Le condizioni che rendono ammissibile l’azione avverso il silenzio della p.a. serbato nell’adozione di atti generali e normativi

Il ricorrente, proprietario di terreni inclusi nel Piano Faunistico Venatorio della Regione, adiva il T.a.r., con l'azione avverso il silenzio della p.a., proposta ai sensi degli articoli 117 e 31 c.p.a., per superare l'inerzia della regione nel dare attuazione all'art. 15 della legge 11 febbraio 1992, n. 157, avente ad oggetto la determinazione del contributo da corrispondere ai proprietari di terreni inclusi nei piani faunistici venatori regionali.

Avverso la pronuncia di inammissibilità del ricorso, veniva proposto appello, che il collegio ha accolto, con fissazione alla regione di un termine di 90 giorni, decorrenti dalla pubblicazione della medesima pronuncia, per la conclusione del procedimento di approvazione della disciplina attuativa dell'art. 15, comma 1, della L. n. 157/92, con le forme (atto amministrativo generale o regolamento) ritenute più opportune, sulla base delle seguenti argomentazioni.

Preliminarmente, il collegio ha esposto il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui non ricorrono i presupposti dell'azione avverso il silenzio quando si sollecita all'amministrazione non una specifica attività provvedimentale bensì una attività di carattere generale, le cui caratteristiche della generalità e dell'astrattezza rendono impossibile individuare specifici destinatari a cui riconoscere una posizione qualificata e differenziata, tanto da rendere impraticabile il rito del silenzio.

Il collegio, tuttavia, ha illustrato un altro orientamento secondo il quale, invece, è ammissibile l'azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio della P.A. che ha omesso di adottare atti generali e normativi quando è possibile individuare interessi legittimi differenziati e qualificati, come nelle ipotesi di procedimenti officiosi aventi a oggetto attività di natura generale programmatoria e pianificatoria dovuta nell'an, ma discrezionale nel quomodo e nel quid.

Pertanto, per superare l'inerzia della regione nel dare attuazione all'art. 15 della legge 11 febbraio 1992, n. 157, avente ad oggetto la determinazione del contributo da corrispondere ai proprietari di terreni inclusi nei piani faunistici venatori regionali, il collegio ha ritenuto ammissibile l'azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. in quanto la discrezionalità lasciata alle regioni è assai limitata, poiché non si estende né alla decisione del se corrispondere il contributo, né alla decisione del se adottare la disciplina attuativa, aspetti ambedue già risolti a monte dal legislatore statale, che ha del pari individuato sia i soggetti aventi diritto al contributo, sia  il quantum del contributo, con l'indicazione di criteri generali.

Inoltre, il collegio ha evidenziato che i principi generali di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e, in particolare, quelli contemplati dall'art. 2, comma 2, che impone alla pubblica amministrazione di concludere il procedimento entro il termine all'uopo definito dalla legge, debbono essere applicati anche agli atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione, a prescindere dal fatto che il procedimento consegua ad una istanza di parte o debba essere iniziato d'ufficio, in quanto l'inosservanza del termine di definizione del procedimento, pur non comportando la decadenza dal potere, connota in termini di illegittimità il comportamento della pubblica amministrazione, con conseguente possibilità per i soggetti interessati di ricorrere in giudizio avverso il silenzio-rifiuto ritualmente formatosi, al fine di tutelare le proprie posizioni giuridiche soggettive attraverso l'utilizzo di tutti i rimedi apprestati dall'ordinamento.