Relazione semestrale del commissario straordinario sulla situazione patrimoniale dell'impresa e sull'andamento della gestione

Al commissario straordinario compete da un lato la gestione dell'impresa e l'amministrazione dei beni dell'imprenditore, rimanendo esclusi solo quelli previsti dall'art. 46 l.fall. (art. 146 c.c.i.i.), richiamato dall'art. 200 l.fall. (art. 303 c.c.i.i.) in tema di liquidazione coatta amministrativa (Cass. I, n. 18151/2018).

Costituiscono oggetto di spossessamento anche i beni dei soci illimitatamente responsabili, i quali, come per il fallimento, vengono assoggettati alla procedura senza che si renda necessario l'accertamento del loro status d'imprenditore commerciale; i patrimoni dei soci e della Società, tuttavia, devono essere tenuti distinti, come previsto dall'art. 148, comma 2 l.fall. (art. 257, comma 2 c.c.i.i.), espressamente richiamato dalla norma in esame.

Quest'ultima, peraltro, non fa invece riferimento al primo comma dell'art. 148, il quale, come noto, prescrive l'apertura di due procedure concorsuali distinte, ancorché collegate (Cass. I, n. 5776/1996), tanto da indurre a parlare di comunione di procedimenti (Cass. I, n. 2996/1994; Cass. I, n. 2766/1989). Ciò consente di concludere che, nell'amministrazione straordinaria, la procedura è invece unica per Società e soci, e che è un solo commissario straordinario ad amministrare i beni della Società insolvente e dei soci illimitatamente responsabili di quest'ultima, tanto da far ritenere applicabile il principio dell'unicità dell'organo anche nella fase prodromica (quindi, un unico giudice delegato ed un unico commissario giudiziale).

L'eventuale natura di imprenditore commerciale di uno o più soci illimitatamente responsabili non comporta peraltro necessariamente l'assoggettamento della relativa impresa all'attività conservativa del commissario straordinario, poiché quest'ultima andrà esercitata solo laddove l'impresa stessa raggiunga i limiti dimensionali previsti per l'ammissione all'amministrazione straordinaria.

In caso contrario, il patrimonio del socio andrà realizzato ed impiegato per il soddisfacimento dei crediti anteriori alla procedura, ma il principio della separazione tra i patrimoni della Società e del socio stesso impedisce che quest'ultimo possa venire gravato delle spese prededucibili necessarie per la prosecuzione dell'impresa.

La figura del commissario straordinario riveste maggiore complessità rispetto agli organi gestori del fallimento (ovvero della liquidazione giudiziale) o della liquidazione coatta amministrativa, poiché svolge funzioni amministrative ed, al contempo, imprenditoriali e di liquidazione.

Sotto il profilo sistematico, in passato si è dibattuto sulla natura giuridica dei suoi poteri e della sua attività, negandosi da parte di alcuni la qualificazione di organo ausiliare di giustizia, o comunque di organo amministrativo. Altri hanno accostato il commissario straordinario a quello della liquidazione coatta amministrativa, attribuendogli l'esercizio di un “ufficio”, inteso come cura di interessi altrui o come attività di diritto privato per la tutela di rapporti privati di rilevanza pubblicistica.

Peraltro, da un lato, si deve escludere che il commissario straordinario partecipi della natura e dei poteri dell'autorità che vigila e controlla la gestione della procedura, mentre quest'ultima, dall'altro, non ha il potere di obbligarlo a svolgere determinati compiti, contrariamente a quanto avviene nell'ambito di un rapporto gerarchico tra dipendente e pubblica amministrazione. D'altro canto, non è neppure sostenibile che egli possa sostituirsi a detta autorità nel compimento di determinati atti, anche se questi sono autorizzati.

Se, quindi, nel commissario straordinario non può ravvisarsi un soggetto che esercita solo un'attività amministrativa, va del pari escluso che il suo operato possa essere inquadrato in una mera gestione dell'impresa ed in un'amministrazione del patrimonio dell'imprenditore, previe le necessarie autorizzazioni per gli atti di c.d. straordinaria amministrazione. I suoi poteri sono infatti originari, ed egli rimane comunque responsabile delle iniziative assunte e dei danni che dovessero derivare dal compimento di determinati atti, anche a seguito delle autorizzazioni rilasciate dall'autorità di vigilanza.

La maggior parte delle attività del commissario straordinario non viene direttamente prevista, né tantomeno disciplinata, dal d.lgs. n. 270/1999. Solo grazie alla norma di rinvio rappresentata dall'art. 36, che richiama quanto previsto per la liquidazione coatta amministrativa, è possibile individuare, tra le diverse attribuzioni, quella di riferire al Ministero sulle iniziative assunte o da assumere, di prendere in consegna i beni, di formare l'inventario, di gestire l'esercizio provvisorio dell'impresa, di predisporre lo stato passivo e di seguirne le diverse fasi giurisdizionali, di promuovere le iniziative giudiziali della procedura (ad esempio azioni revocatorie e di responsabilità), di avviare l'estensione dell'amministrazione straordinaria alle imprese collegate e controllate, di predisporre ed eseguire il programma di risanamento, di trasferire i beni dell'imprenditore o liquidare quelli non utili alla prosecuzione dell'esercizio dell'impresa, di predisporre i piani di ripartizione dell'attivo e distribuire gli acconti parziali a determinate categorie di creditori, di redigere il bilancio di liquidazione ed il rendiconto di gestione.

Quanto all'instaurazione di procedimenti giudiziali nell'interesse dell'impresa in bonis e dei suoi creditori, si è posta la questione, già affrontata e risolta in giurisprudenza relativamente ai poteri del curatore fallimentare, della legittimazione attiva del commissario a proporre, nei confronti delle banche e dei soggetti finanziatori, un'azione volta ad ottenere il ristoro di danni causati ai creditori per effetto della concessione abusiva del credito. Una recente giurisprudenza (Cass. III, n. 11798/2017) ha ritenuto di condividere sul punto le conclusioni consolidatesi in riferimento alla curatela (Cass. S.U., n. 7029/2006; Cass. I, n. 13413/2010; Cass. I, n. 17284/2010), concludendo per l'esclusione della legittimazione attiva del commissario straordinario alla suddetta azione.

Il richiamo alla disciplina della liquidazione coatta amministrativa consente di fare ricorso alla giurisprudenza formatasi in tema di impugnabilità degli atti del commissario liquidatore, per delinearne il regime con riferimento al commissario straordinario: laddove i suoi atti abbiano contenuto autoritativo e perseguano interessi pubblici, sono reclamabili dinanzi al giudice amministrativo (T.A.R. Lazio 2 novembre 2006, n. 11613), mentre competente a giudicare sarà la magistratura ordinaria ogniqualvolta essi ledano invece diritti soggettivi.

A seguito di una modifica introdotta nel 2014 è stato imposto al commissario straordinario di redigere ogni sei mesi e di inviare telematicamente al Ministro dello sviluppo economico una relazione sulla situazione patrimoniale dell'impresa e sull'andamento della gestione, secondo modelli standard stabiliti con decreto del Ministero stesso. I dati contenuti nelle relazioni semestrali sono estratti ed elaborati a cura del Ministero dello sviluppo economico, nell'ambito di rilevazioni statistiche nazionali, in modo da consentire un rilevamento statistico sull'andamento delle procedure.

Con d.m. del 19 luglio 2016, il Ministero dello sviluppo economico ha provveduto ad adottare i modelli standard di relazione periodica di cui all'art. 40, comma 1‐bis d.lgs. n. 270/1999 e con successiva Circolare del 15 settembre 2016 il Ministero ha invitato i commissari straordinari delle procedure di amministrazione straordinaria ad utilizzare tali schemi nelle relazioni periodiche.