L'applicazione, fra gli Stati dell'Unione europea, del principio del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie

In data 12 marzo 2016 è stato pubblicato in Gazzetta ufficiale il decreto legislativo n. 37 di attuazione della decisione quadro 2005/214/Gai relativa all'applicazione tra i Stati membri dell'Unione europea del principio del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie. Tale decreto legislativo rientra in un pacchetto di provvedimenti di recepimento di decisioni adottate nell'ambito del terzo pilastro, relativo alla cooperazione giudiziaria in materia penale, prima dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

La decisione quadro 2005/214/Gai si pone l'obiettivo di garantire la riscossione, da parte dello Stato di residenza, delle sanzioni pecuniarie inflitte a titolo definitivo (e pertanto insuscettibili di impugnazione), ad una persona fisica o giuridica, da un altro Stato membro. Tale obiettivo è attuato attraverso l'introduzione di misure specifiche, nel quadro del principio del reciproco riconoscimento, che consentono ad una autorità giudiziaria o amministrativa di uno Stato di trasmettere la sanzione pecuniaria direttamente ad una autorità di un altro Paese dell'Unione europea, e di far riconoscere e rendere esecutiva tale sanzione senza alcuna ulteriore formalità.

La decisione quadro specifica già all'art. 1 cosa debba intendersi per sanzione pecuniaria. In essa vengono ricomprese:

• l'obbligo di pagare una somma di denaro in seguito a condanna per illecito tanto penale, quanto amministrativo;
• il risarcimento delle vittime imposto nella stessa decisione, qualora la vittima non sia parte civile nel processo e l'autorità giudiziaria agisca nell'esercizio della sua competenza penale;
• una somma di denaro in ordine alle spese dei procedimenti giudiziari o amministrativi connessi alla decisione;
• infine, una somma di denaro da versare a favore di un fondo pubblico o di organizzazioni di assistenza alle vittime, imposta nella stessa decisione.

La sanzione pecuniaria, invece, non include gli ordini di confisca degli strumenti o dei proventi di reato e le decisioni di natura civilistica scaturite da un'azione di risarcimento di danni e di restituzione, esecutive ai sensi del regolamento (Ce) n. 44/2001 del Consiglio, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale.

Ai sensi dell'art. 4 decisione quadro, una decisione definitiva che infligge una sanzione pecuniaria ad una persona fisica o giuridica può essere trasmessa, tramite un certificato nella lingua del Paese dell'Unione che rende esecutiva la decisione, direttamente dall'autorità competente dello Stato della decisione all'autorità competente dello Stato membro in cui tale soggetto dispone di beni o di un reddito, ha la sua residenza abituale o, nel caso di una persona giuridica, ha la propria sede statutaria. È prevista la possibilità di avvalersi della Rete giudiziaria europea.

Come è abituale nelle decisioni che danno attuazione al principio del reciproco riconoscimento, per una serie di reati elencati nella decisione stessa non è necessaria la verifica della doppia punibilità del fatto. In particolare, ai sensi dell'articolo 5 della decisione quadro si tratta dei reati già previsti dalle decisioni in materia di mandato d'arresto europeo, ai quali si aggiungono i seguenti ulteriori illeciti: le infrazioni al codice della strada e alle norme sul trasporto di merci pericolose; il contrabbando di merci; la violazione dei diritti di proprietà intellettuale; le minacce e gli atti di violenza contro le persone, anche in occasione di eventi sportivi; il danneggiamento; il furto; i reati stabiliti dallo Stato della decisione e contemplati nell'attuazione degli obblighi derivanti dagli strumenti adottati a norma del Trattato Ce o del Titolo VI del Trattato Ue. L'ambito di esclusione del principio della doppia punibilità è, pertanto, più ampio di quanto non avvenga in riferimento al mandato d'arresto europeo e al mandato di sequestro europeo.

Ai sensi del paragrafo 1 dell'art. 7 della decisione quadro, il Paese dell'Ue cui viene trasmessa la decisione può rifiutare il riconoscimento e l'esecuzione della stessa qualora il certificato di cui all'articolo 4 non sia prodotto, sia incompleto o non corrisponda manifestamente alla decisione in questione.

Il paragrafo 2 della stessa norma disciplina altre ipotesi di rifiuto del riconoscimento e dell'esecuzione della decisione da parte dell'autorità competente dello Stato di esecuzione. Si tratta dei casi in cui risulta che:

• esiste una decisione per gli stessi fatti nei confronti della persona condannata nello Stato di esecuzione o in uno Stato diverso dallo Stato della decisione o dallo Stato di esecuzione e, in quest'ultimo caso, la decisione ha ricevuto esecuzione;
• la decisione si riferisce ad atti che non costituirebbero reato ai sensi della legge dello Stato di esecuzione, in uno dei casi di cui all'articolo 5, paragrafo 3;
• la sanzione è caduta in prescrizione, ai sensi della legge dello Stato di esecuzione, e la decisione si riferisce ad atti che rientrano nella competenza di detto Stato secondo la legislazione di quest'ultimo;
• la decisione si riferisce ad atti: a) considerati dalla legge dello Stato di esecuzione come compiuti interamente o in parte nel suo territorio o in un luogo trattato come tale; b) compiuti al di fuori del territorio dello Stato della decisione e la legge dello Stato di esecuzione non consente azioni penali per gli stessi reati quando essi siano compiuti al di fuori del suo territorio;
• esiste un'immunità ai sensi della legge dello Stato di esecuzione che rende impossibile l'esecuzione della decisione;
• la sanzione è stata inflitta a una persona fisica che, in base alla legislazione dello Stato di esecuzione, non poteva ancora considerarsi, a causa della sua età, penalmente responsabile per gli atti a seguito dei quali è stata emessa la decisione;
• in base al certificato di cui all'articolo 4, la persona interessata: a) in caso di procedura scritta, non è stata informata, in conformità della legislazione dello Stato della decisione, personalmente o tramite un rappresentante legale competente, ai sensi della legislazione nazionale, del suo diritto di opporsi al procedimento e dei termini di prescrizione; b) non è comparsa personalmente al processo terminato con la decisione, a meno che il certificato attesti che la persona interessata: b1) a tempo debito: è stata citata personalmente e, quindi, informata della data e del luogo fissati per il processo terminato con la decisione, o è stata comunque informata ufficialmente degli stessi, in modo tale che risulta inequivocabile che fosse al corrente del processo fissato; è stata informata del fatto che una decisione poteva essere emessa in caso di mancata comparizione in giudizio; b2) essendo al corrente della data fissata, aveva conferito mandato ad un difensore per patrocinarla in giudizio; b3) dopo aver ricevuto la notifica della decisione ed essere stata informata del diritto al nuovo processo o ad un ricorso in appello per riesaminare il merito della causa ha dichiarato di non opporsi alla decisione o non ha richiesto un nuovo processo entro il temine stabilito; c) non è comparsa personalmente, a meno che il certificato non indichi che la stessa, informata del procedimento e della possibilità di comparire personalmente al processo, ha rinunciato al diritto ad un udienza e comunicato di non opporsi al procedimento;
• la sanzione pecuniaria è inferiore a 70 euro o all'equivalente di tale importo.

Ai sensi del paragrafo 3, nei casi di cui al paragrafo 1 e al paragrafo 2, lettere c), g) e i) e j) della decisione quadro prima di decidere di non riconoscere e non dare esecuzione a una decisione, l'autorità competente dello Stato di esecuzione consulta con i mezzi appropriati l'autorità competente dello Stato della decisione e, se del caso, le chiede di fornire senza indugio le informazioni necessarie.

L'esecuzione della decisione è regolamentata dalla legge dello Stato di esecuzione.

Le somme ottenute in seguito all'esecuzione delle decisioni spettano allo Stato di esecuzione, salvo diverso accordo tra quest'ultimo e lo Stato della decisione. Se lo Stato di esecuzione non riesce a riscuotere le somme dovute, può applicare sanzioni alternative, tra cui pene privative della libertà, se la sua legislazione lo prevede e lo Stato della decisione l'ha consentito nel certificato di cui all'articolo 4 (articolo 10).

Ai sensi dell'art. 11 decisione quadro, infine, l'amnistia e la grazia possono essere concesse tanto dallo Stato della decisione, quanto da quello di esecuzione.

Il decreto legislativo in esame, come accennato in precedenza, reca disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro di cui sopra relativa alla applicazione negli Stati membri dell'Unione europea del principio del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie. Il provvedimento è stato adottato in attuazione dell'art. 18 della legge 114/2015 (legge di delegazione europea per il 2014), la quale ha delegato il Governo ad adottare, entro tre mesi dalla sua data di entrata in vigore, i decreti legislativi recanti le norme occorrenti per l'attuazione di una serie di decisioni quadro, tra le quali è ricompresa quella in riferimento.

Il decreto legislativo in esame si compone di 17 articoli, suddivisi in 4 Capi.

Il Capo I, (costituito dagli articoli 1-3), contiene le disposizioni generali che definiscono:

• all'articolo 1 d.lgs. 37/2016, le finalità del provvedimento, e cioè l'attuazione nell'ordinamento interno della decisione quadro, del 24 febbraio 2005 del Consiglio, relativa, appunto, all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie nell'Unione europea;
• all'articolo 2 d.lgs. 37/2016, i concetti rilevanti ai fini del mutuo riconoscimento. In particolare, oltre alle definizioni di Stato della decisione (inteso come lo Stato in cui è emessa la decisione cui deve essere data esecuzione) e di Stato di esecuzione (si tratta dello Stato al quale è trasmessa una decisione ai fini dell'esecuzione), il decreto legislativo in esame stabilisce che la decisione alla quale si dà esecuzione deve essere stata emessa da un'autorità giudiziaria in relazione a un reato o in sede di opposizione all'irrogazione di una sanzione amministrativa, ovvero anche da un'autorità diversa dall'autorità giudiziaria in relazione ad un fatto costituente reato o ad un illecito amministrativo. La sanzione pecuniaria è, pertanto, individuata nella pena pecuniaria (somma di denaro a titolo di pena irrogata a seguito di condanna); o nella somma liquidata dal giudice come risarcimento delle vittime, se le stesse non si sono costituite parte civile nel processo penale; o nella somma dovuta a seguito di condanna alle spese nei giudizi penali e amministrativi; o, infine, nella somma di denaro da versare in favore di fondi pubblici o di organizzazioni di assistenza alle vittime.
  In ordine alla formulazione dell'art. 2, comma 1, lett. b) (la norma fa riferimento […] ad una somma di denaro dovuta a titolo di risarcimento delle vittime liquidata dal giudice con sentenza di condanna, qualora le vittime non siano costituite parte civile nel processo penale […].), che ricalca l'art. 1, lett. a), n. ii) della decisione quadro (la quale definisce decisione anche quella resa da una autorità dello Stato della decisione diversa da un'autorità giudiziaria a seguito di un reato ai sensi della legislazione di detto Stato, purché alla persona interessata sia stata data la possibilità di essere giudicata da un'autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale), si osserva che nel nostro ordinamento non è consentito ad una autorità diversa dall'autorità giudiziaria di pronunciarsi in relazione ad un fatto costituente reato, e che tra le definizioni di sanzione pecuniaria non è inserita la sanzione amministrativa pecuniaria;

• all'articolo 3 d.lgs. 37/2016, infine, vengono individuate le autorità competenti. Si tratta del Ministero della giustizia e dell'autorità giudiziaria.

Il Capo II, intitolato Trasmissione all'estero e contenente gli articoli 4-7, disciplina la procedura da seguire, ai fini del mutuo riconoscimento, quando la sanzione pecuniaria è stata decisa in Italia e deve essere eseguita in altro Stato dell'Unione europea. Si tratta della c.d. procedura attiva.

In particolare, l'articolo 4, d.lgs. 37/2016. individua il pubblico ministero competente a trasmettere la decisione sulla sanzione pecuniaria all'autorità dello Stato membro nel quale la persona condannata risiede, dimora abitualmente, dispone di beni o redditi, o, nel caso delle persone giuridiche, ha sede legale. Si tratta, nello specifico, del pubblico ministero presso il tribunale che ha emesso la decisione sulle sanzioni pecuniarie o presso il tribunale nel cui circondario ha sede l'autorità amministrativa che ha irrogato la sanzione amministrativa pecuniaria.

Si consideri, ai fini della formulazione dell'articolo 4, che la pena pecuniaria potrebbe essere irrogata anche dal giudice di pace e che lo stesso è generalmente competente per l'opposizione all'ordinanza di ingiunzione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

Seguono gli articoli 5 e 6 d.lgs. 37/2016, secondo i quali quando la decisione sulla sanzione pecuniaria diviene definitiva, il P.M. trasmette, con qualsiasi mezzo che lasci una traccia scritta, alla competente autorità dello Stato di esecuzione la decisione stessa e il certificato, debitamente tradotto, (il cui modello è allegato al decreto legislativo stesso), contenente tutte le informazioni rilevanti ai fini dell'esecuzione.

Se la competenza per l'esecuzione è di più Stati, la decisione può essere trasmessa solo ad uno di essi alla volta.

L'articolo 7 d.lgs. 37/2016, poi, disciplina gli effetti del riconoscimento della decisione sulla sanzione pecuniaria da parte dello Stato estero che ha ricevuto la richiesta del P.M. italiano.

In particolare, a seguito del riconoscimento, l'autorità italiana non può più procedere all'esecuzione della sanzione, avendola rimessa all'autorità estera. Il potere di procedere all'esecuzione, però, torna alle autorità nazionali nelle seguenti ipotesi:

• quando l'autorità estera comunica la mancata esecuzione o l'esecuzione parziale;
• quando l'autorità competente dello Stato di esecuzione ha rifiutato il riconoscimento e l'esecuzione, anche per questioni relative alla violazione dei diritti fondamentali o dei principi giuridici fondamentali dell'Unione europea;
• quando alla persona condannata sia stata concessa l'amnistia o la grazia, per i fatti di cui alla condanna.

A ben vedere, l'ipotesi di riassunzione del potere prevista dall'articolo 7, comma 2, lett. b), d.lgs. 37/2016 non pare necessaria, in quanto il comma 1 dello stesso articolo 7 d.lgs. 37/2016 già prevede che tale potere di esecuzione venga meno solo a seguito del riconoscimento; conseguentemente, se il riconoscimento è rifiutato, l'autorità italiana non ha perso il potere di procedere.

Il Capo III, relativo agli articoli 8–15, disciplina, invece, la procedura da seguire quando la decisione sulla sanzione pecuniaria è stata adottata in altro Stato Ue e deve essere eseguita in Italia. Si tratta, in questo caso, invece, della c.d. procedura passiva.

L'articolo 8 d.lgs. 37/2016, in particolare, attribuisce la competenza al riconoscimento della decisione alla Corte d'appello nel cui distretto la persona condannata risiede, dimora abitualmente, dispone di beni o di un reddito. Se si tratta di persona giuridica, la Corte d'appello competente è quella in cui la stessa ha sede legale nel momento in cui il provvedimento è trasmesso dall'estero.

Ai sensi dell'articolo 9 d.lgs. 37/2016, la Corte d'appello riconosce la decisione quando ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni:

• la persona condannata dispone nel territorio dello Stato di beni o di un reddito, ovvero risiede o dimora abitualmente, o ha la sede legale;
• il fatto per cui è stata emessa la decisione è previsto come reato anche nell'ordinamento italiano, indipendentemente dagli elementi costitutivi o dalla denominazione, salvo quanto previsto dall'art. 10 d.lgs. 37/2016.

Quest'ultimo, in particolare, contiene l'elenco dei reati per i quali si prescinde dalla doppia incriminazione; anche in tali ipotesi spetterà comunque alla Corte d'appello accertare la corrispondenza tra la definizione dei reati per i quali è richiesta la trasmissione, secondo la legge dello Stato di emissione e le fattispecie stesse.

I reati elencati sono i seguenti: associazione per delinquere; terrorismo; tratta di esseri umani; sfruttamento sessuale dei bambini e pornografia infantile; traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope; traffico illecito di armi, munizioni ed esplosivi; corruzione; frode, compresa la frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee ai sensi della Convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee; riciclaggio; falsificazione e contraffazione di monete; criminalità informatica; criminalità ambientale, compreso il traffico illecito di specie animali protette e il traffico illecito di specie e di essenze vegetali protette; favoreggiamento dell'ingresso e del soggiorno illegali di cittadini extracomunitari; omicidio volontario, lesioni personali gravi; traffico illecito di organi e tessuti umani; sequestro di persona; razzismo e xenofobia; furti organizzati o con l'uso di armi; traffico illecito di beni culturali, compresi gli oggetti d'antiquariato e le opere d'arte; truffa; estorsione; contraffazione e pirateria in materia di prodotti; falsificazione di atti amministrativi e traffico di documenti falsi; falsificazione di mezzi di pagamento; traffico illecito di sostanze ormonali ed altri fattori di crescita; traffico illecito di materie nucleari e radioattive; traffico di veicoli rubati; violenza sessuale; incendio; reati che rientrano nella competenza giurisdizionale della Corte penale internazionale; dirottamento di aereo o nave; sabotaggio; violazioni del codice della strada; contrabbando di merci; violazione dei diritti di proprietà intellettuale; minacce e atti di violenza contro le persone, commessi anche in occasione di eventi sportivi; danneggiamento; furto. A questo catalogo di reati si aggiungono, infine, con norma di chiusura, i reati stabiliti dallo Stato della decisione e contemplati nell'attuazione degli obblighi derivanti dagli strumenti adottati a norma dei trattati Ue.

L'articolo 11 d.lgs. 37/2016, poi, delinea il procedimento da seguire a fronte di una richiesta di riconoscimento di una decisione emessa da uno Stato membro dell'Unione europea. Esso stabilisce che:

• la richiesta (ovvero la decisione e il certificato tradotto in italiano) deve essere indirizzata al Procuratore generale presso la Corte d'Appello competente, ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo, che la trasmetterà alla Corte stessa. Se la documentazione è incompleta, attraverso il Ministero della giustizia, l'autorità giudiziaria può chiedere allo Stato di emissione delle integrazioni;
• la Corte d'appello si pronuncia sul riconoscimento in camera di consiglio, ex articolo 127 c.p.p., entro 20 venti giorni dalla presentazione della richiesta, prorogabili di ulteriori 30 in presenza di circostanze eccezionali;
• avverso la decisione della Corte d'Appello è proponibile, entro 10 giorni, ricorso in Cassazione da parte del Procuratore generale, della persona condannata e del suo difensore. Il ricorso non sospende l'esecutività della decisione;
• la Cassazione si pronuncia entro 30 giorni dalla richiesta;
• se il riconoscimento della decisione è negato, sul presupposto che un altro è lo Stato competente, l'autorità italiana deve trasmettere d'ufficio gli atti allo Stato di esecuzione.

L'articolo 12 d.lgs. 37/2016, attuando l'articolo 7 della decisione quadro, elenca, poi, i possibili motivi di rifiuto del riconoscimento. La statuizione negativa può essere pronunciata in caso:

• di carenza del requisito della doppia punibilità, ovvero di decisione relativa a reati non previsti nel nostro ordinamento e non riconducibili all'elenco dei gravi reati dell'articolo 10;
• di mancanze o incompletezze nel certificato che accompagna la decisione;
• di altra decisione definitiva assunta in Italia o in un altro Stato membro, e in quest'ultimo caso, quando la stessa sia stata eseguita;
• di fatti per i quali si è già verificata la prescrizione della pena, sempre che per gli stessi sussista anche la giurisdizione italiana;
• di una causa di immunità riconosciuta dall'ordinamento italiano;
• di una sanzione pecuniaria comminata a colui che, al momento dei fatti, non era imputabile per età;
• di una decisione relativa a fatti compiuti, anche in parte, nel territorio italiano o fuori dello Stato che ha emesso la decisione, e l'ordinamento nazionale non consente di procedere per gli stessi fatti ove commessi fuori dal suo territorio;
• di decisione relativa a un soggetto che, per varie ragioni, era impossibilitato a partecipare al relativo giudizio (perché non informato o non comparso per causa a lui non imputabile);
• di una sanzione pecuniaria inferiore a 70 euro o all'equivalente di tale importo.

Se la Corte d'appello riconosce la decisione che applica una sanzione pecuniaria, l'esecuzione della stessa compete al Procuratore generale presso la Corte d'appello. L'articolo 13 d.lgs. 37/2016, in particolare, specifica che, quando risulta che la decisione si riferisca ad atti non compiuti nello Stato di emissione, se per i fatti oggetto della decisione vi è giurisdizione italiana e la sanzione pecuniaria per gli stessi prevista è più elevata rispetto al massimo consentito nel nostro ordinamento, in relazione allo specifico illecito, la Corte d'appello può ridurre l'importo della sanzione all'indicato importo massimo consentito.

In caso di impossibilità, anche parziale, di procedere alla riscossione, potranno essere applicate sanzioni alternative solo se espressamente previsto nel certificato che accompagna la decisione.

Le somme riscosse spettano allo Stato di esecuzione, salvo diverso accordo con l'autorità competente dello Stato della decisione; lo stesso Stato italiano sostiene le spese per l'esecuzione della decisione (articolo 15).

In base all'articolo 14, infine, l'esecuzione della decisione sulle sanzioni pecuniarie deve cessare se viene meno l'esecutività della decisione stessa.

Il Capo IV, l'ultimo, composto dagli articoli 16 e 17, detta le disposizioni transitorie e finali.

In particolare, l'articolo 16 contiene la consueta clausola di invarianza finanziaria, mentre l'articolo 17 rimanda, per quanto non espressamente previsto dal decreto legislativo, alle disposizioni compatibili del codice di procedura penale e delle leggi complementari.

L'obiettivo perseguito attraverso strumenti quali la decisione quadro 2005/214/Gai esaminata è quello di rafforzare la cooperazione giudiziaria e di polizia all'interno dell'Unione europea, al fine di garantire un elevato livello di sicurezza per tutti i cittadini.

Attraverso il recepimento di tale strumento, nel nostro ordinamento, in particolare, viene introdotto uno mezzo di cooperazione giudiziaria davvero avanzato, la cui ratio si fonda sul presupposto che le decisioni adottate in uno Stato membro (detto, appunto, di decisione) possano, a determinate condizioni, trovare riconoscimento in un altro Stato membro, che è quello c.d. di esecuzione, ed essere, per taluni effetti, equiparate alle decisioni adottate da quest'ultimo. Si tratta, dunque, di una ulteriore “concretizzazione” del principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie nel settore della esecuzione delle sentenze penali (ex art. 82 T.F.Ue).

Attraverso tale decisione quadro e la sua esecuzione si mira, pertanto, non solo a garantire il rispetto dei principi di libertà e di libera circolazione ma anche a migliorare l'esecuzione delle sanzioni pecuniarie, alla luce delle imprescindibili esigenze di giustizia emergenti nel contesto europeo sempre in forte evoluzione.