Decreto del Presidente della Repubblica - 29/09/1973 - n. 602 art. 86 - Fermo di beni mobili registrati 1 2

Il fermo Il fermo

L'art. 86 del d.P.R. 602/1973 predispone uno specifico mezzo cautelare riferito ai beni mobili registrati quali sono la nave e il galleggiante, oltre all'aeromobile. Si tratta di un provvedimento a disposizione dell'agente della riscossione adottabile dopo che è decorso inutilmente il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento (salve le disposizioni in tema di rateizzazione, dilazione e sospensione del debito). La misura cautelare in questo caso non ha la funzione di assicurare una prova o di garantire l'efficienza di un provvedimento definitivo; bensì quella di premere sul contribuente debitore affinché adempia ai suoi obblighi di pagamento, se intende riottenere la libera disponibilità del suo automezzo.

Il fermo non avviene «a sorpresa». La normativa impone all'agente della riscossione di comunicare al debitore o ai coobbligati che risultano dall'iscrizione in pubblici registri un avviso contenente l'informazione relativa all'esecuzione del fermo ove entro il termine di trenta giorni il pagamento dovuto non sia effettuato. Decorso il termine senza risultato positivo, la misura è senz'altro attuata senza ulteriori comunicazioni. Il fermo si risolve poi in una iscrizione dell'atto nel registro mobiliare, salvo venga dimostrato che il bene mobile è strumentale all'attività di impresa o della professione.

Il fermo, una volta effettuato, non obbliga a procedere all'esecuzione forzata (Cass. n. 15349/2020; Cass. 24646/2011). Il fermo può essere disposto anche in relazione a sanzioni amministrative (Cass. ord., n. 22018/2018). Ove il preavviso riguardi sanzioni amministrative, la competenza, appartenente al giudice ordinario, è ripartita tra il giudice di pace e il tribunale (Cass. S.U., n. 20931/2011) secondo le regole di cui agli artt. 5 e 6 d.lgs. n. 150/2011: Cass. ord., n. 18041/2020; Cass. ord., n. 32243/2018; Cass. n. 28528/2018.

Il provvedimento va motivato, con indicazione delle specifiche esigenze che ne giustificano l'adozione sia in rapporto all'entità del credito tributario e sia in relazione alle circostanze proprie alla persona del debitore. In tal senso dispongono, per tutti gli atti amministrativo-tributari, l'art. 3 l. n. 241/1990, e l'art. 7 l. n. 212/2000 (statuto del contribuente).

 In materia di fermo amministrativo, è irrilevante la notevole sproporzione tra il valore della sanzione ed il valore del bene sottoposto a fermo, dato che l'art. 86 del d.P.R. n. 602/1973 non prevede alcun limite di proporzionalità o di valore del credito tra i presupposti di applicabilità della misura (Cass. VI, n. 22018/2017). In base al combinato disposto degli artt. 86 del d.P.R. n. 602/1973 e 3 del d.l. n. 203/2005, non sussiste l'obbligo di procedere ad esecuzione forzata entro termini perentori dall'esecuzione del fermo amministrativo, essendo quest'ultimo una misura afflittiva avente la specifica finalità di indurre il debitore all'adempimento sottraendogli la disponibilità del bene (Cass. lav., n. 15349/2020). Il fermo amministrativo di un veicolo non impedisce il risarcimento da parte della compagnia di assicurazione in caso di furto dello stesso (Trib. Torino IV, 22 febbraio 2021, n. 834, in Arch. giur. circ. ass. e resp. n. 4/2021, con nota di Di Pirro).

Impugnazione del fermo

Il provvedimento di fermo è suscettibile di impugnazione. All'impugnazione viene attribuita natura non di gravame vero e proprio bensì di opposizione avente contenuto di domanda di accertamento negativo della pretesa dell'Amministrazione. Su questo assunto la giurisprudenza opera distinzioni per quanto riguarda la giurisdizione e la competenza a conoscere dell'opposizione.

La giurisdizione è distribuita tra giudice ordinario e giudice tributario a seconda della natura del credito azionato (Cass. S.U., n. 679/2010). La giurisdizione del giudice ordinario è desunta per esclusione: è riferita al fermo eseguito per ogni credito dell'amministrazione diverso dalla pretesa tributaria (Cass. S.U., n. 6594/2009). In sostanza, se la pretesa da tutelare con il fermo concerne crediti tributari o da riscuotersi a mezzo agente della riscossione, la giurisdizione appartiene alle Commissioni tributarie (Cass. S.U., 9568/2014; Cass. ord., n. 27601/2018). In questi casi non si applica la normativa sulle opposizioni esecutive, con conseguente esclusione del termine di cui all'art. 617 c.p.c. (Cass. n. 18041/2020 cit.). Nel caso di opposizione al provvedimento di fermo che si basi su una pluralità di pretese, alcune delle quali di natura tributaria e altre di natura diversa, il giudice ordinario cui l'opposizione sia proposta deve trattenere la causa in relazione ai crediti non tributari e rimettere la causa al giudice tributario per la parte riferita ai crediti di sua competenza (Cass. S.U., n. 15425/2014; Cass. n. 6135/2018). Nel giudizio è legittimato passivo necessario il concessionario della riscossione (Cass. ord., n. 10854/2018).

In tema di azione di contestazione del fermo amministrativo, nonostante essa integri un'ordinaria azione di accertamento negativo circa i presupposti per l'adozione di quella misura, legittimato passivo necessario è l'agente della riscossione: da un lato, perché esso ha dato corso, sia pure per ineludibile dovere istituzionale, all'iscrizione della misura e quindi causa alla necessità, per il preteso debitore, di azionare il giudizio; dall'altro lato, perché nei suoi confronti andrà pronunziata la condanna alla cancellazione; e residuando la sua facoltà di chiamare in causa l'ente creditore quale presupposto per escludere, in via di rivalsa e quindi esclusivamente nei rapporti interni con quello, la propria istituzionale responsabilità (Cass. VI, n. 10854/2018). In caso di opposizione al provvedimento di fermo amministrativo di beni mobili registrati che si fondi su una pluralità di pretese, alcune delle quali di natura tributaria ed altre di natura diversa, ove l'impugnazione sia stata proposta congiuntamente, senza distinguere la natura dei crediti, innanzi al giudice ordinario, questi deve trattenere la causa innanzi a sé in relazione ai crediti d'imposta non tributari e rimettere la causa innanzi al giudice tributario per la parte in cui il provvedimento si riferisce a crediti di competenza di quest'ultimo (Cass. III, n. 6135/2018).

La Corte di cassazione, con ord. n. 6844/2024 ha affermato che l'impugnazione del fermo di beni mobili registrati non può essere ricondotta nella categoria delle opposizioni ex art. 617 c.p.c., trattandosi di un'ordinaria azione di accertamento negativo della pretesa dell'esattore si eseguire il fermo. Pertanto, ha aggiunto Cass. ord. n. 6790/2024, attesa la detta natura di accertamento negativo la competenza a conoscere dell'opposizione spetta, in materia di violazioni al codice della strada, alla competenza per materia del giudice di pace.

Preavviso di fermo, impugnazioni.

La procedura di fermo comporta due fasi distinte, per ciascuna delle quali dottrina e giurisprudenza hanno evidenziato le diverse regole che le disciplinano. Raccogliendo istanze pervenute dal mondo dottrinario e professionale, con la modifica legislativa del comma 2 dell'art. 86 d.P.R. n. 602/1973 fu introdotto l'obbligo per il concessionario di comunicare previamente al debitore la possibile iscrizione del fermo sull'autoveicolo onde consentirgli di evitare l'apposizione del vincolo con un tempestivo pagamento (si veda il paragrafo precedente). L'esecuzione vera e propria del provvedimento segue dunque ad una prima fase di preavviso e di sollecitazione; scaduto inutilmente il termine assegnato per l'adempimento (60 gg. dalla notifica della cartella di pagamento), il provvedimento è eseguito per annotazione del vincolo sul registro pubblico automobilistico.

Il preavviso così introdotto è atto funzionale a portare a conoscenza del debitore la pretesa dell'Amministrazione finanziaria e, come tale, non è inserito nella sequenza procedimentale dell'espropriazione forzata (Cass. VI, ord. n. 22018/2017, che ha escluso la necessità di una preventiva notifica dell'avviso contenente l'intimazione ad adempiere). Per le Sezioni Unite della Corte di cassazione il preavviso apre una procedura alternativa all'espropriazione forzata, trattandosi di misura puramente afflittiva volta a indurre il debitore all'adempimento (ord. n. 15354/2014; conforme Cass. ord., n. 26052/2011). Cass. n. 28509/2022 ha poi affermato che l'impugnazione del preavviso introduce un ordinario giudizio di accertamento negativo del credito e non un'opposizione all'esecuzione, con la conseguenza per cui il giudizio è soggetto alla sospensione feriale dei termini processuali.

Anche il preavviso del fermo è suscettibile di impugnazione, secondo le stesse regole di ripartizione della giurisdizione e della competenza sopra ricordate a proposito del fermo.

Già prima dell'innovazione normativa la giurisprudenza aveva affermato che il preavviso (in allora voluto dalla prassi) costituiva un atto autonomamente impugnabile, rispetto al quale doveva ritenersi sussistente l'interesse ex art. 100 c.p.c. alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa dell'Amministrazione: opinando diversamente, infatti, l'obbligato risulterebbe costretto ad attendere il decorso dell'ulteriore termine concessogli per impugnare l'iscrizione del fermo in sede di esecuzione, con aggravio di spese e ingiustificata perdita di tempo (Cass. S.U., n. 11087/2010).