Consumatore UE, ADR - ODR e finanziamenti europei

Nell'ambito degli obiettivi di competitività e crescita dell'Unione Europea, il consumatore diventa il principale soggetto, “la priorità principale”. Per rafforzare la “fiducia” dei consumatori, bisogna mettere in atto strategie che, oltre alla sicurezza, puntino da un lato, sulla informazione ed educazione del consumatore, rendendolo sempre più consapevole dei propri diritti, e dall'altro, mettanno in condizione il consumatore di avvalersi di mezzi di ricorso “semplici, efficienti, vantaggiosi e a basso costo, compresa la risoluzione alternativa delle controversie (ADR)”, nonchè di un sistema di risoluzione online delle controversie (ODR).

Per il conseguimento degli obiettivi stabiliti nel programma pluriennale UE per la tutela dei consumatori 2014-2020 (adottato con il Reg. (UE) n. 254/2014 del 26 febbraio 2014) sono stati stanziati complessivamente € 188.829.000,00, con stanziamenti annuali che verranno autorizzati dal Parlamento europeo e dal Consiglio, nei limiti del quadro finanziario pluriennale.

Il Regolamento (UE) n. 254/2014 adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio in data 26 febbraio 2014, pubblicato in Gazz. Uff. il 20 marzo 2014, relativo al programma pluriennale per la tutela dei consumatori per il periodo 2014-2020, prevede, all'art. 6, una dotazione finanziaria di quasi 200 milioni di Euro (per l'esattezza € 188.829.000,00) per l'attuazione del programma dal 1 gennaio 2014 al 31dicembre 2020, con stanziamenti annuali autorizzati dal Parlamento europeo e dal Consiglio, nei limiti del quadro finanziario pluriennale.

L'obiettivo del programma è assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori, conferire un maggior potere ai consumatori e collocare il consumatore al centro del mercato interno.

Tale obiettivo verrà attuato tramite il contributo dato dal programma alla tutela della salute, della sicurezza e degli interessi giuridici ed economici dei consumatori, nonché alla promozione del loro diritto all'informazione, all'educazione e alla loro organizzazione al fine di tutelare i propri interessi.

Già con la comunicazione del 3 marzo 2010 dal titolo “Europa 2020 - Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”, la Commissione sollecitava l'obiettivo del coinvolgimento dei cittadini per la loro piena partecipazione al mercato interno, offrendo loro maggiori possibilità e dando maggiori garanzie per quanto riguarda l'acquisto di beni e servizi oltrefrontiera, soprattutto online, e puntando sulla “regolamentazione intelligente” tramite anche un monitoraggio dei mercati di consumo per contribuire all'elaborazione di una regolamentazione ben concepita e mirata e prendendo in considerazione la situazione specifica dei consumatori vulnerabili e le esigenze derivanti dall'invecchiamento della popolazione.

Successivamente, con la comunicazione della Commissione del 22 maggio 2012 intitolata “Un'agenda europea dei consumatori — Stimolare la fiducia e la crescita”(cd. “agenda dei consumatori”) veniva definito un quadro strategico per la politica dei consumatori dell'Unione, sostenendo i loro interessi in tutte le politiche attuate dall'Unione. In particolare, l'agenda dei consumatori si prefiggeva l'obiettivo di definire una strategia con cui l'azione politica potesse sostenere in modo efficace ed effettivo i consumatori nel corso della loro intera vita, garantendo la sicurezza dei prodotti e dei servizi messi a loro disposizione, l'educazione e l'informazione, il sostegno alle organizzazioni che li rappresentano, il rafforzamento dei loro diritti, il loro accesso alla giustizia e alle possibilità di ricorso e l'applicazione della legislazione in materia di protezione dei consumatori.

Con il Regolamento (UE) n. 524/2013del 21 maggio 2013 relativo alla risoluzione delle controversie online dei consumatori (che si applicherà dal 09 gennaio 2016) e la Direttiva 2013/11/UE sulla risoluzione alternativa delle controversie del 21 maggio 2013 (con adeguamento degli Stati membri entro il 09 luglio 2015), di cui si dirà oltre, il consumatore diventa ora più che mai “strategico” nell'ambito degli obiettivi di competitività e crescita, “considerando” che per i consumatori, il mercato “interno” dell'Unione è una realtà di vita quotidiana (quando viaggiano, fanno acquisti e effettuano pagamenti, etc.). “I consumatori sono i principali soggetti del mercato interno e quindi dovrebbero essere anche la sua priorità principale”.

Tra i considerando del Regolamento si evidenzia, che continuano ad aumentare il numero di acquisti che i consumatori fanno online e di professionisti che vendono online e che consumatori e professionisti devono sentirsi sicuri quando effettuano operazioni online e bisognerà, quindi, “rafforzare la fiducia dei consumatori”.

Gli obiettivi del programma pluriennale del Regolamento (UE) n. 254/2014 in materia di tutela dei consumatori per il periodo 2014-2020, entrato in vigore il giorno successivo alla pubblicazione (Gazz. Uff. 20 marzo 2014) sono:

I) sicurezza;

II) informazione e educazione dei consumatori;

III) diritti e ricorsi;

IV) tutela dei diritti.

Per quanto attiene il terzo obiettivo (diritti e ricorsi), l'obiettivo specifico prevede lo sviluppo e rafforzamento dei diritti dei consumatori, in particolare tramite iniziative di regolamentazione intelligente e il miglioramento dell'accesso a mezzi di ricorso semplici, efficienti, vantaggiosi e a basso costo, compresa la risoluzione alternativa delle controversie.

Per “misurare” il conseguimento degli obiettivi, verranno utilizzati degli indicatori e il conseguimento dell'obiettivo III) sarà “misurato” sulla base del ricorso alla risoluzione alternativa delle controversie per risolvere controversie transnazionali e dell'attività di un sistema di risoluzione online delle controversie su scala dell'Unione, nonché sulla base della percentuale di consumatori che dà inizio a un'azione di risposta a un problema riscontrato.

Nell'allegato II si legge, infatti, che gli indicatori ai sensi dell'art. 3 del Regolamento in materia di diritti e ricorsi, saranno i seguenti:

1) Percentuale dei casi trattati dai centri europei dei consumatori (ECC): l'obiettivo è passare dal 9% dell'anno 2010, al 75% per il 2020

2) Numero di casi di controversie trattati ricorrendo a un sistema di risoluzione online delle controversie (ODR) su scala dell'Unione: l'obiettivo è passare dai 17.500 reclami pervenuti agli ECC in relazione a operazioni di e-commerce nel 2010, all'obiettivo di 100.000 reclami entro il 2020

3) Aumentare la percentuale di consumatori che hanno dato avvio a una procedura come reazione a un problema riscontrato nei dodici mesi precedenti, passando dall'83% nel 2010 al 90% entro il 2020.

In particolare viene precisato che le iniziative ammissibili in materia di diritti e ricorsi dovranno raggiungere l'obiettivo specifico tramite la semplificazione dell'accesso dei consumatori a meccanismi di risoluzione delle controversie, in particolare a sistemi di risoluzione alternativa delle controversie, anche attraverso un sistema online su scala unionale e la messa in rete delle entità nazionali di risoluzione alternativa delle controversie, riservando un'attenzione particolare a misure opportune per le esigenze e i diritti dei consumatori vulnerabili; monitoraggio del funzionamento e dell'efficacia dei meccanismi di risoluzione delle controversie riservati ai consumatori, anche attraverso lo sviluppo e la gestione dei pertinenti strumenti di tecnologia dell'informazione nonché tramite lo scambio delle attuali migliori prassi ed esperienze tra gli Stati membri.

Il Regolamento (UE) n. 524/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013 relativo alla risoluzione delle controversie online dei consumatori è entrato in vigore il ventesimo giorno successivo dalla pubblicazione in Gazz. Uff. dell'Unione avvenuta in data 18 giugno 2013, e si applicherà dal 9 gennaio 2016.

Gli obiettivi del regolamento nascono dalle considerazioni circa il fatto che la frammentazione del mercato interno ostacola gli sforzi volti a rilanciare la competitività e la crescita. Inoltre, la situazione di squilibrio in termini di disponibilità, qualità e conoscenza di mezzi facili, efficaci, rapidi e a basso costo per risolvere le controversie derivanti dalla vendita di beni o dalla fornitura di servizi in tutta l'Unione, rappresenta un ostacolo nel mercato interno, che mina la fiducia dei consumatori e dei professionisti negli acquisti e nelle vendite a livello transfrontaliero. La disponibilità di un sistema di risoluzione delle controversie online (ODR – Online Dispute Resolution) affidabile ed efficiente potrebbe contribuire ampiamente al raggiungimento degli obiettivi.

Come indicato nell'art. 2, tale regolamento “si applica alla risoluzione extragiudiziale delle controversie concernenti obbligazioni contrattuali derivanti da contratti di vendita o di servizi online tra un consumatore residente nell'Unione e un professionista stabilito nell'Unione attraverso l'intervento di un organismo ADR inserito in elenco a norma dell'articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2013/11/UE e che comporta l'utilizzo della piattaforma ODR.”

Il Regolamento (UE) n. 524/2013 va letto unitamente alla Direttiva 2013/11/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013 sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori (cd. Direttiva ADR per i consumatori), che dovrà essere recepita dagli Stati membri entro il 09 luglio 2015, ove si legge che la direttiva si applica alle procedure di risoluzione extragiudiziale delle controversie, nazionali e transfrontaliere, concernenti obbligazioni contrattuali derivanti da contratti di vendita o di servizi tra professionisti stabiliti nell'Unione e consumatori residenti nell'Unione attraverso l'intervento di un organismo ADR che propone o impone una soluzione o riunisce le parti al fine di agevolare una soluzione amichevole.

ECC- net è una rete di centri europei di consumatori che offre assistenza e consulenze gratuite ai consumatori; in Italia (www.ecc-net.it) vi sono due sedi, una a Roma e una a Bolzano, che fanno riferimento a Adiconsum e CTCU (Centro tutela consumatori Utenti Alto Adige).

Come si legge nel sito del Ministero dello Sviluppo Economico, in data 8 maggio 2014 sono scaduti i termini per presentare la candidatura per la designazione del soggetto che dovrà svolgere le funzioni di centro nazionale della rete europea per i consumatori (ECC- NET) nel triennio 2015-2017.

La figura del consumatore trova spazio nell'ambito dei pilastri della normativa comunitaria nell'art. 169 del Trattato sull'Unione Europea e nell'art. 38 della Carta dei diritti fondamentali dell'unione (cd. Carta di Nizza).

Nel codice del consumo italiano (d.lgs. n. 206/2005) fin dai primi articoli il consumatore, posto al centro delle disposizioni generali, diventa soggetto portatore di un diritto ad avere un'adeguata informazione e diventa il titolare di un diritto all'educazione al consumo (art. 2 Cod.Cons.).

Educazione del consumatore, che diventa consapevolezza dei propri diritti in modo da poter anche eventualmente intraprendere una proprio difesa in ambito giudiziario e, come specificato dall'art. 4 Cod.Cons. (“educazione del consumatore”) educazione orientata a favorire la consapevolezza dei diritti e interessi del consumatore, nonché lo sviluppo dei rapporti associativi.

Nella parte V del codice del consumo, il titolo II è denominato “Accesso alla Giustizia” e ivi si trovano sia le norme relative alle azioni di classe, che quelle relative alla “composizione extragiudiziale delle controversie”.

All'art. 139 del Cod.Cons. vengono disciplinate la legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori, e con l'art. 140 e 140-bis la procedura e l'azione di classe (sul punto si rinvia all'ampia disamina in questa rivista a cura di A. Barletta sull'azione di classe).

In merito alle azioni di classe, i timori, tuttavia, che tale strumento presenti delle difficoltà, o non risulti un mezzo “efficace”, iniziano a delinearsi. Le “azioni di classe” intentate con procedimento civile dal 2010 non sembrano numerose. Le associazioni (Codacons, Altroconsumo, etc.) segnalano, tra i molti limiti del meccanismo, il fattore “TEMPO”: da un lato i tempi procedurali in sé, per effettuare la valutazione di ammissibilità preliminare, dall'altro il “reclutamento” che diventa successivo quasi di un anno, delle persone interessate ad entrare a far parte della class action, con gli inevitabili problemi di interesse per il privato (che dopo un anno potrebbero aver perso di attualità o essere notevolmente smorzati) e di reperimento dei documenti.

L'art. 141 Cod.Cons. riguardante la composizione extragiudiziale delle controversie è l'articolo che è e sarà più soggetto a mutazioni, conseguenti ai precisi obiettivi dell'Unione Europea (e relativi Regolamenti e Direttiva) dianzi richiamati. Si vuole qui solo ricordare la legittimazione e presenza, oltre dei centri ECC-net e delle camere di commercio, della rete FIN-NET, che si occupa della soluzione stragiudiziale delle controversie transfrontaliere inerenti ai servizi finanziari, in collaborazione con ABF (Arbitro Bancario Finanziario), ISVAP e Ombudsman Bancario.

Gli obiettivi primari di competitività e crescita dell'Unione Europea, vitali per il suo stesso esistere, sembra abbiano bisogno di un ausilio in grado di guarire in tempi quasi istantanei, eventuali “patologie” e “litigi” che si inneschino nei rapporti commerciali tra i suoi cittadini (europei): sfida ambiziosa, per la quale saranno necessarie, oltre che ottime piattaforme informatiche, anche un cambio di passo e di cultura tra gli “operatori del settore”, primi tra tutti gli avvocati e i giuristi europei.