Il casellario giudiziale europeo. Il d.lgs. 74/2016 attuativo della decisione quadro Ue 2009/315/Gai

Con l'emanazione del decreto legislativo 12 maggio 2016 n. 74, pubblicato nella Gazz. uff. n. 117 del 20 maggio 2016, il nostro Legislatore, all'esito di un complesso iter deliberativo, ha dato finalmente attuazione alla decisione quadro 2009/315/Gai del 26 febbraio 2009 del Consiglio europeo, relativa all'organizzazione e al contenuto degli scambi tra gli Stati membri di informazioni estratte dal casellario giudiziario, già modificativa della decisione quadro 2005/876/Gai del 21 novembre 2005, fornendo gli strumenti normativi per una piena attuazione in Italia del sistema Ecris (European Criminal Records Information System), sistema informativo del casellario europeo, che consente l'interconnessione telematica dei casellari giudiziari e garantisce l'effettività dello scambio di informazioni sulle condanne fra gli Stati membri secondo modelli standard condivisi.

Le modifiche introdotte dalla decisione quadro – che, come visto, ha abrogato la precedente 2005/876/Gai – sono improntate al miglioramento dei meccanismi di trasmissione di informazioni tra gli Stati membri già previsti dagli artt. 13 e 22 della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale (Convenzione di Strasburgo del 1959), mediante l'introduzione di specifici obblighi di conservazione e trasmissione delle informazioni sulle condanne penali (e sulle successive misure) emesse nei confronti dei cittadini degli Stati membri, oggetto di iscrizione nel casellario giudiziale di ciascuno Stato, secondo modelli e codici identificativi dei reati e delle pene predefiniti.

Le disposizioni della decisione quadro 2009/315/Gai devono essere correlate da un lato con la decisione quadro 2008/675/Gai, in tema di considerazione delle decisioni di condanna tra Stati membri dell'Ue in occasione di un nuovo procedimento penale, dall'altro con la coeva decisione quadro 2009/316/Gai, con cui è stato formalmente istituito il sistema europeo di informazione sui casellari giudiziali (Ecris).

Le disposizioni integrate delle suindicate decisioni quadro costituiscono l'unitaria architettura del casellario europeo, cui ha dato attuazione la legge di delegazione europea per il 2014 (artt. 18-20 della legge delega 114 del 2015), recante delega al Governo per l'emanazione dei decreti attuativi delle suindicate decisioni quadro. Con l'entrata in vigore (4 giugno 2016) del decreto legislativo 74 del 12 maggio 2016, quindi, la normativa nazionale si adegua alle linee direttive eurounitarie al fine di consentire un più efficace interscambio delle informazioni sulle condanne nei confronti di cittadini europei e la compiuta interconnessione, nell'ambito del progetto di casellario europeo, tra i sistemi informativi del casellario giudiziale di ciascuno Stato.

Con la decisione quadro 2009/315/Gai il Consiglio d'Europa ha disegnato i meccanismi operativi per il funzionamento del casellario giudiziario europeo, istituito con la coeva decisione quadro 2009/316/Gai, e dettato linee e criteri unitari di trattamento, gestione ed interscambio delle informazioni sulle condanne tra gli Stati membri, in attuazione dell'obbligo – già previsto dall'art. 22 della Convenzione europea di mutua assistenza in materia penale – per ciascun Paese aderente di comunicare allo Stato interessato le sentenze penali pronunciate nei confronti dei suoi cittadini e le misure adottate che abbiano costituito oggetto di una iscrizione al casellario giudiziale.

L'opzione normativa non si è mossa, però, nella direzione della creazione di un archivio europeo centralizzato delle decisioni di condanna emesse dalle autorità giudiziarie dei singoli Stati ma, riservando la gestione del flusso di informazioni alle autorità centrali del casellario individuate presso ciascuno Stato membro, ha realizzato un meccanismo di interconnessione telematica tra i casellari giudiziali nazionali, fondato su di un sistema operativo di uso condiviso che consente un immediato scambio di informazioni sulle condanne nei confronti dei cittadini degli Stati membri.

Scopi prefissi dalla decisione quadro in esame (art. 1) sono, in sintesi, quelli di:

• adottare modalità operative condivise per la trasmissione delle informazioni dallo Stato di condanna (quello dell'autorità giudiziaria che emette il provvedimento di condanna definitivo) allo Stato di cittadinanza (individuato dalla nazionalità del cittadino condannato);
• prevedere specifici obblighi di conservazione delle informazioni sulle condanne per il costante aggiornamento dei carichi penali dei cittadini di ciascuno Stato membro e una completa e pronta risposta alla richiesta di informazioni estratte dal casellario giudiziario nazionale;
• delineare una disciplina quadro per lo sviluppo di un sistema informatizzato di scambio di informazioni tra gli Stati membri sulle condanne.

Inoltre, la disposizione convenzionale definisce (art. 2) il concetto di procedimento penale (inteso in senso ampio, come comprensivo della fase preliminare, del processo penale e della fase esecutiva); di condanna (individuata in ogni decisione definitiva di una giurisdizione penale nei confronti di una persona fisica in relazione a un reato, nella misura in cui tali decisioni siano riportate nel casellario giudiziario dello Stato di condanna) e di casellario giudiziario (da identificarsi col registro nazionale in cui le condanne sono registrate conformemente al regime di ciascuno Stato membro); di autorità centrale responsabile per l'esecuzione di tutte le attività relative agli scambi di informazioni sulle condanne (art. 3), da individuarsi a cura di ciascuno Stato membro, cui grava l'obbligo di comunicare senza indugio agli altri Stati membri le condanne penali pronunciate sul proprio territorio contro i rispettivi cittadini (art. 4, par. 2) e di trasmettere, se richiesto, le relative sentenze (art. 4, par. 4).

Il contenuto dell'obbligo di conservazione ha ad oggetto le informazioni sulle condanne nazionali ed estere comminate nei confronti di un determinato individuo, in ragione del criterio di cittadinanza.

Ad esso corrisponde, per lo Stato di condanna, un obbligo di trasmissione delle informazioni allo Stato di cittadinanza, improntato a modelli standard di comunicazione e criteri predefiniti di individuazione della lingua da utilizzare (art. 10). In particolare, lo Stato di condanna è tenuto a comunicare allo Stato di cittadinanza della persona condannata le informazioni relative al soggetto, alla natura e contenuto della pena comminata, la tipologia di reato che ha determinato la condanna (art. 4).

Propedeutico all'obbligo di comunicazione è quello, gravante sullo Stato di cittadinanza, di iscrizione e conservazione delle informazioni acquisite (art. 5, par. 1) relative alle condanne nei confronti dei propri cittadini: le informazioni sulle richieste di condanna devono, infatti, comprendere tutti i dati disponibili sulle condanne sul territorio dello Stato, negli altri paesi dell'Ue e nei paesi terzi (artt. 6-7).

La decisione quadro fissa in 10 giorni il termine massimo di risposta alle richieste formulate dalle autorità centrali di altri Stati, termine che si eleva a 20 giorni per le richieste avanzate dal singolo cittadino (art. 7).

L'utilizzo delle informazioni deve essere in conformità al diritto nazionale e i dati personali del condannato presi in considerazione solo ai fini del procedimento penale per il quale sono stati richiesti o, se trasmessi per altri scopi, unicamente per realizzare questi ultimi e, in ogni caso, nei limiti specificati dallo Stato richiesto, a meno che non si tratti di prevenire un pericolo grave e immediato per la pubblica sicurezza (art. 9).

Lo scambio delle informazioni sulle condanne è, dunque, soggetto al limite strutturale dell'utilizzo nell'ambito di un procedimento penale, anche se è concessa la possibilità per scopi non processuali, nel qual caso viene meno l'obbligo di trasmissione e vige l'eventuale limite di utilizzo e successiva trasmissione imposto dallo Stato di condanna al momento della comunicazione.

Con il recepimento della decisione quadro 2009/315/Gai avvenuta con il decreto legislativo 74 del 2016 – della collaterale decisione quadro 2009/316/Gai, con d.lgs. 75 del 2016 – si è inteso dare veste istituzionale e piena efficacia agli scambi tra i casellari europei, armonizzando il quadro normativo interno con le linee direttive dell'Unione in funzione della nascita del casellario europeo. Le nuove disposizioni non interferiscono con il sistema di interscambio previsto dalla Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale e, dunque, non escludono la possibilità di richiesta e trasmissione reciproca delle informazioni iscritte nel casellario giudiziale di ciascuno Stato aderente.

Il decreto legislativo 74 del 2016 è strutturato in tre distinti Capi.

Il Capo I è dedicato agli obiettivi e alle definizioni generali. In attuazione della norma di delega (art. 19 della legge di delegazione europea per il 2014) l'art. 1 delinea l'ambito di intervento normativo ed individua le finalità perseguite, richiamando la necessità di dare attuazione alle linee direttive della decisione quadro 2009/316/Gai sull'organizzazione e le modalità dello scambio di informazioni sulle condanne, attraverso la creazione e implementazione di un sistema informatizzato del casellario giudiziale. Riproduce, inoltre, i concetti di condanna e di procedimento penale, di casellario giudiziale, quale registro nazionale in cui sono riportate le condanne e di Paese terzo, ovvero di Paese non membro dell'Unione europea (art. 2).

L'Ufficio centrale del casellario giudiziale presso il Ministero della Giustizia assume la veste di autorità centrale competente per lo scambio delle informazioni iscritte nel casellario nazionale (art.3).

La seconda parte dello schema di decreto legislativo (Capo II) è dedicato agli obblighi di informazione e di conservazione delle informazioni a carico dell'autorità centrale individuata presso ciascuno Stato membro. Nel testo si fa riferimento alle richiamate definizioni di Stato di condanna e di Stato di cittadinanza

L'obbligo di comunicazione della condanna grava sull'autorità centrale dello Stato (individuato come Paese di condanna) se pronunciata nei confronti di un cittadino di altro Stato Ue (art. 4): allo Stato di cittadinanza devono essere inviate le informazioni relative alla condanna emessa, come risultante dalla iscrizione nel casellario, nonché le successive modifiche e, in ipotesi di espressa richiesta, copia dei provvedimenti e di ogni altra informazione ad esso pertinente.

All'obbligo di trasmissione si associa un obbligo di conservazione delle informazioni ricevute dalle autorità centrali degli altri Stati membri, nell'ipotesi in cui la condanna è pronunciata in altro Stato Ue nei confronti di un cittadino italiano (art. 5).

Il testo normativo disciplina anche le modalità di interscambio delle informazioni tra gli Stati membri. La richiesta deve essere formulata attraverso la compilazione di un apposito modello standardizzato (previsto in allegato A al decreto legislativo). Una volta investito della richiesta di informazioni l'autorità centrale può rivolgere, a sua volta, all'autorità centrale di un diverso Stato membro una richiesta integrativa di estrazione di informazioni. Ciò anche nel caso in cui si sia in presenza di richiesta individuale di informazioni, quando l'interessato sia o sia stato cittadino italiano o residente in Italia o sia o sia stato cittadino o residente dello Stato membro alla cui autorità centrale sono richiesti i dati e le informazioni. Infatti, il contenuto delle informazioni oggetto di trasmissione è in funzione della cittadinanza del soggetto condannato o altrimenti interessato e della qualifica di Stato membro del Paese richiedente l'informazione.

Anche la risposta alla richiesta di informazioni è improntata a criteri di standardizzazione secondo un modello legale predefinito (allegato B al testo del decreto legislativo).

L'obbligo di trasmissione delle informazioni è pieno nel caso di richiesta relativa ad un cittadino italiano, riguardando tutte le condanne iscritte nel casellario giudiziale nazionale, pronunciate in Italia, ovvero emesse da altri Stati membri, conservate ai sensi dell'art. 5, o da Stati terzi. Nel caso di cittadino italiano restano fermi i limiti imposti dallo Stato che ha fornito le informazioni, quali il divieto di ulteriori trasmissioni per fini diversi da un procedimento penale, quelli applicabili allo scambio di informazioni tra Stati membri, quando la richiesta derivi da Paese terzo. Di contro, quando la richiesta riguarda cittadini di altro Stato membro, di Paesi terzi o apolidi, l'obbligo di trasmissione è soggetto ai corrispondenti limiti cui soggiace l'autorità giudiziaria italiana nella richiesta delle medesime informazioni.

Sono confermati i termini di risposta alle richieste di informazioni previsti dalla decisione quadro (immediatamente e, comunque, non oltre 10 giorni lavorativi per le richieste provenienti da altro Stato Ue; entro 20 giorni lavorativi per quelle provenienti dall'interessato).

La lingua da utilizzare nello scambio di informazioni è quella ufficiale dello Stato membro richiesto per l'ipotesi di assistenza attiva, anche se è prevista la possibilità di redazione della risposta alle informazioni in italiano o diversa lingua concordata con lo Stato richiedente.

L'art. 12 del decreto legislativo, modificando l'art. 5-ter del d.P.R. 313 del 2002, introduce una nuova disciplina dei servizi certificativi del casellario giudiziale e del casellario dei carichi pendenti (art. 21-bis del T.U.), integrando le competenze dell'Ufficio centrale per il casellario giudiziale. Ad esso è affidata la gestione del casellario giudiziale europeo e la trasmissione alle autorità centrali di altri Paesi delle informazioni relative ai cittadini italiani, agli stranieri e apolidi (art. 12, lett. d), che sul punto integra l'art. 19 del T.U. sul casellario). Le nuove competenze hanno ad oggetto la raccolta e conservazione dei dati ricevuti dalle altre autorità centrali ed immessi nel sistema, la trasmissione delle condanne pronunciate in Italia nei confronti di cittadini di altri Stati membri, la trasmissione alle autorità centrali degli altri Paesi delle informazioni relative ai cittadini italiani, agli stranieri e apolidi, in risposta alle richieste di informazioni sul casellario giudiziale europeo.

L'Ufficio centrale è anche l'organo deputato alla ricezione delle richieste di informazioni circa le condanne iscritte nel casellario giudiziale europeo ed alla trasmissione delle risposte alle richieste, provenienti dalle autorità centrali estere o da singoli cittadini, italiani o di altro Stato membro: In tale secondo caso l'istanza allo Stato di cittadinanza può essere avanzata anche per fini diversi da un procedimento penale.

L'utilizzo dei dati personali ricevuti da un altro Stato membro è soggetto al limite del rispetto delle finalità per le quali il dato è stato richiesto e trasmesso, salva la possibilità di utilizzabilità incondizionata a fini di prevenzione, ove si ravvisi la sussistenza di un pericolo grave ed immediato per la pubblica sicurezza (art. 9).

Onde garantire un corretto trattamento dei dati, il sistema del casellario giudiziale italiano prevede che le informazioni, raccolte e memorizzate nella banca dati centralizzata siano protette mediante l'utilizzo di tecniche di cifratura. I dati eliminati sono conservati ai soli fini statistici ed in modo anonimo, per le sole attività di supporto demandate all'Ufficio centrale del casellario. La trasmissione telematica dei dati e di qualsiasi altro messaggio avviene attraverso l'infrastruttura tecnologica operante sulla Rug (Rete Unica della Giustizia) e, per la comunicazione con enti esterni al “Dominio Giustizia”, si utilizza l'infrastruttura tecnologica offerta dalla Direzione generale per i Sistemi informativi automatizzati del Ministero della giustizia.

Il Capo III del decreto legislativo 74 del 2016 è dedicato alla armonizzazione delle disposizioni della decisione quadro 2009/315/Gai con le norme dell'ordinamento processuale interno e contempla i necessari adattamenti al nuovo sistema Ecris del Testo unico sul casellario giudiziale.

Ilcasellario giudiziale europeo affianca il casellario giudiziale nazionale ed è individuato come l'insieme dei dati relativi a provvedimenti giudiziari di condanna adottati negli Stati membri dell'Unione europea nei confronti di cittadini italiani. Ad esso viene dedicato un nuovo titolo (Titolo II-bis, Casellario giudiziario europeo), ove si individuano:

• i provvedimenti suscettibili di iscrizione nel casellario europeo (art. 5-bis: nella specie, le condanne di altri Stati membri pronunciate nei confronti di cittadini italiani e le successive decisioni sulla esecuzione della pena o che modificano o eliminano le condanne iscritte);
• il contenuto dell'estratto del provvedimento iscrivibile (art. 5-ter), di cui deve essere assicurata integrale conservazione, distinte per informazioni obbligatorie (relative alle generalità del condannato, agli estremi del provvedimento di condanna, alla data e tipologia del reato e della pena irrogata), facoltative (discendenza, numero della condanna, pene accessorie) e supplementari (numero del documento identificativo, impronte digitali e “alias”, ove disponibili presso lo Stato di condanna) ma non di quelle eventuali di cui all'articolo 11, paragrafo 2 della decisione quadro 2009/315/Gai;
• le iscrizioni soggette ad obbligo di eliminazione a seguito delle comunicazioni provenienti dell'autorità centrale di un altro Stato membro (art. 5-quater).

Tra i servizi del casellario giudiziale, inoltre, vi è l'acquisizione da parte dell'autorità centrale di altro Stato Ue del certificato del casellario europeo: l'autorità giudiziaria procedente può così accedere, per mezzo dell'autorità centrale nazionale, tanto alle iscrizioni contenute nel casellario giudiziale italiano quanto alle condanne iscritte nel casellario europeo (art. 12, lett. g), che ha introdotto l'art. 21-bis del T.U. sul casellario).

Per la determinazione delle regole procedurali e tecnico-operative degli scambi tra i casellari dei singoli Stati membri l'art. 29-bis del T.U sul casellario rinvia ad un apposito decreto dirigenziale del Ministero della Giustizia.

Analoghe modalità operano anche nel caso in cui la richiesta del certificato del casellario europeo provenga da un privato cittadino italiano, cui è riconosciuto come “diritto” nella misura in cui il diritto dello Stato membro di condanna ne preveda la menzione. In tal caso il certificato rilasciato conterrà tutte le iscrizioni esistenti nel casellario europeo. Se la richiesta viene da un cittadino di altro Stato Ue, il contenuto riguarderà, invece, le iscrizioni relative a condanne pronunciate nello Stato di cittadinanza o ivi conservate in seguito a comunicazione.

Ai medesimi limiti di trasmissione è soggetta la richiesta del certificato del casellario europeo formulata dalla pubblica amministrazione italiana, anche se (art. 28-bis del T.U. sul casellario), quando la richiesta riguardi un cittadino di un altro Stato Ue, vige il limite di menzione eventualmente imposto dallo Stato che ha trasmesso l'informazione sulla condanna.

I descritti limiti di comunicazione vigono anche per le richieste di informazioni relative ad un cittadino italiano provenienti dalla P.A. di altro Stato membro.

Il decreto legislativo 74 del 2016, nell'attuare la decisione quadro 2009/315/Gai, non ha dato piena risoluzione agli evidenti limiti operativi derivanti dalla scelta dell'Unione europea di non procedere alla creazione di un casellario giudiziale in uno spazio europeo, affidando, invece, ai singoli Stati membri la gestione parcellizzata delle informazioni sulle condanne oggetto di iscrizione diretta o, per quelle comminate da autorità giudiziarie estere, a seguito di comunicazione.

A tale limite operativo si associa quello oggettivo derivante dal fatto che, lo scambio di informazioni oggetto dell'intervento normativo riguarda solo i cittadini degli Stati europei: l'obbligo di comunicazione delle informazioni, infatti, consente uno scambio tra lo Stato di condanna e quello di cittadinanza e non si estende a tutti gli Stati aderenti, se non in via indiretta, in ragione della sopravvenienza di un esplicito interesse alla richiesta successiva. In tal modo è pur sempre demandato ai meccanismi previsti dalla Convenzione europea di assistenza giudiziaria l'integrazione dei flussi di notizie concernenti i cittadini dei Paesi terzi.

Di contro, in sintonia con la esplicita previsione della decisione quadro, non può ritenersi esclusa la possibilità che lo scambio delle informazioni abbia ad oggetto anche informazioni sulle condanne relative pure alle persone giuridiche.

I limiti evidenziati sono, in parte superati nella concreta gestione dei flussi di informazioni sulle condanne con l'adozione dell'applicativo SAGACE, (Sistema di Acquisizione e Gestione delle Condanne Europee), che notifica in via telematica la condanna emessa da uno Stato membro nei confronti di un cittadino italiano, una volta comunicata ed iscritta nel casellario giudiziale europeo, alla Procura Generale della repubblica competente in funzione del luogo di nascita del condannato. L'interazione degli applicativi SAGACE/Ecris realizza un sistema di interconnessione tra i casellari europei degli Stati membri e consente l'acquisizione degli avvisi di condanna relativi a cittadini italiani – o europei, quando vi sia stata pregressa necessità di comunicazione – condannati all'estero. Resta, in ogni caso, ineludibile l'attivazione del meccanismo di richiesta attraverso l'autorità centrale del casellario per le condanne relative a cittadini extra Ue.

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