Il difetto di legittimazione passiva nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa

Nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa l'obbligo di notificare il ricorso e il decreto di fissazione udienza al soggetto passivamente legittimato grava sull'ufficio giudiziario adito, e non sulla parte, se anche il ricorrente nel proporre l'opposizione abbia indicato erroneamente il soggetto cui notificare l'atto, ciò non esime l'ufficio giudiziario dall'obbligo di identificare correttamente quest'ultimo. Ne consegue che, qualora sia stato erroneamente evocato in giudizio un soggetto privo di legittimazione passiva a causa dell'errore della cancelleria, l'errore nell'identificazione del legittimato passivo non si traduce nell'inammissibilità del ricorso, ma in un vizio della sentenza rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio.

Con ricorso ex art. 7 d.lgs. n. 150/2011, A.T. e F. T., proponevano opposizione alla sanzione amministrativa irrogata, nonché alla sanzione accessoria del ritiro della carta di circolazione per violazione dell'art.85 c.d.s. In particolare nel verbale opposto, veniva rilevato che il noleggiatore avesse svolto un duplice servizio di noleggio, ma da un lato non era partito dalla rimessa, né era diretto presso la stessa, sita nel Comune di Ledro. Nel costituirsi l'opponente sosteneva di essere stato fermato mentre svolgeva il proprio lavoro, esibendo le ricevute fiscali emesse per lo stesso. Si costituiva la Comunità Alto Garda chiedendo il rigetto dell'opposizione. Con sentenza veniva rigettato il ricorso condannando al pagamento della sanzione pecuniaria e disponendo la sospensione della carta di circolazione per 2 mesi. Il G.d.P. rigettava il ricorso ritenendo violata nella fattispecie la normativa che prevede l'obbligo per il noleggiatore, di fare rientro nella rimessa al termine di ciascun servizio svolto. Veniva, tuttavia, proposto appello, sostenendo che il G.d.P avesse applicato una normativa sospesa da interventi legislativi successivi alla stessa, che veniva accolto dal Tribunale di Rovereto ritenendo che la normativa applicata risultasse sospesa in entrambi i gradi di giudizio, oltre che nel momento della sanzione. La Comunità dell'Alto Garda, ha proposto ricorso alla Suprema Corte.

La questione sottoposta all'esame della Corte ha come necessaria premessa il fatto che, nel caso di opposizioni a sanzioni amministrative irrogate per violazione del codice della strada e proposta contro il verbale di accertamento dell'infrazione davanti all'autorità giudiziaria, la legittimazione passiva spetta alle singole amministrazioni locali o centrali cui appartengono gli agenti accertatori. In particolare la legittimazione passiva va riconosciuta alle singole amministrazioni, locali, per i corpi dalle stesse dipendenti, o centrali, per i corpi statuali, cui appartengono i vari corpi autorizzati alla contestazione, in particolare: per la polizia municipale, il Comune in persona del sindaco; per i carabinieri, il ministero della difesa, e, in alternativa, il ministero dell'interno, al quale l'art. 11 c. d. s. attribuisce specifiche competenze in materia di circolazione stradale ed ha il compito di coordinamento dei servizi di vigilanza sulla circolazione stessa, in persona dei rispettivi ministri; per la polizia della strada, il medesimo ministero dell'interno, ecc. Detta circostanza, in quanto attinente alla regolare costituzione del contraddittorio e, quindi, ad inderogabili disposizioni d'ordine pubblico processuale, è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio, compreso quello di legittimità, sempre che, sulla stessa, non si sia precedentemente formato il giudicato. (Cass., sez. II, 6 agosto 2007, nr. 17189; conformi Cass. 13 giugno 2007, nr. 13848; Cass. 4 agosto 2006, nr. 17677).

Il principio esposto dalla giurisprudenza richiama quanto già affermato dalle Sezioni Unite della Corte secondo cui in tema di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, qualora venga proposta opposizione direttamente avverso il verbale di contestazione della violazione, la legittimazione passiva spetta all'amministrazione dalla quale dipendono gli agenti che hanno accertato la violazione, quindi, qualora il verbale sia stato elevato dalla Polizia municipale, legittimato a resistere all'opposizione è il Comune. Nel caso in cui il ricorso sia stato notificato anziché al Comune all'organo di una diversa amministrazione, non si può ritenere che l'atto sia soltanto irregolare, non potendo farsi applicazione neppure estensiva della previsione contenuta nell'art. 4 l. n. 260/1958, che disciplina esclusivamente la rappresentanza in giudizio dello Stato; tuttavia, poiché nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa l'obbligo di notificare il ricorso e il decreto di fissazione udienza al soggetto passivamente legittimato grava sull'ufficio giudiziario adito, e non sulla parte, se anche il ricorrente nel proporre l'opposizione abbia indicato erroneamente il soggetto cui notificare l'atto, ciò non esime l'ufficio giudiziario dall'obbligo di identificare correttamente quest'ultimo. Ne consegue che, qualora sia stato erroneamente evocato in giudizio un soggetto privo di legittimazione passiva a causa dell'errore della parte cui non abbia fatto seguito un intervento correttivo della cancelleria, l'errore nella identificazione del legittimato passivo non si traduce nell'inammissibilità del ricorso ma in un vizio della sentenza (Cass., Sez. Un., 6 ottobre 2006, nr. 21624; di recente nello stesso senso si veda anche Cass., sez. II, 16 febbraio 2016, nr. 2961).

La notifica del ricorso e del decreto di fissazione udienza al soggetto passivamente legittimato, nel caso di opposizione a sanzione amministrativa, grava sull'ufficio adito e non sulla parte; infatti anche se il ricorrente avesse indicato erroneamente il destinatario, l'ufficio giudiziario avrebbe comunque l'obbligo di identificare correttamente quest'ultimo. Ne consegue che l'errore nell'identificazione del legittimato passivo, non comporta l'inammissibilità del ricorso, ma un vizio della sentenza (in senso analogo Cass. n. 14323/2011 e Cass. n. 3859/2016).

Il vizio in questione è rilevabile ex officio in linea con l'insegnamento delle Sezioni Unite secondo cui “il potere di controllo delle nullità (non sanabili o non sanate), esercitabile in sede di legittimità, mediante proposizione della questione per la prima volta in tale sede, ovvero mediante il rilievo officioso da parte della Corte di cassazione, va ritenuto compatibile con il sistema delineato dall'art. 111 Cost., allorché si tratti di ipotesi concernenti la violazione del contraddittorio - in quanto tale ammissibilità consente di evitare che la vicenda si protragga oltre il giudicato, attraverso la successiva proposizione dell'actio nullitatis o del rimedio impugnatorio straordinario ex art. 404 c.p.c. da parte del litisconsorte pretermesso - ovvero di ipotesi riconducibili a carenza assoluta di potestas iudicandi - come il difetto di legitimatio ad causam” (così Cass., sez. un., 30 ottobre 2008, nr. 26019).

Nel caso in questione la Corte ritiene essersi verificato proprio detto vizio perché il contraddittorio è stato inizialmente instaurato con il Comune di polizia locale intercomunale e non già con il Comune in persona del Sindaco che è, invece, l'organo che ha il potere di rappresentanza esterna dell'ente locale (in senso analogo Cass. 14323/2011 e Cass. 3859/2016, inedite).

Bisogna partire dalla preliminare constatazione che nel caso di specie secondo la Corte non si era formato il giudicato e si poteva, pertanto, rilevare il vizio del contraddittorio sopra specificato. Il rilievo del vizio ex art. 101 c.p.c. effettuato in cassazione comporta la nullità degli atti del giudizio e della sentenza impugnata con rinvio al giudice di primo grado che deve disporre che si provveda alla corretta notificazione del ricorso all'organo effettivamente dotato di legittimazione passiva, ossia, nel caso di specie, al Sindaco.