolgere questioni pregiudiziali UE.

Osservazioni

I possibili criteri di preferenza e la tassonomia del processo amministrativo

La decisione in commento offre l'opportunità per alcune considerazioni in merito al rapporto tra i due rinvii pregiudiziali sopra menzionati.

Rimandando alle trattazioni specifiche per la ricostruzione dei lineamenti dei due istituti, va anzitutto rilevato che il giudice nazionale, in linea di principio, nel sollevare uno, l'altro o entrambi i rinvii di cui si discorre, è sempre libero di individuare il momento ed il procedimento ritenuto opportuno.

È vero che la Consulta, nella pronunzia citata nell'ordinanza in commento, modificando un suo precedente orientamento (i.a. Corte cost., 4 luglio 2007, n. 284) che invece attribuiva carattere poziore alla pregiudiziale UE, aveva espresso una preferenza per la pregiudiziale costituzionale, in particolare laddove il contrasto della norma nazionale con il diritto UE si sostanzi nella lesione di diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali UE (i quali per loro natura possono facilmente sovrapporsi ai diritti costituzionalmente garantiti), ma è altrettanto vero che, in successive pronunzie del 2019 (cfr. sentenze nn. 20, 63 e 117) nonché del 2022 (cfr. sentenze nn. 54, 67 e 182), questa posizione sembra essersi evoluta, nel senso della piena rimessione al giudice a quo della scelta circa l'ordine di presentazione delle due questioni pregiudiziali, ovvero la preferenza o la prevalenza, nel caso di volta in volta esaminato, dell'una rispetto all'altra, senza vincoli ratione materiae.

Dal canto suo, la Corte UE ha più volte enfatizzato come i giudici degli Stati membri debbano godere della più ampia libertà nel rivolgersi in via pregiudiziale alla stessa e nel disapplicare o comunque discostarsi anche da precedenti delle Corti costituzionali (i.a. Corte UE, grande sezione, 22 febbraio 2022, C-430/21, RS;  terza sezione, 4 giugno 2015, causa C-5/14 Kernfraftwerke Lippe-Ems). In ogni caso, come sopra accennato, in altre pronunzie sono state ritenute conformi al diritto UE previsioni nazionali che dispongano una qualche priorità del giudizio costituzionale ma depotenziandone quasi in toto gli effetti.

Nell'ordinanza in commento l'assoluta libertà, nel nostro ordinamento, della scelta del giudice di rivolgersi in via prioritaria alla Consulta ovvero alla Corte UE è chiaramente ribadita.

Rimane comunque utile ed attuale interrogarsi sulla possibilità di rinvenire in via esegetica dei parametri, non rigidi e non vincolanti, che anche le parti potrebbero avere la facoltà di evidenziare, idonei ad illuminare la questione.

Al riguardo non sembra possano soccorrere i normali criteri di soluzione delle antinomie (i.e. lex superior, lex specialis, lex posterior).

Il primo, di per sé, dovrebbe implicare sempre la priorità assoluta del rinvio UE, ma non pare richiesto nemmeno dalla giurisprudenza della Corte UE, anche in omaggio al principio di sussidiarietà ed al rispetto delle tradizioni costituzionali degli Stati membri.

Il secondo potrebbe avere un senso ed in un certo modo è ipotizzato dalla predetta sentenza della Corte costituzionale n. 269/2019, ma rimane, da un lato, la non piena coerenza di tale opzione con il diritto UE, e dall'altro lato, la difficoltà di enucleare con chiarezza le materie da ricondurre all'una o all'altra scelta.

Il terzo criterio invece non pare pertinente.

Si potrebbero altresì ipotizzare dei parametri in relazione al grado di giurisdizione cui appartiene il giudicante che affronta la questione, oppure potrebbe valere un principio di opportunità in relazione ai diversi effetti delle sentenze delle due Corti (totalmente espulsivi della norma viziata nell'istituto domestico, oppure valevole, almeno formalmente, solo per il caso di specie, ma con potenziali effetti “conformativi” nell'intera UE, quanto all'istituto sovranazionale), ovvero una sorta di principio dispositivo sostanziale (o della domanda) “temperato”, accordando carattere rilevante alle richieste delle parti.

Ad avviso dello scrivente, ferma l'ampiezza delle prerogative da riconoscere al giudice a quo, potrebbe essere interessante valutare l'applicazione del principio di maggiore radicalità del vizio (alla stregua di quanto predicato dalla sentenza del Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2015) qualora l'ordine di esame delle questioni su cui verte la causa possa dare luogo anche ad un ordine delle questioni implicanti l'uno o l'altro rinvio, nonché l'applicazione del principio della ragione più liquida in caso di questioni di identica “incidenza”, al fine di evitare, nella misura del possibile, che della stessa questione debbano occuparsi entrambe le Corti.

Guida all'approfondimento

In dottrina si segnala:

B. Nascimbene – I. Anrò, ​Primato del diritto dell'Unione europea e disapplicazione. Un confronto fra Corte costituzionale, Corte di cassazione e Corte di giustizia in materia di sicurezza sociale, in Giustizia Insieme 2022.

A. Ruggeri, Il giudice e la “doppia pregiudizialità”: istruzioni per l'uso, in Federalismi.it, 6/2021, 24 febbraio, 2021.

AA.VV., Granital revisited? L'integrazione europea attraverso il diritto giurisprudenziale, a cura di C. Caruso – F. Medico – A. Morrone, in Ann. dir. cost., Bononia University Press, Bologna 2020.

F. Spitaleri, Doppia pregiudizialità e concorso di rimedi per la tutela dei diritti fondamentali, in Dir. Unione europea, n. 4/2019.