La natura dei reati in materia antisismica

In tema di legislazione antisismica, i reati di omessa denuncia dei lavori e presentazione dei progetti e di inizio dei lavori senza preventiva autorizzazione scritta dell'ufficio competente hanno natura di reati permanenti, la cui consumazione si protrae sino a quando il responsabile non presenta la relativa denuncia con l'allegato progetto ovvero non termina l'intervento edilizio.

Un tribunale condannava un soggetto ad una pena pecuniaria per il reato di cui al d.P.R.380 del 2001, artt. 94 e 95, concedendogli i doppi benefici di legge; con la medesima sentenza l'imputato veniva peraltro prosciolto, per intervenuto rilascio del permesso di costruire in sanatoria, dal concorrente reato edilizio di cui all'art. 44 dello stesso d.P.R.380/2001.

Contro la sentenza l'imputato proponeva ricorso per cassazione, deducendo – tra gli altri motivi – che il fabbricato oggetto dei reati contestati era stato realizzato negli anni 1999-2000, già con destinazione d'uso a civile abitazione, e che quindi, considerando la natura istantanea dei reati antisismici, il momento iniziale per il computo del termine di prescrizione doveva individuarsi al più tardi nell'anno 2000, con conseguente estinzione per prescrizione dei reati oggetto della pronuncia di condanna.

Il Capo IV della Parte II del d.P.R. 380/2001, intitolato Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche che replica sostanzialmente il tessuto normativo già contenuto nella legge 3 febbraio 1974, n. 64, contiene una Sezione II, dedicata alle norme in tema di vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche.

La violazione delle prescrizioni contenute negli artt. 93 e 94 d.P.R. 380/2001 è punita – secondo il disposto del successivo art. 95 – con l'ammenda da L. 400.000 a L. 20.000.000 (oggi, da euro 206,58 ad euro 10.329,14).

La giurisprudenza si è a lungo interrogata sulla natura istantanea o permanente dei reati contemplati nei suddetti articoli, questione ovviamente non di poco conto posto che, nell'assetto della prescrizione vigente nell'ordinamento italiano, diventa decisivo stabilire correttamente l'epoca di consumazione del reato, potendo un termine più risalente condurre – anche a fronte di una azione penale esercitata o addirittura di una intervenuta condanna anche di secondo grado – ad una repentina estinzione della fattispecie.

Sul punto, la giurisprudenza della Corte di cassazione – ed in particolare della terza sezione – registra un contrasto di posizioni.

Un primo orientamento – espresso ad esempio da Cass. pen., Sez. III, 26 maggio 2011, n. 23656 – sostiene che il termine di prescrizione delle contravvenzioni di omessa denuncia di inizio lavori in zona sismica e di esecuzione dei medesimi in assenza di autorizzazione, decorre dalla data di inizio dei lavori, attesa la loro natura istantanea.

Il principio di diritto così affermato si rifà, peraltro, all'autorevole indirizzo delle Sezioni unite affermato con la decisione del 14 luglio 1999, n. 18 che, sulla medesima questione e sotto la vigenza degli abrogati artt. 18 e 19 della legge 64 del 1974, avevano affermato che I reati previsti dagli artt. 17,18 e 20 della legge n. 64 del 1974 (provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche) e consistenti nell'omissione della presentazione della denuncia dei lavori, e dell'avviso di inizio dei lavori, hanno natura di reati istantanei.

Tale posizione è stata ulteriormente seguita da diverse pronunce, tra cui Cass. pen., Sez. III, 8 ottobre 2008, n. 41854; Cass. pen., Sez. III, 8 ottobre 2008, n. 41858; Cass. pen, Sez. III, 13 novembre 2003, n. 3351.

Nella stessa direzione si era già pronunciata, subito dopo l'intervento delle Sezioni unite, anche Cass. pen., Sez. III, 10 novembre 1999, n. 3505, secondo cui il fatto di iniziare i lavori omettendo gli adempimenti preventivi (preavviso scritto, deposito del progetto, autorizzazione preventiva dell'ufficio tecnico competente, idonea direzione dei lavori) costituisce reato istantaneo, che si consuma nel momento in cui tali lavori iniziano, senza essere preceduti dai preavvisi, dal deposito e dall'autorizzazione prescritti.

Contro l'indirizzo in questione si erge tuttavia una diversa linea giurisprudenziale - cfr. Cass. pen., Sez. III, 17 febbraio 2011, n. 17217 (non massimata) – nel tempo consolidatasi e divenuta prevalente, secondo cui la lesione dell'interesse pubblico tutelato ha carattere continuativo poiché, malgrado la scadenza del termine di legge, permangono pur sempre gli obblighi di informazione dell'autorità comunale, di presentazione dei progetti e di ottenimento dell'autorizzazione regionale, essendo anche oltre quel termine operante il precetto di agire e rilevante penalmente la protrazione dell'omissione ed, inoltre, il protrarsi della lesione al bene giuridico protetto è imputabile ad una persistente condotta volontaria del soggetto, il quale continua a "produrre l'effetto" del reato sottraendosi al controllo dell'autorità competente.

La sentenza citata pone in evidenza l'intima correlazione tra la procedura di rilascio del permesso di costruire e quella finalizzata al conseguimento dell'autorizzazione per l'edificazione in zona sismica: al preavviso è attribuita una funzione di controllo della progettazione e di primo atto di quel procedimento che, attraverso le successive fasi della presentazione dei progetti e del loro esame tecnico da parte degli uffici competenti, confluisce nel finale giudizio di eseguibilità dell'opera, atteso che senza l'acquisizione dell'autorizzazione regionale il permesso di costruire non potrebbe essere rilasciato; di modo che risulterebbe contraddittorio il riconoscimento della indiscussa natura permanente (fino all'ultimazione dei lavori) del reato di costruzione in carenza del titolo abilitativo edilizio ed il disconoscimento, invece, della medesima natura al reato di costruzione in assenza di quella autorizzazione che si pone quale presupposto indefettibile del permesso di costruire.

Alla stessa conclusione era giunta anche in precedenza Cass. pen., Sez. III, 25 giugno 2008, n. 35912, per la quale, a causa della protrazione nel tempo della lesione del bene giuridico tutelato, le contravvenzioni antisismiche previste dall'art. 95 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 hanno natura di reato permanente, nonché Cass. pen., Sez. III, 5 dicembre 2007, n. 3069, secondo cui a seguito dell'entrata in vigore del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (che ha abrogato, sostituendole, le precedenti fattispecie contemplate dagli artt. 17,18 e 20 della legge 2 febbraio 1974, n. 64), i reati previsti dagli artt. 93 e 94 del citato decreto, sanzionati dall'art. 95, hanno natura di reati permanenti, in quanto il primo (art. 93) permane sino a quando chi intraprende l'intervento edilizio in zona sismica non presenta la relativa denuncia con l'allegato progetto ovvero non termina l'intervento e, il secondo (art. 94), permane sino a quando chi intraprende l'intervento edilizio in zona sismica lo termina ovvero ottiene la relativa autorizzazione.

L'ultima decisione evidenzia un aspetto importante, ossia che la persistenza della condotta antigiuridica e la connessa protrazione della lesione all'interesse pubblico di vigilare sulla regolarità tecnica di ogni costruzione in zona sismica sussistono anche se l'amministrazione competente non ha aperto un procedimento formale o non ha attivato alcun controllo; sino al momento in cui colui che intraprende un lavoro edile in zona sismica non presenta la denuncia del lavoro con l'allegato progetto ovvero non termina il lavoro medesimo persiste cioè la lesione o l'offesa al bene giuridico protetto, perché il competente ufficio tecnico regionale – non essendo informato dei lavori – non è messo in grado di controllarne la conformità alle norme tecniche stabilite al riguardo. Per la stessa ragione, sino a quel momento persiste il carattere antigiuridico della condotta mista (commissiva/omissiva) del contravventore, il quale potrà farla cessare solo interrompendo i lavori o presentando la denuncia anche dopo l'inizio dei medesimi. Si può insomma affermare che il dovere di agire imposto dall'art. 93d.P.R. 380/2001 perdura nel tempo anche dopo l'inizio dei lavori, benché cominci a essere vincolante prima di tale inizio.

Una posizione – quella espressa nelle pronunce citate – peraltro anch'essa risalente nel tempo (tanto da sfociare, come visto, in un primo intervento delle Sezioni Unite) – considerato che già Cass. pen., Sez. III, 19 marzo 1999, n. 7873, aveva affermato che nell'applicazione della legislazione antisismica, costituiscono reato permanente non solo le omissioni penalmente sanzionate concernenti le c.d. prescrizioni tecniche, nelle quali la permanenza non cessa con l'esaurimento dell'attività edilizia, ma anche quelle riguardanti adempimenti relativi al controllo dell'attività costruttiva, come l'avviso dell'esecuzione dei lavori e la presentazione del relativo progetto al sindaco e all'ufficio tecnico della regione o all'ufficio del genio civile, prescritto dall'articolo 17 della legge 2 febbraio 1974 n. 64; sicché la condotta omissiva si protrae, determinando la permanenza del reato, finché l'obbligo non si estingue perché l'adempimento di esso è divenuto definitivamente impossibile per ragioni di diritto, come la prescrizione, o di fatto, ad esempio perché diventato inutile essendosene esaurita la finalità.

Rigettando sul punto specifico il ricorso dell'imputato (parzialmente accolto invece in relazione ad altro motivo di gravame), la suprema Corte dichiara di aderire all'orientamento più restrittivo, dando conto delle ragioni del suo consapevole discostarsi dall'indirizzo enunciato dalle più risalenti Sezioni unite del 1999: nello specifico, la terza Sezione, afferma di non condividere la logica che sottende tutto il ragionamento delle Sezioni unite, che finisce per confondere il criterio della persistenza dell'offesa al bene giuridico tutelato col diverso criterio desunto dalla apertura formale di un procedimento amministrativo e comunque dalla possibilità di un controllo postumo, attivate dall'adempimento tardivo del contravventore; in realtà – afferma la terza sezione – la persistenza della condotta antigiuridica e la connessa protrazione della lesione all'interesse pubblico di vigilare sulla regolarità tecnica di ogni costruzione in zona sismica sussistono anche se (ed anzi proprio perché) l'amministrazione competente non ha aperto un procedimento formale o non ha attivato alcun controllo; di modo che possono considerarsi istantanei solo quei reati in cui la condotta tipica esaurisce la lesione del bene tutelato, mentre sono da ritenere permanenti tutte quelle fattispecie criminose in cui la condotta volontaria del soggetto protrae nel tempo la lesione del bene, come avviene appunto nel caso dei reati di cui agli artt. 93, 94 e 95 del d.P.R. 380 del 2001.

La soluzione adottata dalla Corte appare corretta.

Nell'applicazione della legislazione antisismica sono da considerare reati permanenti non solo le omissioni penalmente sanzionate concernenti le c.d. prescrizioni tecniche, nelle quali, in ossequio al principio suesposto, la permanenza non cessa con l'esaurimento dell'attività edilizia, ma anche quelle riguardanti adempimenti relativi al controllo dell'attività costruttiva, come l'avviso dell'esecuzione dei lavori e la presentazione del relativo progetto al sindaco e all'ufficio tecnico della regione o all'ufficio del genio civile.

La formulazione del testo normativo, che parla di preavviso scritto ed esige, quindi, anche il deposito preventivo, in allegato, del progetto dell'edificio che si intende costruire, vale a individuare il momento consumativo del reato, non già la cessazione dell'obbligo di consentire il controllo dell'attività costruttiva anche dopo il suo inizio (un controllo che risponde a indiscutibili esigenze di pubblico interesse): cosicché deve ritenersi che alla consumazione del reato segua la permanenza dell'omissione criminosa finché l'adempimento dell'obbligo non si esaurisca, cioè almeno fino all'esaurimento dell'attività costruttiva.

Peraltro la fattispecie concretamente vagliata nella sentenza in esame consente di richiamare anche un importante principio – stavolta concordemente affermato dalla giurisprudenza della Cassazione – che attiene al rapporto tra reati urbanistici e reati in materia antisismica e, più in particolare, tra questi ultimi e l'eventuale rilascio di un provvedimento di sanatoria edilizia.

Può un permesso di costruire in sanatoria, legittimamente rilasciato dalla amministrazione competente (come nel caso esaminato nella sentenza), estinguere anche i reati derivanti dalla violazione delle norme anti-sismiche? La risposta è assolutamente negativa, nel senso che il provvedimento di sanatoria determina l'estinzione dei soli reati previsti dalle norme urbanistiche vigenti e non riguarda gli altri reati concernenti aspetti delle costruzioni aventi una oggettività giuridica diversa rispetto a quella della mera tutela urbanistica del territorio, come, in particolare, i reati relativi a violazioni delle norme in materia di costruzioni in zona sismica (da ultimo, Cass. pen., Sez. feriale, 4 settembre 2014, n.44015).

A. FIALE, E. FIALE, Diritto Urbanistico, Simone, 2015

RAMACCI, I reati edilizi: disciplina, sanzioni, casistica, Giuffrè, 2010.

TANDA, I reati urbanistico-edilizi, Napoli, 2013.