Decreto Salva casa: il recupero dei sottotetti secondo le linee guida del Ministero delle infrastrutture

Introduzione. Il quadro normativo

Il c.d. decreto “Salva casa” (d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 luglio 2024, n. 105) detta - tra le altre - disposizioni dirette a disciplinare il recupero dei sot­totetti.

In argomento, il decreto dispone che, “al fine di incentivare l'amplia­mento dell'offerta abitativa limi­tando il consumo di nuovo suolo, gli interventi di recupero dei sotto­tetti sono comunque consentiti, nei limiti e secondo le procedure previsti dalla legge regio­nale, anche quando l'intervento di recu­pero non consenta il rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, a condizione che siano rispettati i limiti di distanza vigenti all'epoca della realiz­zazione dell'e­dificio, che non siano appor­tate modifiche, nella forma e nella superficie, all'area del sottotetto, come delimitata dalle pareti peri­metrali, e che sia rispettata l'altezza massima dell'edificio assentita dal titolo che ne ha previsto la co­struzione. Resta fermo quanto previsto dalle leggi regionali più favore­voli”.

Viene così previsto, innanzitutto, che gli interventi di recupero dei sot­to­tetti debbano avvenire se­condo ciò che dispongono le norma­tive re­gionali: si tratta di previsione che ha grande rilievo dal momento che - come noto - la materia è oggetto di competenza con­cor­rente tra Stato e Re­gioni (art. 117 Cost.).

Ciò detto, la norma dispone che il recupero dei sottotetti possa essere attuato in deroga alle norme in tema di distanze tra le costruzioni e dai confini ove siano rispettate le seguenti precise condi­zioni:

• l'intervento deve rispettare “i limiti di di­stanza vi­genti all'e­poca della rea­lizza­zione dell'e­difi­cio” (è consentito - di contro - che non siano osservati i limiti di distanza attualmente vi­genti);
• non devono essere “apportate modifiche, nella forma e nella su­perfi­cie, all'a­rea del sot­totetto, come delimitata dalle pareti perimetrali”;
• deve essere “ri­spettata l'altezza massima dell'edificio as­sentita dal ti­tolo che ne ha previ­sto la co­struzione”.

In presenza di queste condizioni, l'intervento di recupero del sottotetto è ammesso an­che se con esso non vengano rispettate le distanze tra gli edifici e dai confini fissate dalla disci­plina vigente.

La norma è destinata a trovare appli­cazione nei confronti (e solo nei confronti) degli inter­venti di recu­pero dei sotto­tetti che siano realizzati dopo il 28 luglio 2024, data di entrata in vigore della l. n. 105/2024, di conversione del c.d. decreto “Salva casa”. 

Le linee-guida del Ministero delle infrastrutture circa il decreto “Salva casa”

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha presentato recentemente un testo diretto a fornire le linee-guida per l'interpretazione e l'applicazione delle previsioni del decreto “Salva casa”.

Si è inteso dare, con tale testo, “risposte urgenti alle esigenze rappresentate dagli attori coinvolti nel processo edilizio - dalle istituzioni ai cittadini - in relazione alle tematiche afferenti alla semplifi­ca­zione del quadro normativo di riferimento”.

Nelle premesse del documento, viene ricordato che le nuove disposizioni del decreto “Salva Casa” volte ad integrare il d.P.R.  6 giugno 2001, n. 380 (il testo unico in materia edilizia) “possono essere arti­colate convenzionalmente intorno a quattro macro-aree di intervento” costituite da:

1. ridefinizione dei titoli che consentono di comprovare lo stato legittimo degli immobili (art. 9 TU);

2. nuova disciplina relativa ai mutamenti di destinazione d'uso” (artt. 10, comma 2, e 23-ter TU);

3. regime delle tolleranze e semplificazione delle procedure finalizzate a sanare o rego­lariz­zare si­tuazioni di difformità (tolleranze costruttive ed esecutive (art. 34-bis TU) e casi parti­co­lari di inter­venti eseguiti in parziale difformità dal titolo (nuovo art. 34-ter TU); alla ridefinizione della c.d. doppia conformità, limitatamente alle parziali difformità dal permesso di co­struire o dalla segnala­zione cer­tificata di inizio attività di cui all'art. 34, alle ipotesi di assenza o difformità dalla segnala­zione certi­ficata di inizio attività di cui all'art. 37, nonché alle variazioni essenziali (nuovo art. 36-bis TU);

4. adeguamento degli standard edilizi alle trasfor­mazioni del contesto sociale ed urbano: recu­pero dei sottotetti (art. 2-bis TU); edili­zia libera (art. 6 TU); certificato di agibilità (art. 24 TU).

Viene detto che, con il documento, “si è inteso indicare in relazione alle predette aree di inter­vento linee di indirizzo e criteri interpretativi finaliz­zati a fornire un supporto nell'attuazione sull'in­tero ter­ritorio nazionale delle disposizioni del decreto Salva casa”.

Ciò con la precisazione, peraltro, che, anche se “le dispo­sizioni del decreto-legge sono di per sé auto applicative e non richiedono ulteriori inter­venti attuativi da parte dello Stato”, vi è comunque “l'esi­genza di garan­tire piena e tempestiva attua­zione  alle  disposi­zioni  in  esame  sull'intero  territorio  nazionale,  fatta  salva  la  possibilità per la legisla­zione regio­nale di adottare norme di dettaglio nel rispetto della ratio di cia­scuna disposizione novel­lata dal decreto Salva Casa e dei limiti del rapporto tra legislazione statale e le­gislazione regionale nella materia in esame”.

Il documento è organizzato in quattro distinte sezioni dedicate rispettivamente - sulla base delle indica­zioni che si sono sopra riassunte - alle questioni afferenti allo stato legittimo degli immobili, alle modifiche in tema di mutamento della destinazione d'uso, alle nuove procedure di regolarizza­zione delle diffor­mità edilizie ed alle disposizioni afferenti all'adeguamento degli standard edilizi.

È all'interno di quest'ultima sezione che viene preso in considerazione il profilo relativo al recupero dei sottotetti. Esamineremo qui di seguito - anche alla luce delle osservazioni che avevamo avuto modo di formu­lare a proposito di questo argomento all'indomani dell'entrata in vigore del decreto “Salva casa” - ciò che viene esposto nel documento con riguardo agli interventi di recu­pero dei sottotetti.

Le linee-guida del Ministero a proposito del recupero dei sottotetti

L'esame da parte del Ministero della disposizione del decreto “Salva casa” diretta ad operare “la sem­pli­ficazione in materia di sottotetti” è volto, dunque, ad individuare il percorso idoneo a consentire la corretta lettura ed applicazione di tale disposizione.

Va detto sùbito che, nel documento che stiamo considerando, viene affrontato in argomento un solo quesito specifico pur di portata generale: il quesito relativo all'ambito di applicazione della disposi­zione.

Al proposito, il documento precisa che la semplifi­cazione prevista dalla norma anzidetta del decreto “Salva casa” opera “solo nelle Regioni che sono intervenute con proprie disposizioni a re­golare gli inter­venti di recu­pero dei sottotetti”: viene infatti affermato che il recupero dei sottotetti è consen­tito solamente “qualora esista una norma regio­nale che definisca le condizioni che consentano tale recupero”.

In questa prospettiva, viene chiarito anche che deve ritenersi che “la disciplina semplifica­trice intro­dotta […] non deve essere intesa come una liberalizzazione ma piuttosto, nei limiti e se­condo le proce­dure previste dalle esi­stenti leggi regionali, come un quadro regolatorio minimo di con­dizioni neces­sarie per considerare ammissibili gli interventi di recupero dei sottotetti, quando questi non consen­tono il rispetto delle distanze mi­nime tra gli edifici e dai confini, derogabile in pre­senza di leggi regio­nali più favorevoli”.

Ricordato che “numerose Regioni si sono dotate di disposizioni sul recu­pero a scopo abitativo dei sottotetti”, si conclude che “solo in relazione a queste ultime, per­tanto, troveranno applicazione le disposizioni di semplificazione mi­nima di cui al decreto Salva casa”.

Emerge da quanto viene così osservato che opinione del Ministero - che fa riferimento al passaggio della disposizione del decreto secondo cui gli sviluppi di iniziative dirette al recupero dei sottotetti “sono comunque consentiti, nei limiti e secondo le procedure previsti dalla legge regio­nale” - è che il richiamo alla disciplina regionale deve inten­dersi nel senso che la presenza di disposizioni nella specifica materia in esame nella legislazione delle singole regioni costituisca non soltanto l'ele­mento che fissi la mi­sura in cui la disciplina del decreto “Salva casa” sia applicabile in ma­teria ma anche - e prima ancora - la stessa condizione perché la disciplina prevista dal decreto possa trovare applica­zione.

Ed in coerenza con quanto è così precisato si nota che “eventuali parziali dichiarazioni di inco­stitu­ziona­lità della le­gislazione regionale sul recupero dei sottotetti da parte della Corte Costituzio­nale non possono in­durre automaticamente a ritenere insoddisfatto il rin­vio legislativo alla disciplina re­gio­nale di settore, nella misura in cui la disci­plina regionale di risulta sia comunque idonea a indi­viduare i presupposti essenziali per il recupero dei sottotetti”.

Da segnalare, poi, che le linee-guida, prendendo in considerazione la questione con riguardo ai profili relativi al momento dell'adozione della disciplina regionale in materia, sottolineano che, “in merito all'applicabilità della dispo­sizione in esame, a nulla rileva la data di emanazione della disposizione regionale (antecedente o successiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto Salva casa)”: ciò che conta è solamente che “il legislatore statale richiede l'esistenza di una disci­plina legislativa regionale che disciplini le moda­lità di recu­pero dei sottotetti, indivi­duando le relative pro­cedure e i criteri”, indipendentemente dal momento in cui tale disciplina sia stata introdotta nella singola Regione.

Ed appunto in coerenza con questa osservazione, a conclusione del ragionamento il documento nota che “per quelle Regioni che non si sono dotate di tale disciplina, la norma in esame è volta a stimolare l'adozione di una norma­tiva in materia di recupero di sottotetti, ciò sempre nell'ottica di in­centivare l'ampliamento dell'of­ferta abitativa”.

È, dunque, nel senso che si è ora illustrato che secondo il Ministero deve vedersi - all'interno del qua­dro della com­petenza concorrente tra Stato e Regioni - il rapporto, nella materia in esame, tra la nor­mativa statale e la normativa regio­nale.

Alcune osservazioni

Quelle indicate sono dunque le considerazioni formulate dalle linee-guida del MIT a proposito delle disposizioni del decreto “Salva casa” in tema di recupero dei sottotetti. In relazione a queste considerazioni possiamo formulare alcune osservazioni.

La finalità abitativa

Un primo rilievo che deve essere formulato nasce dalla considerazione che in sede di primo esame del decreto “Salva casa” era stata prospettata l'opinione secondo cui una corretta lettura della norma in tema di recupero del sottotetto doveva condurre a ritenere che la portata di questa fosse limitata al caso del recupero del sottotetto per sole finalità abitative: affermazione che era basata princi­pal­mente sull'elemento testuale costituito dal richiamo esplicito - contenuto nella norma - alla finalità costituita dall'am­pliamento dell'offerta abitativa.

Orbene, le considerazioni esposte nelle linee-guida che abbiamo sopra ricordato confermano piena­mente l'opinione indicata. Viene infatti affermato con tutta chiarezza dalle linee-guida del Ministero che le disposi­zioni del decreto “Salva casa” riguar­dano solamente il recupero dei sottotetti nella pro­spet­tiva della fina­lità abitativa, restando invece estranee alle previsioni del decreto le ipo­tesi dei sotto­tetti destinati ad uso diverso dall'abita­tivo.

Se questa, dunque, è la lettura della norma che trova conferma nel documento che stiamo esami­nando, vi è però da dire che la versione interpretativa così seguita lascia aperto qualche interrogativo relativamente ad alcune delle ipotesi che possono configurarsi in argomento sul piano concreto quanto meno con ri­feri­mento al campo dei rapporti condominiali.

Una prima ipotesi in questo senso è quella del sottotetto che sia oggetto di proprietà comune con­dominiale: si noti che in questo caso non è affatto detto che il sottotetto comune abbia sempre e solamente destinazione abitativa (l'osservazione vale soprattutto - ma non soltanto - nei casi in cui le unità di cui si componga il condominio siano in maggioranza destinate ad uso non abitativo).

Altra ipotesi che potrebbe dare luogo ad incertezze è quella del sottotetto che fosse oggetto di pro­prietà esclusiva di un con­domino proprietario di un'unità destinata ad uso non abitativo: anche in questa ipotesi non è af­fatto certo che il sottotetto di proprietà di tale condomino abbia sempre e solamente de­stinazione abitativa (ancorché vi sia da dire che non può affatto escludersi che il pro­prie­tario di un immobile ad uso non abitativo possa avere la proprietà di un sopra­stante immobile desti­nato ad abita­zione, da utilizzarsi eventualmente anche quale alloggio di servi­zio).     

Ciò che in ogni caso dovrebbe ritenersi sulla scorta di quanto si afferma nelle linee-guida che stiamo conside­rando è che la possibilità del ricorso alle disposizioni del decreto “Salva casa” sarà consentita so­lamente nei casi in cui il sot­totetto abbia destinazione abitativa e che in ogni ipotesi di destina­zione diversa da questa la possibilità anzidetta sarà esclusa: la regola dovrebbe valere anche per le ipotesi che ora si sono indicate di immobili facenti parte di condominio.

Il rapporto con la normativa regionale

La seconda osservazione da farsi concerne la limitazione dell'applicabilità delle di­sposizioni in tema di recupero dei sottotetti alle sole Regioni nelle quali in materia siano inter­ve­nute - e siano vigenti - specifiche norme regionali: solamente in questi casi - secondo le linee-guida in esame - le dispo­sizioni del decreto “Salva casa” potranno operare.

Da notare che in sede di prima lettura della norma si era ritenuto che questa si limitasse ad affermare - quanto al rapporto tra la disciplina regionale e la disciplina nazionale - la preva­lenza delle disposi­zioni normative regionali sulle disposizioni della legge nazio­nale.

La lettura che viene ora fornita dalle linee-guida in esame è orientata però a dare ancora maggiore rilievo alle disposizioni delle leggi regionali: secondo quanto essa suggerisce infatti la previsione della norma del decreto “Salva casa” che dispone che “gli interventi di recupero dei sottotetti sono co­munque consentiti, nei limiti e secondo le procedure previsti dalla legge regio­nale” deve essere intesa nel senso che il richiamo alla legge regionale significhi che solo nei casi e nelle realtà in cui vi siano leggi regionali che disciplinino la ma­teria potrà trovare applicazione la dispo­sizione in esame. Di contro nelle regioni in cui non vi siano leggi in materia la disposizione anzidetta del decreto “Salva casa” non potrà trovare applicazione. 

A completamento di questa osservazione, il Ministero afferma poi - come abbiamo visto - che dalla norma in esame deve ricavarsi anche che “la disciplina semplifica­trice introdotta […] non deve es­sere intesa come una liberalizza­zione ma piuttosto, nei limiti e se­condo le procedure previste  dalle  esi­stenti  leggi  regionali,  come  un  quadro regola­torio  minimo  di condizioni  necessarie  per  consi­derare  ammissibili  gli  inter­venti  di  recupero  dei sottotetti, quando questi non consentono il rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, derogabile in pre­senza di leggi regionali più favorevoli”.

I rapporti con la realtà del condominio

Resta da dire che le linee-guida in esame si sono limitate a considerare il profilo della materia che si è ora indicato e non hanno preso in considerazione ulte­riori que­stioni che pure si pongono a pro­posito della operatività delle disposizioni in tema di recupero dei sot­to­tetti.

Tra le questioni che in questo senso si possono segnalare vi sono le questioni che si pongono con riguardo al rapporto tra la nuova disposi­zione e la disciplina del condominio negli edifici, realtà rispetto alla quale le vicende relative al recupero dei sottotetti sono destinate ad avere grande inci­denza.

Nel silenzio in argomento del documento in esame, pare ragionevole ritenere che debbano restare ferme le osservazioni che all'indomani dell'emanazione del decreto “Salva casa” erano state formu­late con riguardo all'applicazione di questo alla realtà dei condominii, osservazioni che avevano con­dotto a ri­tenere che:

1. nel caso in cui il sottotetto nell'edificio in condominio fosse di proprietà comune le opere di­rette al suo recupero avrebbero la natura propria delle “innovazioni” (art. 1120 c.c.) e ri­chiederebbero, pertanto, delibere dell'as­semblea con­dominiale da adottarsi con la maggio­ranza qualificata di cui comma 5 dell'art. 1136 c.c.;
2. nel caso in cui il sottotetto invece fosse oggetto di proprietà individuale dovrebbero ri­spet­tarsi tutte le regole ed i limiti di cui all'art. 1122 c.c.;
3. l'intervento di recupero del sottotetto non sembra sia riconducibile all'ipotesi della “so­prae­leva­zione” di cui all'art. 1127 c.c.;
4. infine, l'intervento di recupero del sottotetto potrebbe dare luogo - nel caso in cui esso ri­guardasse parti dell'edificio di proprietà indivi­duale ed in cui esso desse luogo ad una modi­fica del rap­porto tra il valore delle unità di proprietà individuale che superasse la soglia di cui all'art. 69 disp. att. c.c. - alla modifica della tabella millesimale.

In conclusione

Alla luce delle osservazioni formulate possono trarsi le seguenti conclusioni.

Dall'esame condotto emerge dunque in sintesi che:

1. le linee-guida presentate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a proposito del decreto “Salva casa” hanno la finalità di fornire agli operatori ed agli interpreti un aiuto nella lettura delle disposizioni del decreto;
2. nelle linee-guida, è presente anche un pur breve cenno alle previsioni in tema di recupero dei sottotetti;
3. con tale cenno, il Ministero afferma che le previsioni anzidette sono destinate a trovare ap­pli­ca­zione solo nelle Regioni in cui siano state emanate disposizioni re­gionali dirette a di­scipli­nare la materia;
4. quanto alle ulteriori questioni che si pongono a proposito delle previsioni del decreto in tema di recupero dei sottotetti - e soprattutto quanto alle questioni che si pongono con ri­guardo all'applicazione di tali previsioni ai condo­minii negli edifici - pare che, nel silenzio delle linee guida in proposito, debbano essere richiamate le considerazioni che all'indomani dell'en­trata in vigore del decreto “Salva casa” erano già state formulate in sede di com­mento al decreto.

Riferimenti

Natalini, Si al recupero abitativo dei sottotetti con le leggi regionali più favorevoli, in Guida al diritto, 2024, n. 31, 43;

Scalettaris, Decreto “Salva casa”: effetti sulla realtà del condominio del recupero dei sot­totetti, in IUS Condominioelocazione, 23 gennaio 2025;

Scarpa, Decreto “salva casa”: quelle ricadute poco scontate sui rapporti condominiali, in Guida al dir itto, 2024, n. 32-33, 5;

Scarpa, Sulla commerciabilità degli immobili conseguenze effettive poco probabili, in Guida al diritto, 2024, n. 24, 71.