Una “bussola” per orientarsi tra le norme del d.l. sicurezza

Premessa

Il provvedimento si innesta nell'ambito dei lavori parlamentari relativi al c.d. “disegno di legge sicurezza”, approvato in prima lettura alla Camera dei deputati in data 18 settembre 2024 (AC 1660). Le Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia hanno concluso l'esame in sede referente del provvedimento (AS 1236-A) in data 26 marzo 2025, apportando limitatissime modificazioni al testo già approvato dalla Camera dei deputati. L'Assemblea del Senato, nella seduta del 16 aprile 2025, non ha proceduto all'esame del provvedimento, pur iscritto all'ordine del giorno della medesima seduta, per l'avvenuta presentazione del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 48 del 2025 alla Camera dei deputati. Il decreto-legge in esame riproduce sostanzialmente i contenuti del disegno di legge sicurezza: confrontando i testi dei due provvedimenti risulta che 12 articoli su 39 hanno subito modifiche, anche minime, rispetto al testo licenziato dalle Commissioni riunite del Senato. Le novelle disposizioni impattano soprattutto il diritto penale sostanziale, altre quello processuale, altre ancora hanno contenuto “ibrido” concernendo tanto gli aspetti sostanziali che quelli processuali. Novità sono state apportate anche alla materia del lavoro dei detenuti. Altre ancora riguardano la revoca della cittadinanza italiana in caso di condanna definitiva per i reati di terrorismo ed eversione. Infine, nuove norme sono introdotte al c.d. Codice antimafia. Di seguito viene proposta una “bussola” per orientarsi tra le novità rimandando per ulteriori approfondimenti alla conversione in legge del provvedimento.

Le disposizioni “sostanziali” 

Di seguito si riportano le disposizioni che riguardano, direttamente o indirettamente, il diritto penale sostanziale. L'articolo 1 modifica il codice penale introducendo nuove fattispecie di reato in materia di detenzione di materiale contenente istruzioni per il compimento di atti di terrorismo e di divulgazione di istruzioni sulla preparazione e l'uso di sostanze esplosive o tossiche ai fini del compimento di delitti contro la personalità dello Stato. L'articolo 2 modifica l'articolo 17 del decreto-legge n. 113 del 2018, in materia di prescrizioni penali in caso di violazioni delle norme per il noleggio di autoveicoli per la finalità di prevenzione del terrorismo. L'articolo 8 modifica la definizione di “articolo pirotecnico”, contenuta nella normativa che disciplina la libera circolazione di tali beni. Con tale modifica, l'ordinamento interno viene adeguato alla nuova definizione unionale di articolo pirotecnico, introdotta nell'anno 2021. Secondo tale nuova definizione, gli effetti calorifici, luminosi, sonori, gassosi e fumogeni sono riferiti non più alle sostanze esplosive contenute nel prodotto, ma al prodotto medesimo. L'articolo 11, oltre ad introdurre una nuova circostanza aggravante comune, reca ulteriori modifiche al Codice penale volte a rendere più incisiva la repressione del fenomeno delle truffe nei confronti delle persone anziane. L'articolo 12 modifica il terzo comma dell'art. 635 c.p. al fine di prevedere un inasprimento delle pene per il delitto di danneggiamento in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico qualora il fatto sia commesso con violenza alla persona o minaccia. L'articolo 14 prevede che sia punito a titolo di illecito penale - in luogo dell'illecito amministrativo, attualmente previsto - il blocco stradale o ferroviario attuato mediante ostruzione fatta col proprio corpo. La pena è aumentata se il fatto è commesso da più persone riunite. L'articolo 16 introduce modifiche all'articolo 600-octies c.p., relativo al reato di impiego di minori nell'accattonaggio: il comma 1, lett. a) della disposizione in esame incide sul primo comma dell'articolo 600-octies c.p., prevedendo che sia punito l'impiego nell'accattonaggio di minori fino ai sedici anni di età (non più fino ai quattordici anni) ed innalzando la pena per tali condotte da uno a cinque anni di reclusione, in luogo dei tre anni attualmente previsti come massimo edittale.  L'articolo 18 apporta novelle alla disciplina relativa al sostegno e alla promozione della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa (Cannabis sativa L.) di cui alla l. n. 242/2016. Tra le modifiche introdotte vi è, in particolare, il divieto di importazione, cessione, lavorazione, distribuzione, commercio, trasporto, invio, spedizione e consegna delle infiorescenze della canapa (Cannabis sativa L.), anche in forma semilavorata, essiccata o triturata, nonché di prodotti contenenti tali infiorescenze, compresi gli estratti, le resine e gli olii da esse derivati. Si prevede che, in tali ipotesi, si applicano le sanzioni previste al Titolo VIII del d.P.R. n. 309/1990 in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza. Il predetto divieto non ricomprende, tuttavia, la produzione agricola di semi destinati agli usi consentiti dalla legge entro i limiti di contaminazione. L'articolo 19 reca una serie di modifiche al codice penale. In particolare, ai delitti di “violenza o minaccia a un pubblico ufficiale” (art. 336 c.p.) e di “resistenza a un pubblico ufficiale” (art. 337 c.p.), viene introdotta una circostanza aggravante se il fatto è commesso nei confronti di un ufficiale o un agente di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza. Inoltre, viene introdotta un'ulteriore circostanza aggravante all'art. 339 c.p., qualora i delitti di “violenza o minaccia a un pubblico ufficiale” (art. 336 c.p.), di “resistenza a pubblico ufficiale” (art. 337 c.p.) e di “violenza o minaccia a un Corpo politico, amministrativo o giudiziario o ai suoi singoli componenti” (art. 338), sono commessi al fine di impedire la realizzazione di infrastrutture destinate all'erogazione di energia, di servizi di trasporto, di telecomunicazioni o di altri servizi pubblici. L'articolo 20 modifica l'art. 583-quater c.p., introducendo la nuova fattispecie di reato di lesioni personali a un ufficiale o agente di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza nell'atto o a causa dell'adempimento delle funzioni. L'articolo 24 introduce modifiche all'articolo 639 c.p., relativo al reato di deturpamento e imbrattamento di cose altrui, potenziando gli strumenti volti a salvaguardare i beni mobili e immobili adibiti all'esercizio di funzioni pubbliche. L'articolo 25 reca un inasprimento sanzionatorio delle previsioni dell'articolo 192 del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, con particolare riguardo ai casi di inosservanza dell'obbligo di fermarsi intimato dal personale che svolge servizi di polizia stradale, nonché delle altre prescrizioni impartite dal personale medesimo. L'articolo 26, modificando alcune disposizioni del codice penale, introduce un'aggravante del reato di istigazione a disobbedire alle leggi, applicabile se il fatto è commesso all'interno di un istituto penitenziario o a mezzo di scritti o comunicazioni diretti a persone detenute; nonché, il delitto di rivolta all'interno di un istituto penitenziario, di cui al nuovo art. 415-bis c.p. L'articolo 27 introduce un nuovo reato finalizzato a reprimere gli episodi di proteste violente da parte di gruppi di stranieri irregolari trattenuti nei centri di trattenimento per i migranti. Si prevede, inoltre, l'estensione della disciplina speciale relativa alla realizzazione dei centri di permanenza per i rimpatri, anche alle procedure per la localizzazione e per l'ampliamento e il ripristino dei centri esistenti. L'articolo 29 estende l'applicabilità delle pene previste dagli articoli 1099 e 1100 del codice della navigazione per i capitani delle navi, italiane o straniere, che non obbediscano all'intimazione di fermo di unità del naviglio della Guardia di finanza o che commettano atti di resistenza contro di esse, al naviglio della Guardia di Finanza impiegato in attività istituzionali (comma 1). Prevede inoltre la reclusione fino a 2 anni per il comandante della nave straniera che non obbedisca all'ordine di una nave da guerra nazionale nei casi consentiti dalle norme internazionali di visita e ispezione delle carte e dei documenti di bordo e la reclusione da tre a dieci anni per il comandante o l'ufficiale della nave straniera per gli atti compiuti contro una nave da guerra nazionale (comma 2).  L'articolo 30 è finalizzato alla tutela delle Forze armate impegnate in missioni internazionali, e a tale scopo integra le disposizioni penali applicabili al personale partecipante e di supporto alle missioni, per prevedere la non punibilità dell'utilizzo di dispositivi e programmi informatici o altri mezzi idonei a commettere delitti contro l'inviolabilità del domicilio e dei segreti, ai sensi del codice penale. L'articolo 32 modifica, in primo luogo, l'articolo 30 del codice delle comunicazioni elettroniche (decreto legislativo n. 259/2003) e prevede la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni per i casi nei quali le imprese autorizzate a vendere schede S.I.M non osservino gli obblighi di identificazione dei clienti, di cui all'articolo 98-undetricies. In secondo luogo, apporta novelle all'articolo 98-undetricies del codice delle comunicazioni elettroniche. Nel dettaglio, con riferimento alla conclusione di contratti il cui oggetto sia un servizio per la telefonia mobile (contratti pre-pagati o in abbonamento), viene previsto che al cliente, che sia cittadino di Paese fuori dall'Unione europea, sia richiesto il documento che attesti il regolare soggiorno in Italia, o del passaporto o documenti di viaggio equipollenti o documenti di riconoscimento che siano in corso di validità. Per il caso in cui il cliente lo abbia smarrito o gli sia stato sottratto, è necessario fornire copia della denuncia di smarrimento o furto. Infine, al citato articolo 98-undetricies viene aggiunto il comma 1-ter, ai sensi del quale ai condannati per il reato di sostituzione di persona (art. 494 c.p.), commesso con la finalità di sottoscrivere un contratto per la fornitura di telefonia mobile, si applica altresì la pena accessoria dell'incapacità di contrarre con gli operatori per un tempo da fissarsi tra i sei mesi e i due anni. L'articolo 34 reca modifiche all'ordinamento penitenziario volte a:

• ricomprendere l'aggravante del reato di istigazione a disobbedire alle leggi e il delitto di rivolta all'interno di un istituto penitenziario nel catalogo dei reati per i quali la concessione di benefici penitenziari è subordinata alla mancanza di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva;
• istituire un termine di 60 giorni entro cui l'amministrazione penitenziaria deve esprimersi nel merito sulle proposte di convenzione relative allo svolgimento di attività lavorative da parte di detenuti ricevute.

Le disposizioni processuali

L'articolo 6 introduce alcune disposizioni in materia di protezione di collaboratori e testimoni di giustizia, in particolare per quanto concerne il rilascio e l'utilizzo di documenti e identità fiscali di copertura. L'articolo 21 al comma 1 consente alle Forze di polizia di utilizzare dispositivi di videosorveglianza indossabili nei servizi di mantenimento dell'ordine pubblico, di controllo del territorio, di vigilanza di siti sensibili, nonché in ambito ferroviario e a bordo treno. Il comma 2 rende possibile l'utilizzo della videosorveglianza nei luoghi e negli ambienti in cui vengono trattenute persone sottoposte a restrizione della libertà personale. L'articolo 22 reca disposizioni concernenti il riconoscimento di un beneficio economico a fronte delle spese legali sostenute da ufficiali o agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria, nonché dai vigili del fuoco, indagati o imputati nei procedimenti riguardanti fatti inerenti al servizio svolto. Il beneficio è riconosciuto a decorrere dal 2025. Tale beneficio non può superare complessivamente l'importo di 10.000 euro per ciascuna fase del procedimento. È fatta salva la rivalsa delle somme corrisposte in caso di accertamento della responsabilità con dolo del beneficiario. Sono comunque previsti alcuni casi di esclusione della rivalsa con riferimento alle somme anticipate. In particolare, il comma 2 stabilisce che non si procede alla rivalsa delle somme anticipate quando: le indagini preliminari si siano concluse con un provvedimento di archiviazione;

• sia stata emessa sentenza di non luogo a procedere (art. 425 c.p.p.) in sede di udienza preliminare;
• sia stata emessa sentenza di proscioglimento prima del dibattimento (art. 469 c.p.p.);
• sia stata emessa sentenza di proscioglimento in caso immediata declaratoria di non punibilità (art. 129 c.p.p.), in caso di sentenza di non doversi procedere (art. 529 c.p.p.), assoluzione (nei casi di cui all'art. 530 c.p.p. commi 2 e 3), e in caso di dichiarazione di estinzione del reato (art. 531 c.p.p.), anche se la sentenza è intervenuta successivamente a sentenza o altro provvedimento che abbia escluso la responsabilità penale del dipendente, salvo che per i fatti contestati in sede penale sia stata accertata la responsabilità per grave negligenza in sede disciplinare.

Le norme “ibride”

L'articolo 10 prevede norme volte a contrastare l'occupazione abusiva di immobili, introducendo il reato di occupazione arbitraria di immobile destinato a domicilio altrui (o delle relative pertinenze) e una procedura d'urgenza per il rilascio dell'immobile e la conseguente reintegrazione nel possesso: in particolare, l'articolo 10, comma 3, prevede l'inserimento dell'art. 321-bis c.p.p., volto a disciplinare il procedimento per la reintegrazione nel possesso dell'immobile. L'articolo 13 reca disposizioni finalizzate ad estendere l'ambito di applicazione della misura di prevenzione del divieto d'accesso alle aree urbane (DACUR, c.d. Daspo urbano). Viene introdotta, inoltre, l'osservanza del divieto di accesso, disposto in caso di condanna per reati contro la persona o il patrimonio commessi nelle aree e nelle pertinenze dei trasporti, come ulteriore condizione al rispetto della quale può essere subordinata la concessione della sospensione condizionale della pena. La disposizione estende infine l'ambito di applicazione dell'arresto in flagranza differita anche al reato di cui all'art. 583-quater c.p. L'articolo 15, comma 1, modifica gli articoli 146 e 147 c.p. rendendo facoltativo, e non più obbligatorio, il rinvio dell'esecuzione della pena per le condannate incinte o madri di figli di età inferiore ad un anno e disponendo che le medesime scontino la pena, qualora non venga disposto il rinvio, presso un istituto a custodia attenuata per detenute madri. Inoltre è previsto che l'esecuzione non sia rinviabile ove sussista il rischio, di eccezionale rilevanza, di commissione di ulteriori delitti. Il comma 2 introduce nel codice di procedura penale un nuovo articolo che dispone la custodia cautelare in carcere nei confronti delle detenute in istituti a custodia attenuata per detenute madri che evadano, tentino di evadere o commettano atti che compromettono l'ordine e la sicurezza. I commi da 3 a 7 intervengono su alcuni aspetti relativi alla custodia cautelare presso un ICAM e i relativi adempimenti, anche nei casi di arresto e fermo o di giudizio direttissimo, coordinandone la disciplina con le modifiche apportate alla disciplina dell'esecuzione della pena. L'articolo 31, in primo luogo, rende permanenti le disposizioni introdotte, in via transitoria, dal decreto-legge 7/2015 (e, per effetto di successive proroghe, vigenti fino al 30 giugno 2025), per il potenziamento dell'attività dei servizi di informazione per la sicurezza, in materia di:

• estensione delle condotte di reato scriminabili, che possono compiere gli operatori dei servizi di informazione per finalità istituzionali su autorizzazione del Presidente del Consiglio dei ministri, a ulteriori fattispecie concernenti reati associativi per finalità di terrorismo;
• attribuzione della qualifica di agente di pubblica sicurezza con funzioni di polizia di prevenzione a personale militare impiegato nella tutela delle strutture e del personale degli organismi di informazione per la sicurezza;
• tutela processuale in favore degli operatori degli organismi di informazione per la sicurezza, attraverso l'utilizzo di identità di copertura negli atti dei procedimenti penali e nelle deposizioni;
• possibilità di condurre colloqui con detenuti e internati, per finalità di acquisizione informativa per la prevenzione di delitti con finalità terroristica di matrice internazionale.
• Inoltre, vengono introdotte nuove disposizioni, sempre riguardanti l'attività informativa, concernenti:
• la previsione di ulteriori condotte di reato per finalità informative, scriminabili, concernenti la direzione o l'organizzazione di associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell'ordine democratico e la detenzione di materiale con finalità di terrorismo (reato quest'ultimo introdotto dall'articolo 1 del provvedimento), la fabbricazione o detenzione di materie esplodenti;
• la possibilità di richiedere informazioni e analisi finanziarie alla Guardia di finanza e alla DIA per il contrasto al terrorismo internazionale.

Disposizioni in tema di lavoro dei detenuti

L'articolo 35 consente la concessione dei benefici previsti dalla legge n. 193 del 2000 a favore delle aziende pubbliche o private che impieghino detenuti anche per il lavoro svolto all'esterno degli istituti penitenziari. L'articolo 36 estende la possibilità di assumere in apprendistato professionalizzante anche i condannati e gli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e i detenuti assegnati al lavoro all'esterno. L'articolo 37 autorizza il Governo ad apportare modifiche al regolamento di cui al d.P.R. n. 230 del 2000 (norme sull'ordinamento penitenziario), in materia di organizzazione del lavoro dei soggetti sottoposti al trattamento penitenziario, sulla base dei criteri esplicitamente indicati.

La revoca della cittadinanza

L'articolo 9 interviene sulle ipotesi di revoca della cittadinanza italiana in caso di condanna definitiva per i reati di terrorismo ed eversione ed altri gravi reati, introdotte nel 2018 (art. 10-bis, l. n. 91/1992) stabilendo che non si può procedere alla revoca ove l'interessato non possieda un'altra cittadinanza ovvero non ne possa acquisire altra. Al contempo, si estende da tre a dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna il termine per poter adottare il provvedimento di revoca.

Il codice antimafia

L'articolo 3 reca alcune modifiche al codice antimafia in materia di documentazione antimafia riferita ai contratti di rete e di non applicabilità da parte del prefetto dei divieti di contrattare e di ottenere concessioni o erogazioni qualora dall'applicazione di tali divieti derivi il venir meno dei mezzi di sostentamento per l'interessato e la sua famiglia.  Ai sensi del comma 2 del nuovo art. 94.1, la mancanza dei mezzi di sostentamento è accertata, su documentata istanza del titolare dell'impresa individuale, all'esito di verifiche effettuate dal gruppo interforze istituito presso la prefettura competente ai sensi dell'articolo 90 del codice antimafia. Il comma 3 del medesimo art. 94.1 prevede che il prefetto, disponendo le esclusioni di cui al comma 1, possa prescrivere all'interessato una o più delle misure amministrative di prevenzione collaborativa previste dall'art. 94-bis, commi 1 e 2, del codice antimafia. In tal caso si applicano i commi 3, primo periodo, e 5 del medesimo art. 94-bis. L'articolo 4 interviene sulla disciplina delle misure di prevenzione, attribuendo al tribunale in composizione monocratica la cognizione in ordine all'applicazione del divieto di utilizzare strumenti informatici e telefoni cellulari ai soggetti maggiorenni destinatari dell'avviso orale disposto dal questore. L'articolo 5 reca disposizioni in materia di condizioni per la concessione dei benefici ai superstiti delle vittime della criminalità organizzata, con particolare riferimento all'esclusione dai benefici dei parenti o affini entro il quarto grado di soggetti destinatari di misure di prevenzione o sottoposti al relativo procedimento o a procedimento penale. L'articolo 7, da un lato, reca disposizioni in materia di impugnazione avverso le misure di prevenzione personali - la modifica in commento estende a 30 giorni il termine per proporre ricorso avverso il provvedimento, in luogo dei 10 giorni previsti dalla disciplina vigente - e dall'altro, in materia di gestione delle aziende sequestrate e confiscate, di amministrazione di beni immobili abusivi sequestrati e confiscati, nonché di contributi agli enti locali per la messa in sicurezza e l'efficientamento energetico dei beni destinati con provvedimento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.