Il parere del CSM su APP: le criticità ed il difficile coniugio tra profili tecnici e regole processuali

Introduzione. Il d.m. 27 dicembre 2024, n. 206

Il 30 dicembre 2024 è stato pubblicato il decreto del Ministero della Giustizia 27 dicembre 2024, n. 206. Si tratta del Regolamento concernente modifiche al decreto 29 dicembre 2023, n. 217 in materia di processo penale telematico, con il quale sono stabilite le regole tecniche riguardanti il deposito, la comunicazione e la notificazione con modalità telematiche degli atti e documenti, nonché la consultazione e gestione dei fascicoli informatici nel procedimento penale e nel procedimento civile.

Sulla bozza di tale decreto, l'11 dicembre 2024 il Consiglio Superiore della Magistratura aveva approvato il parere proposto dalla Sesta e Settima Commissione, con il quale si riportavano alcune criticità relative all'applicativo denominato “APP” da cui emergono non pochi dubbi circa il difficile coniugio tra i profili tecnici – propri del mondo dell'informatica –, regole processuali e aspetti organizzativi.

Com'è noto, APP è un applicativo unico di gestione del processo penale telematico, per il governo dei flussi procedurali e documentali esterni e interni agli uffici giudiziari, creato con l'obiettivo di offrire contestualmente i vantaggi dei software gestionali e documentali.

Come evidenziato dallo stesso parere del CSM, il sistema collaborativo informatico è destinato a sostituire progressivamente il sistema documentale “TIAP” (Trattamento Informatico Atti Processuali), ritenuto ormai superato e poco efficiente, in ragione dei limiti operativi che geneticamente lo caratterizzano.

APP, dunque, nasce con il precipuo obiettivo di essere di supporto alle attività giuridiche all'interno del processo penale svolte da operatori all'interno ed all'esterno degli uffici giudiziari, nell'ambito dell'efficientamento della giurisdizione penale mediante l'implementazione di strumenti ed infrastrutture informatiche.

Dopo tale premessa, il presente contributo analizza la posizione assunta dal CSM nei confronti di APP e la confronta con la nota del Ministero della Giustizia relativa ai depositi telematici nei procedimenti penali dell'11 dicembre 2024 nonché con il decreto del Ministero della Giustizia 27 dicembre 2024, n. 206, pervenendo ad una lettura critica dei documenti che non vuole evidenziarne delle possibili contrapposizioni, bensì far emergere tendenziali momenti di ascolto e di riflessione sul difficile rapporto tra i profili informatici, gli aspetti organizzativi propri di ogni fase di transizione ed innovazione all'interno di configurazioni organizzative complesse – come quelli propri della burocrazia professionale – e le regole del processo penale, la cui essenza è rappresentata dalla tutela dei diritti fondamentali.

Le coordinate temporali dettate per l'implementazione di APP nel processo penale

Preliminarmente, è utile individuare sistematicamente la cornice temporale dettata dal Ministero della Giustizia per l'implementazione dell'applicativo, in modo da dare una panoramica generale relativa alle modalità con cui le attività processuali saranno svolte.

Dal 15 gennaio 2024 è in vigore l'obbligo del deposito telematico delle richieste e dei provvedimenti di archiviazione e di riapertura delle indagini preliminari.

Dal 1° gennaio 2025 è in vigore l'obbligo, per i soggetti abilitati interni (Procura della Repubblica, Procura europea, Uffici GIP/GUP) del deposito telematico di atti, documenti, richieste e memorie inerenti all'udienza preliminare, all'applicazione della pena su richiesta delle parti, ai procedimenti per decreto, e alla sospensione del procedimento con messa alla prova, nonché ai procedimenti di archiviazione di cui agli artt. 408, 409, 410, 411, 415 c.p.p. e di riapertura delle indagini di cui all'art. 414 c.p.p. In tali casi, l'obbligo vige anche nei confronti dei soggetti abilitati esterni, in virtù di quanto previsto dall'art. 3, comma 1, decreto 29 dicembre 2023, n. 217.

Sino al 31 dicembre 2025, presso la sezione del giudice per le indagini preliminari e presso il tribunale ordinario il deposito da parte dei soggetti abilitati interni ed esterni di atti, documenti, richieste e memorie, nei procedimenti regolati dal libro IV del codice di procedura penale e in quelli relativi alle impugnazioni in materia di sequestro probatorio può avere luogo anche con modalità non telematiche.

Dal 1° aprile 2025 entra in vigore l'obbligo di iscrivere le notizie di reato di cui all'art. 335 c.p.p. con modalità telematiche, nonché l'obbligo di deposito da parte dei soggetti abilitati interni ed esterni di depositare gli atti, i documenti, le richieste e le memorie in modalità telematica nei procedimenti relativi a giudizi abbreviati, giudizi direttissimi e giudizi immediati.

A decorrere dal 1° gennaio 2027, il deposito di atti, documenti, richieste e memorie da parte dei soggetti abilitati interni ed esterni ha luogo esclusivamente con modalità telematiche anche presso gli uffici del giudice di pace, la procura della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, il tribunale per i minorenni, il tribunale di sorveglianza, la corte di appello, la procura generale presso la corte di appello, la Corte di cassazione, la Procura generale presso la Corte di cassazione.

Sino al 31 dicembre 2026, negli uffici del giudice di pace, della corte d'appello e della procura generale presso la corte di appello per i soggetti abilitati esterni è possibile depositare atti, documenti, richieste e memorie anche con modalità telematiche.

Gli elementi di criticità. Aspetti generali

Prosegue a passo spedito la telematizzazione del processo penale, al fine anche di raggiungere gli obiettivi legati al PNRR. Tuttavia, alcuni aspetti lasciano presagire delle criticità all'interno di un sistema difficile da gestire, in ragione delle molteplici garanzie da assicurare.

Gli aspetti critici che si evidenziano rischiano di incidere anche sull'efficienza del processo e sulla buona organizzazione del processo di lavoro. Per cui, farli emergere significa assicurarsi che possano essere affrontati e risolti con gli opportuni strumenti, al fine di consentire un processo che sia giusto.

Un primo aspetto attiene alla smaterializzazione dei fascicoli. Purtroppo, molti documenti non nascono già digitali, ma vengono trasformati da analogici a digitali. Questo aspetto incide sul processo di lavoro perché aumenta i passaggi e non apporta, tra le altre cose, un effettivo beneficio a chi dovrà successivamente individuare e analizzare tali singoli atti.

Dal punto di vista organizzativo, la digitalizzazione del documento ha un forte impatto sui tempi del processo. Si tratterebbe, infatti, in buona parte di documenti scansionati e salvato in formato .pdf, che non potranno essere utilizzati diversamente da quanto già avviene con il cartaceo. Ciò permette di concludere che si tratta di passaggi totalmente inutili in termini di efficientamento.

Il difficile reperimento sulla piattaforma del documento in formato digitale comporta anche il progressivo abbandono dello studio del documento informatizzato, a favore del documento cartaceo ancora disponibile.

Si segnala, inoltre, l'estrema difficoltà, soprattutto nei piccoli uffici, di procedere ad una seria digitalizzazione degli atti, attesa l'esiguità delle risorse umane a disposizione.

La fase delle indagini preliminari

Alcuni elementi di criticità dell'applicativo sono evidenziabili già in relazione alla fase delle indagini preliminari.

Il sistema non è in grado di indicare l'orario di pervenimento degli atti. Questa carenza incide negativamente sulle regole del processo e sulle garanzie da esso assicurate. In tale condizione, una piena digitalizzazione del processo non consente di verificare il rispetto dei termini, con gravi conseguenze su tutti gli atti previsti a pena di nullità.

Si pensi all'insieme continuato e coordinato di atti previsto per l'applicazione delle misure precautelari, assistito costituzionalmente da termini previsti a pena di nullità allo scopo di tutelare i diritti fondamentali della persona ristretta nella libertà personale. In questo caso, è evidente il vulnus di garanzie nei confronti del cittadino, siccome è impossibile verificare il rispetto dei termini.

Una simile carenza potrebbe spingere gli uffici giudiziari ad utilizzare la modalità cartacea.

Ulteriore criticità attiene al procedimento di archiviazione. Per quanto attiene ai passaggi del processo di lavoro, gli utenti hanno registrato una serie di passaggi ritenuti superflui, che ne hanno appesantito il lavoro già particolarmente gravoso degli uffici.

Innanzitutto, il sistema informatico è impiegato per la trasmissione della sola richiesta di archiviazione dall'Ufficio del pubblico ministero al giudice per le indagini preliminari, mentre il fascicolo delle indagini preliminari continua ad essere inviato in formato cartaceo.

Un impatto negativo sui tempi di lavoro è stato evidenziato in relazione all'archiviazione per procedimenti contro ignoti: in tal caso, gli uffici hanno osservato un sensibile aumento dei tempi a causa di un sistema informatico poco agile e di scarso supporto rispetto alle modalità analogiche impiegate in passato.

Infine, è stato individuato un bug nell'applicativo, che impegnerà non poco gli esperti nell'individuare una soluzione all'ormai compromessa correttezza del procedimento.

Il procedimento di archiviazione non ha quale unico esito l'archiviazione del procedimento: la complessità del processo penale, dettata dal complicato bilanciamento tra diritti contrapposti, prevede che il giudice per le indagini preliminari possa rigettare la richiesta, imporre nuove indagini (ex art. 409, comma 4, c.p.p.) o disporre che l'ufficio del pubblico ministero formuli l'imputazione (art. 409, comma 5, c.p.p.).

In questi casi, l'applicativo informatico ha comunque archiviato in modo automatico i procedimenti, nonostante di fatto non lo siano stati, con gravi conseguenze negative, difficilmente riparabili.

La fase dell'udienza preliminare

Anche in udienza preliminare APP ha manifestato alcune criticità difficilmente superabili nel breve periodo. Ad esempio, il giudice dell'udienza preliminare non può redigere l'avviso di fissazione dell'udienza preliminare in modo corretto, con una serie di imprecisioni terminologiche e carenze del modello che comportano la nullità dell'atto. Il modello relativo al decreto che dispone il giudizio non consente la redazione dell'imputazione, con conseguente nullità del decreto formato con queste modalità, ex art. 429, comma 2, c.p.p.

La cronica carenza della strumentazione informatica rende complicato il lavoro degli operatori del diritto all'interno degli uffici e soprattutto rischia di ledere il diritto di difesa, siccome i difensori non possono visionare i documenti telematici e interloquire tempestivamente, depositando a loro volta la propria documentazione.

I riti alternativi

Anche la gestione dei riti alternativi mediante l'impiego di APP appare particolarmente problematica.

APP non sembra impostata per gli adempimenti relativi al giudizio abbreviato condizionato ad una integrazione probatoria, ex art. 438, comma 5, c.p.p. e difficoltà si registrano anche per quanto attiene all'applicazione della pena su richiesta delle parti.

Per quanto attiene al giudizio direttissimo, l'applicativo informatico non permette di richiedere il rito per più imputati, così come mancano i relativi modelli nel caso di giudizio immediato, procedimento per decreto e sospensione del procedimento con messa alla prova.

Il giudizio di primo grado

L'immediata applicabilità di APP a partire dal 1° gennaio 2025 nel giudizio di primo grado non pare essere stata una scelta felice, dal punto di vista dell'efficienza del processo. L'assenza di una chiara verifica delle funzionalità dell'applicativo informatico ha portato al prevedibile blocco dei processi.

Di conseguenza, per garantire il servizio, i Presidenti dei tribunali hanno dovuto sospendere l'uso dell'applicativo, certificandone il malfunzionamento e cercando soluzioni alternative per garantire il corretto svolgimento dei processi, attesa l'impossibilità di utilizzare l'applicativo informatico nonché l'assenza di moduli e verbali di udienza corretti.

Conclusioni

I processi di innovazione e di efficientamento delle organizzazioni complesse sono sempre particolarmente sfidanti e difficili da realizzare.

Le difficoltà si amplificano quando sono coinvolti processi ed organizzazioni il cui impatto sui diritti fondamentali è notevole perché richiede una delicatissima attività di coordinamento e di organizzazione delle fasi di implementazione delle innovazioni. È questo il caso del procedimento penale.

Per comprendere il processo di lavoro migliore, rispettoso della normativa e dei diritti fondamentali, è indispensabile l'occhio clinico di un osservatore esterno che può dare suggerimenti insieme agli operatori, in modo da individuare il meccanismo più efficiente in ragione delle caratteristiche tecniche del processo penale.

La carenza di alcuni fattori, tra cui un certosino lavoro di redazione dei modelli o di attività da poter compiere mediante l'applicativo informatico, ha portato inevitabilmente alla sospensione di APP negli uffici giudiziari.

La giustificazione del rinvio del “binario unico” informatico a favore della formazione degli atti secondo un regime del “doppio binario” o in modalità analogica trova la propria giustificazione nelle criticità emerse in sede applicativa derivanti dall'immediata obbligatorietà di un sistema non correttamente sperimentato e dalla mancata verifica della corretta gestione del flusso informatico, indispensabili a fini di garanzia dei cittadini coinvolti nel delicato circuito della giustizia penale.

Una simile scelta – invero, secondo molti obbligata – consente di evitare la nullità di molti atti che non sarebbero formati correttamente mediante APP e permette di procedere gradualmente all'implementazione dell'applicativo informatico.

Dall'altra parte, le esigenze di celerità per la piena implementazione del processo penale telematico legate al raggiungimento degli obiettivi fissati con il PNRR non possono incidere sul pieno funzionamento del sistema penale e non può ridurre le garanzie nei confronti dei cittadini, come il diritto di difesa, il diritto ad essere informato e, più in generale, il diritto a un giusto processo (a questo punto, telematico).

Gli attuali e concreti pericoli involgono l'accesso alla giustizia mediante vincoli talvolta insuperabili che interessano tutti i cittadini, in un contesto delicatissimo e fragilissimo.

Un valido supporto potrebbe arrivare anche dal mondo accademico. Applicando metodi scientificamente provati, si potrebbero individuare ulteriori carenze e produrre risultati apprezzabili, utili alla risoluzione delle problematiche emergenti, come ad esempio la creazione di modelli validati e validi, nonché di altri deliverable.