Regolamento - 12/12/2012 - n. 1215 art. 1

L'evoluzione della cooperazione giudiziaria in materia civile

Il regolamento (UE) n. 1215/2012 costituisce il più rilevante strumento di diritto internazionale privato uniforme operante, attualmente, nell'Unione europea (Salerno, 1). Esso, al pari del regolamento (CE) n. 44/2001 (del quale costituisce rifusione), trova il proprio ascendente nella convenzione di Bruxelles del 1968 concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, entrata in vigore nel 1973 ed adottata sulla base dell'art. 220 dell'allora TCE.

Il regolamento Bruxelles I bis costituisce il punto di arrivo di un lungo iter avviato dalla Commissione sin dal Libro verde del 21 aprile 2009 sulla revisione del regolamento Bruxelles I, seguito poi da una proposta della Commissione che aveva una portata più ampia del testo normativo effettivamente adottato (Lopes Pegna, 1206).

Esigenze di sintesi non consentono in questa sede di ripercorrere in modo analitico i momenti salienti dell'evoluzione che, allo stato, si è conclusa con l'adozione del regolamento (UE) n. 1215/2012. È tuttavia significativo richiamare, sia pur in modo estremamente sommario, la disciplina recata dal regolamento (CE) n. 44/2001; disciplina peraltro – come osservato – ancora operante con riferimento alle decisioni emesse nei procedimenti promossi, agli atti pubblici formalmente redatti o registrati ed alle transazioni giudiziarie approvate o concluse anteriormente al 10 gennaio 2015 che rientrano nel relativo ambito di applicazione.

Ebbene, fermo il caso di riconoscimento in via incidentale (art. 33.3), il regolamento Bruxelles I prevedeva (art. 33.1) un riconoscimento automatico delle decisioni (senza quindi necessità di apposita procedura intermedia) ed un apposito procedimento necessario sia in caso di contestazione del riconoscimento (art. 33.2) sia per il caso in cui il creditore intendesse procedere ad esecuzione forzata nello Stato membro richiesto (art. 38). Tale procedimento aveva natura potenzialmente bifasica. In particolare, la prima fase (destinata a svolgersi inaudita altera parte) aveva ad oggetto, nella sostanza, la verifica della regolarità meramente formale dell'istanza di riconoscimento o di exequatur e della documentazione depositata dall'istante (la copia autentica della decisione e l'attestato rilasciato dalla competente autorità dello Stato d'origine). La seconda fase (solo eventuale ed a contraddittorio pieno) presupponeva l'opposizione (esperibile da «ciascuna delle parti») avverso la decisione emessa inaudita altera parte. Opposizione da proporre entro un termine breve (corrispondente ad uno o due mesi dalla notificazione della decisione adottata inaudita altera parte a seconda che, rispettivamente, la parte contro la quale era chiesta l'esecuzione fosse domiciliata nel medesimo Stato membro o in uno Stato membro diverso da quello in cui era stata rilasciata la dichiarazione di esecutività – art. 43.5).

Rispetto a tale sistema la maggiore novità introdotta dal regolamento n. 1215 sta (come meglio si dirà in seguito) nella eliminazione della procedura intermedia tesa alla dichiarazione di esecutività nello Stato richiesto dell'esecuzione (artt. 38 ss., regolamento CE n. 44/2001), «trasferendo l'onere di attivazione sulla controparte, che potrà domandare il diniego del riconoscimento e dell'esecuzione» (Lopes Pegna, 1207). Tale novità (che risponde alle indicazioni del Consiglio europeo contenute nel programma di Stoccolma) è stata oggetto di apprezzamenti non del tutto uniformi in dottrina.

Alcuni autori, osservato che il regime di circolazione delle decisioni delineato dal regolamento n. 44/2001 già risultava «abbastanza soddisfacente», hanno ritenuto che, dal punto di vista pratico i risultati non sono particolarmente diversi da quelli già preesistenti (Malatesta, Nisi, 136). In questo senso si è ritenuto che la nuova disciplina (ivi compresa la principale novità della abolizione dell'exequatur) rappresenti un messaggio politico nel senso della maggiore integrazione giudiziaria e della effettiva realizzazione di un unico spazio giudiziario europeo (Malatesta, Nisi, 136).

In una prospettiva parzialmente differente si è invece osservato come il superamento dell'exequatur costituisca, rispetto al passato, un'evoluzione che «a livello concettuale, è forse più ampia di quanto possa a prima vista sembrare» (D'Alessandro, 324). Infatti, i momenti del «riconoscimento» e dell'«esecuzione» sono stati tradizionalmente concepiti come distinti (in questo senso è, come si vedrà, anche la l. n. 218/1995 di riforma del diritto internazionale privato), ritenendosi necessario il (nuovo) conferimento dell'esecutività (da parte dello Stato richiesto dell'esecuzione) al titolo emesso nello Stato d'origine in considerazione della stretta connessione esistente tra l'efficacia esecutiva e l'imperium statale (D'Alessandro, 325). Il regolamento n. 1215, espressione di una sempre più intensa fiducia reciproca tra Stati membri, pone invece la regola generale secondo la quale anche l'efficacia esecutiva (così come l'efficacia dichiarativa e di modificazione giuridica delle decisioni) può circolare liberamente nello spazio giudiziario europeo (D'Alessandro, 325).

L'abolizione dell' exequatur ha comportato la generalizzazione della tecnica del titolo esecutivo europeo; tecnica che, in precedenza, era stata utilizzata solo con riferimento a specifici strumenti di cooperazione giudiziaria (tra gli altri, i regolamenti CE nn. 2201/2003, 805/2004, 1896/2006, 861/2007 e 4/2009). Peraltro, le modalità attraverso le quali il regolamento Bruxelles I bis realizza la circolazione semplificata delle decisioni presenta tratti distintivi di non poco momento anche rispetto ai regolamenti (tra quelli da ultimo citati) più vicini ratione materiae. Infatti, rispetto ai regolamenti nn. 1896/2006 e 861/2007, il regolamento n. 1215 non prevede che la decisione costituente titolo esecutivo sia adottata all'esito di un procedimento uniforme. Ancora, se il regolamento n. 805 demanda al giudice dello Stato membro d'origine il controllo sulla conformità all'ordine pubblico processuale del giudizio conclusosi con la decisione certificata come titolo esecutivo (controllo da esercitare mediante la verifica del rispetto di standard minimi elaborati a livello sovranazionale), il regolamento Bruxelles I bis demanda (in via eventuale) al giudice dello Stato richiesto dell'esecuzione la valutazione relativa alla sussistenza dei requisiti ostativi delineati in modo tassativo all'art. 45 (D'Alessandro 322 ss.).

Il campo di applicazione del regolamento (UE) n. 1215/2012

Secondo modalità analoghe a quanto previsto dagli artt. 2, regolamento (CE) n. 805/2004 e 1, regolamento (CE) n. 44/2001, anche il regolamento Bruxelles I bis nel delineare, all'art. 1, il proprio ambito di applicazione ratione materiae fa riferimento alla «materia civile e commerciale». Nozione, questa, che deve essere oggetto di interpretazione autonoma (Salerno, 55-56 il quale osserva anche che alcune indicazioni utili per la delimitazione della materia civile sono desumibili da strumenti internazionali a tutela dei diritti umani che garantiscono l'accesso alla giustizia per la tutela di situazioni soggettive attive) rispetto alle corrispondenti nozioni accolte nei singoli Stati membri con conseguente necessità di adozione di un approccio interpretativo funzionale incentrato sui profili economico-sostanziali del rapporto dedotto in giudizio più che su quelli formali (Carbone, Tuo, 26-27).

L'esclusione dalla nozione di materia civile e commerciale degli acta iure imperii è stata affermata in relazione a quei rapporti che, pur se qualificati come di civil law in alcuni ordinamenti, trovano fondamento nell'esercizio di funzioni autoritative da parte di un organo o un ente pubblico come, ad esempio, nel caso di pagamenti dovuti per prestazioni imposte da un atto autoritativo (Carbone, Tuo, 27). Gli stessi autori da ultimo citati (in senso conforme anche Salerno, 58 ss.) ritengono che il regolamento n. 1215 deve trovare applicazione ogni volta che l'ente statale o l'autorità pubblica operino nell'ambito di attività ed in virtù di poteri che non si distinguono dal punto di vista funzionale ed autoritativo da quelli di un privato e rilevano inoltre la tendenza, da parte della Corte di giustizia, ad interpretare in modo ampio i rapporti civilistici dei quali sia parte una pubblica amministrazione così da limitare al massimo i casi di mancata ricorrenza della materia civile e commerciale (Carbone, Tuo, 30).

La tendenza ad espandere il campo di operatività della nozione di «materia civile e commerciale» si manifesta, del resto, anche nella lettura restrittiva (Salerno, 56) delle ulteriori ipotesi di esclusione dall'ambito di applicazione del regolamento (art. 1.2); ipotesi di esclusione che sono individuate in considerazione della significativa diversità di disciplina adottata dagli Stati membri per tali materie in relazione alle quali sono peraltro ormai in vigore altri regolamenti dell'Unione (Carbone, Tuo, 33). Si è in ogni caso osservato che la lettura restrittiva deve essere tale da risultare adeguatamente coordinata con i regolamenti adottati in relazione alle materie esplicitamente escluse (Carbone, Tuo, 34 ss. i quali fanno specifici riferimenti ai rapporti con i regolamenti nn. 2201/2003, 4/2009, 650/2012 e 883/2004). A tale proposito si è inoltre ritenuto che, in presenza di regolamenti settoriali dell'Unione per alcune materie escluse, devono essere valorizzate le indicazioni più analitiche eventualmente contenute nei regolamenti settoriali al fine di «ricavarne in chiave intertestuale una nozione uniforme che valga anche per il Reg. n. 1215/2012» (Salerno, 63). Tanto, secondo l'autore da ultimo citato, alla luce sia della comune base giuridica dei regolamenti di settore e del regolamento Bruxelles I bis, sia dell'esigenza che la disciplina generale di tale regolamento si coordini «senza soluzione di continuità» con la disciplina settoriale del singolo regolamento; ancora, la delimitazione deve tuttavia risultare conforme anche a ragioni di buona amministrazione della giustizia, consentendo di concentrare nella competenza del giudice preposto a decidere la lite rientrante nel campo di applicazione della disciplina settoriale le sole questioni che vi siano strettamente connesse (Salerno, 63).

La prevalente rilevanza pubblicistica della materia giustifica (Salerno, 57) l'esclusione prevista per la sicurezza sociale; materia la cui ampiezza deve essere desunta dai lavori preparatori della convenzione di Bruxelles del 1968 che al riguardo facevano riferimento alle «controversie derivanti dai rapporti tra l'amministrazione e i datori di lavoro o i lavoratori» (Salerno, 57, il quale, richiamando la giurisprudenza di Lussemburgo – tra le altre, Corte di giustizia CE, 14 novembre 2002, C-271/00, Gemeente Steenbergen, osserva che rientrano nel campo di applicazione del regolamento n. 1215 le azioni promosse dall'ente di sicurezza sociale nei confronti dei terzi in surrogazione di diritti in forza di legge o nell'esercizio di diritti propri loro attribuiti dalla legge).

Non agevole risulta la delimitazione dell'esclusione relativa alle procedure concorsuali. In proposito, rilevato che, rispetto al regolamento n. 44, il regolamento Bruxelles I bis chiarisce che l'esclusione deve intendersi operante anche in relazione alle procedure di liquidazione di società o di altre persone giuridiche che si trovino in stato di insolvenza, stante la natura del presente contributo, non può che rinviarsi, almeno, a Carbone, Tuo, 44 ss. e a Salerno, 69 ss.

Particolarmente complessa è anche la delimitazione dell'esclusione prevista dall'art. 1.2 lett. d) con riferimento all'arbitrato (oggetto di una specifica disciplina normativa di diritto uniforme). In proposito si è osservato come, secondo la recente giurisprudenza della Corte di Lussemburgo, non assuma rilievo, al fine di escludere una controversia dall'ambito di applicazione del regolamento, la proposizione, nel giudizio instaurato, di una questione preliminare relativa alla validità della clausola compromissoria. La verifica dell'applicabilità del regolamento dovrebbe pertanto essere compiuta alla luce dell'oggetto principale della controversia, cioè sulla base «della natura del «bene della vita» (di Chiovendiana memoria) di cui è richiesta la tutela processuale» (Carbone, Tuo, 40 cui si rinvia per un più approfondito esame della questione unitamente a Salerno, 74 ss. e a Leandro, 589 ss.).

Corte di giustizia UE, 23 ottobre 2014, flyLAL-Lithuanian Airlines AS (con decisione relativa al regolamento n. 44/2001, ma senza dubbio applicabile anche al regolamento Bruxelles I bis) ha osservato che le esclusioni dal campo di applicazione del regolamento n. 44/2001 configurano delle «eccezioni che, al pari di qualunque eccezione, e alla luce dell'obiettivo del regolamento in parola, ossia conservare e sviluppare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel quale sia garantita la libera circolazione delle decisioni, devono essere assoggettate ad interpretazione restrittiva».

Corte giustizia UE, 15 novembre 2018, C-308/17 , Hellenische Republik, premesso che il regolamento n. 1215/2012 abroga e sostituisce il regolamento (CE) n. 44/2001, sì che l'interpretazione fornita dalla Corte in merito alle disposizioni di quest'ultimo regolamento vale parimenti per il regolamento n. 1215/2012 laddove le disposizioni dei due atti possano essere considerate equivalenti, ha richiamato la propria costante giurisprudenza secondo la quale la nozione di «materia civile e commerciale» dev'essere considerata quale «nozione autonoma che va interpretata facendo riferimento, da un lato, alla ratio ed all'impianto sistematico di tali regolamenti e, dall'altro, ai principi generali desumibili da tutti gli ordinamenti giuridici nazionali» (conformi, tra le tante, Corte giustizia UE, 9 marzo 2017, C-551/15, Pula Parking d.o.o. Corte giustizia UE, 11 giugno 2015, C-226/13, Stefan Fahnenbrock e Corte giustizia CE, 15 febbraio 2007, C-292/05, Eirini Lechouritou e altri).

In numerosi precedenti la Corte di Lussemburgo ha affrontato la portata della esclusione dalla materia civile e commerciale degli acta iure imperii. Così, con la già richiamata sent. 15 novembre 2018, C-308/17, Hellenische Republik, la Corte di giustizia ha ritenuto che l'azione proposta da una persona fisica, acquirente di titoli di Stato emessi da uno Stato membro, nei confronti dello Stato stesso e volta a contestare la sostituzione di detti titoli con titoli di valore inferiore, imposta a tale persona fisica per effetto dell'adozione di una legge, adottata dal legislatore nazionale in circostanze eccezionali, con cui le condizioni di emissione sono state unilateralmente e retroattivamente modificate per mezzo dell'introduzione di una clausola di azione collettiva che ha consentito alla maggioranza dei titolari dei titoli in questione di imporre tale sostituzione ad una minoranza, non ricade nella «materia civile e commerciale» di cui alla menzionata disposizione. Ancora, Corte giustizia CE, 15 febbraio 2007, C-292/05, Eirini Lechouritou e altri ha ritenuto non rientrante nel campo di applicazione della convenzione del 1968 l'azione instaurata da eredi di vittime di crimini nazisti per il risarcimento del danno patito dai propri danti causa. La citata decisione ha, per quanto qui rileva, osservato che le operazioni condotte dalle forze armate costituiscono una delle caratteristiche manifestazioni della sovranità statale (essendo, tra l'altro, decise in maniera unilaterale e vincolante dalle autorità pubbliche competenti e risultando indissociabilmente legate alla politica estera e di difesa degli Stati). Ancora, Corte giustizia CE, 14 ottobre 1976, C-29/76, LTU ha ritenuto non rientrare nella nozione di materia civile e commerciale accolta dalla convenzione di Bruxelles del 1968 una controversia avente ad oggetto il pagamento di contributi dovuti da un soggetto di diritto privato ad un ente pubblico, nazionale o internazionale, in ragione dell'uso degli impianti e dei servizi di tale ente, in particolare qualora questo uso sia obbligatorio ed esclusivo. Ciò – si legge nella citata decisione – vale ancor più per il caso in cui l'aliquota dei contributi, i metodi di calcolo e i procedimenti di riscossione siano stati stabiliti unilateralmente nei confronti degli utenti (nel caso di specie l'ente pubblico aveva unilateralmente fissato presso la propria sede il luogo di adempimento dell'obbligazione, e determinato il foro competente in materia di inadempimento). Viceversa, Corte giustizia UE, 19 luglio 2012, C-154/11, Ahmed Mahamdia ha ritenuto applicabile il regolamento (CE) n. 44/2001 con riferimento ad un giudizio instaurato da un impiegato dell'ambasciata di uno Stato terzo presso uno Stato membro al fine di conseguire il pagamento di un'indennità e la reintegrazione nel posto di lavoro nel caso di funzioni svolte dal lavoratore presso l'ambasciata non riconducibili all'esercizio di pubblici poteri. Ancora, Corte giustizia CE, 21 aprile 1993, C-172/91, Volker Sonntag ha ritenuto che l'azione di danni esperita, nel giudizio penale di rinvio, nei confronti di un insegnante di scuola pubblica per la violazione dell'obbligo di vigilanza durante una gita scolastica, avuto riguardo al caso concreto, rientrasse nella nozione di «materia civile» accolta dall'art. 1 della convenzione del 1968. Tanto considerato, tra l'altro, per un verso che nella maggioranza dei sistemi giuridici degli Stati membri il comportamento di un insegnante di una scuola pubblica, che si occupa degli allievi in occasione di una gita scolastica, non costituisce una manifestazione della potestà d'imperio, in quanto tale comportamento non corrisponde all'esercizio di poteri che deroghino alle norme vigenti nei rapporti tra i singoli e, per altro verso, che l'insegnante di una scuola pubblica svolge nei confronti degli allievi, in un caso analogo a quello su cui verte la causa principale, compiti identici a quelli di un insegnante di una scuola privata. Più di recente, Corte giustizia UE, 21 settembre 2021, C-30/21, Nemzeti Útdíjfizetési Szolgáltató Zrt., ha ritenuto rientrante nella nozione di «materia civile e commerciale» rilevante ai sensi dell'art. 1 del regolamento (UE) n. 1215/2012 un'azione di riscossione per via giudiziaria di una tariffa connessa all'utilizzo di una strada soggetta a pedaggio promossa da una società incaricata da una legge che qualifica il rapporto sorto da detto utilizzo come rapporto di diritto privato.

Corte giustizia UE, 3 ottobre 2013, C-386/12 , Siegfried János Schneider ha escluso l'applicabilità del regolamento (CE) n. 44/2001 ad un procedimento di volontaria giurisdizione – promosso da un cittadino di uno Stato membro, dichiarato parzialmente incapace dopo essere stato sottoposto a regime di curatela in conformità della normativa di tale Stato, dinanzi ad un giudice di un altro Stato membro per ottenere l'autorizzazione alla vendita della sua quota di proprietà di un immobile, situato nel territorio di quest'ultimo Stato membro – poiché tale procedimento riguarda «la capacità delle persone fisiche», ai sensi dell'art. 1, par. 2, lett. a), di tale regolamento, esclusa dall'ambito di applicazione ratione materiae di quest'ultimo.

Con riferimento all'art. 1.2, lett. b), Corte giustizia UE, 6 febbraio 2019, C-535/17, NK, curatore nei fallimenti della PI Gerechtsdeurwaarderskantoor BV e di PI, ha ritenuto che un'azione, quale quella proposta nel procedimento principale, avente ad oggetto una domanda di risarcimento danni per responsabilità da fatto illecito, esercitata dal curatore nell'ambito di una procedura di insolvenza ed il cui ricavato va a beneficio, in caso di successo, della massa dei creditori, rientra nella nozione di «materia civile e commerciale», ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 44/2001 e ricade, pertanto, nell'ambito di applicazione ratione materiae di detto regolamento. Nel senso della esclusione delle azioni revocatorie fallimentari dal campo di applicazione del regolamento (CE) n. 44/2001 (rientrando tali azioni nel regolamento sull'insolvenza, v. Corte di giustizia, 12 febbraio 2009, C-339/07, Christopher Seagon).

Con riferimento all'art. 1.2, lett. c), Corte giustizia UE, 28 febbraio 2019, C-579/17, BUAK Bauarbeiter-Urlaubs- u. Abfertigungskasse ha ritenuto che un'azione volta ad ottenere il pagamento di un credito consistente in maggiorazioni relative all'indennità per ferie retribuite, vantato da un organismo collettivo di diritto pubblico nei confronti di un datore di lavoro, per effetto del distacco, in uno Stato membro, di lavoratori che non hanno ivi il loro luogo di lavoro abituale, o nel contesto della cessione temporanea di lavoratori verso lo Stato membro stesso, oppure nei confronti di un datore di lavoro che non ha sede in detto Stato membro, per effetto dell'impiego di lavoratori che hanno il loro luogo di lavoro abituale nel medesimo Stato membro, rientra nell'ambito di applicazione del regolamento n. 1215/2012, purché le condizioni di esercizio di tale azione non deroghino alle norme di diritto comune e, in particolare, non escludano la possibilità, per il giudice adito, di verificare la fondatezza dei dati su cui si basa l'accertamento di detto credito.

Secondo Corte giustizia CE, 10 febbraio 2009, C-185/07, Allianz SpA e Generali Assicurazioni Generali SpA, «se in base all'oggetto della controversia, vale a dire in base alla natura dei diritti da tutelare in un procedimento, quali quelli a fondamento di una domanda di risarcimento danni, tale procedimento rientra nell'ambito di applicazione del regolamento n. 44/2001, altresì vi rientra una questione preliminare riguardante l'applicabilità e, in particolare, la validità di un accordo arbitrale».