Sullo scorporo dei costi della manodopera dalla base d’asta soggetta al ribasso

La questione oggetto del giudizio. Nel giudizio in questione la società ricorrente, dopo essere risultata aggiudicataria dell'appalto per l'affidamento del servizio integrato di conduzione, gestione e manutenzione di impianti di depurazione, insorge avverso il provvedimento di aggiudicazione nella parte in cui lo stesso reca la proposta di aggiudicazione della gara per un importo pari ad euro 442.379,046, anziché per l'importo (ritenuto corretto dalla ricorrente) pari ad euro 563.461,42.

La difformità è determinata dal fatto che, secondo la Stazione appaltante, il ribasso del 40% offerto dall'aggiudicataria avrebbe investito non solo l'importo a base d'asta, ma anche l'importo relativo agli oneri della manodopera, al netto degli oneri della sicurezza, non oggetto di ribasso.

Diversamente, nella relazione giustificativa presentata in sede di verifica di anomalia, la società ribadiva che i costi della manodopera non erano oggetto del ribasso offerto, da applicare, pertanto, al solo “importo del servizio in appalto” indicato nel Bando in euro 398.985,83, per un importo complessivo offerto di euro 563.461,42.

Nonostante l'istanza di rettifica presentata dalla ricorrente, la Stazione appaltante comunicava di ritenere corretto l'importo dalla stessa indicato nel provvedimento impugnato «sulla base di quanto espressamente indicato negli atti di gara approvati […] tra cui il Quadro Economico, e in particolare nel punto 3 del disciplinare di gara (Tabella 1), che stabilisce chiaramente che l'importo a base di gara comprende i costi della manodopera».

Con il ricorso, la società adiva il TAR contestando l'errata indicazione dell'importo oggetto di aggiudicazione, osservando che, in base all'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera non sarebbero suscettibili di ribasso, dovendo essere scorporati dall'importo a base d'asta ribassabile, fatta salva l'ipotesi in cui l'operatore economico manifesti espressamente la volontà di ribassarli, dimostrando di poter contare su una più efficiente organizzazione d'impresa, ipotesi, quest'ultima, che non ricorre nel caso di specie.

Il ragionamento del Collegio. Il T.A.R. accoglie ricorso. Premette il Collegio che la risoluzione della questione controversa impone l'esame dell'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, secondo il quale «[n]ei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13 [ossia in base alle tabelle ministeriali del costo del lavoro]. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».

La pronuncia in esame rileva che la disposizione contiene il riferimento a due concetti distinti, ovvero “l'importo posto a base di gara”, nell'individuare il quale la stazione appaltante deve prevedere anche il cd. costo della manodopera, e “l'importo assoggettato al ribasso”, dal quale, invece, “i costi della manodopera”, devono essere scorporati (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 119).

In proposito, il TAR ricorda che la giurisprudenza ha prospettato due differenti opzioni interpretative.

Secondo una prima ricostruzione, il costo della manodopera, seppur esposto separatamente negli atti di gara, continuerebbe a costituire un elemento della base d'asta, sul quale applicare il ribasso (cfr. TAR Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 19 dicembre 2023, n. 3787), onde nulla sarebbe mutato rispetto a quanto stabilito nel precedente d.lgs. n. 50/2016.

Secondo un'altra interpretazione, che il Collegio ritiene preferibile, perché più aderente alla littera legis, nella nuova disciplina, gli oneri della manodopera quantificati dalla stazione appaltante non sarebbero direttamente ribassabili, come accadeva nel sistema previgente, in quanto vanno scorporati dalla base d'asta da assoggettare a ribasso.

Pertanto, ai fini dell'aggiudicazione rileva esclusivamente la percentuale di ribasso riferita all'importo dei lavori o dei servizi da appaltare, al netto dei costi del lavoro e della sicurezza (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 119 e n. 120; TAR Campania, Salerno, 11 gennaio 2024, n. 147).

Tuttavia, come esplicitato nell'ultimo periodo dell'art. 41, comma 14, l'offerta dell'operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera non è esclusa dalla gara, ma è assoggetta alla verifica dell'anomalia, nella cui sede l'operatore economico avrà l'onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale oltre il rispetto dei minimi salariali.

Al riguardo, è stato precisato che «se il ribasso viene relazionato all'intera offerta, inclusiva del costo della manodopera, lo stesso opera, di per sé, anche su detti costi, contravvenendo al divieto – per effetto del necessario scorporo degli stessi – seppur non assoluto di ribasso, che, invece, va espressamente rappresentato e, quindi, conseguentemente giustificato sotto il profilo dell'anomalia. In altri termini, i costi della manodopera astrattamente non ribassabili, anche se inseriti nella medesima base d'asta, vanno espunti dal calcolo del ribasso stesso (altrimenti, si ribadisce, si determinerebbe un automatico ribasso vietato sia pur non in senso assoluto dalla norma), di guisa che, se ribassati, la correlata dichiarazione deve essere espressa autonomamente e giustificata secondo l'ultimo inciso del medesimo comma 14 dell'art. 41 (“Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”)» (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 27 febbraio 2025, n. 738, che richiama, a sostegno del proprio percorso argomentativo, Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).

Ne consegue, in definitiva, che, anche se contribuiscono a determinare la base d'asta, i costi della manodopera vanno, comunque, scorporati dall'importo assoggettato al ribasso, poiché non sono ribassabili, a meno che, con indicazione a parte, che, quindi, prescinde dal ribasso, non vengano espressamente indicati con importo diverso e, se inferiori a quanto stabilito dal seggio di gara, vanno giustificati in sede di verifica dell'anomalia dell'offerta.

In altri termini, «i costi della manodopera astrattamente non ribassabili, anche se inseriti nella medesima base d'asta, vanno espunti dal calcolo del ribasso stesso (altrimenti, si ribadisce, si determinerebbe un automatico ribasso vietato sia pur non in senso assoluto dalla norma), di guisa che, se ribassati, la correlata dichiarazione deve essere espressa autonomamente e giustificata secondo l'ultimo inciso del medesimo comma 14 dell'art. 41 (“Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”)» (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 27 febbraio 2025, n. 738).

In tal senso, depone anche l'inequivoca intenzione della ricorrente di escludere il ribasso del costo della manodopera, il quale, infatti, è stato indicato nel modello di offerta economica di importo pari a quello riportato nel Bando e nel Disciplinare (ossia euro 302.705,93).