De minimis non curat praetor o della perdita della certezza del diritto

L'impianto normativo è divenuto negli anni sempre più complesso ed instabile, in quanto i fenomeni politici ed economici hanno trasformato lo Stato in un ordinamento policentrico nel quale la produzione delle norme diviene una funzione sempre più distribuita, nella soggettività e nel contenuto.

Si assiste dunque ad una frammentazione della funzione normativa e ad un processo d'interpretazione e coordinamento sempre più affannoso.

L'attuale ordinamento giuridico, inoltre, è volto alla ricerca dell'efficacia della norma per il conseguimento di obiettivi a breve termine assai più che al collocamento coordinato della stessa, nel lungo termine, in un sistema armonioso e coerente. A ridurre il livello di certezza del diritto ha contribuito, da ultimo, l'evoluzione della giurisprudenza.

L'interprete, in special modo ma non soltanto nel diritto tributario e amministrativo, diritti quanto mai ancora pretorii, si trova di fronte a prese di posizione di segno contraddittorio e non univoco da parte di diversi giudici, che generano incertezze e disorientamento.

Questo stato di cose ha innescato un elevato grado di litigiosità e ricorso alla giustizia civile, penale, amministrativa e tributaria che quindi è divenuta risorsa “statuale limitata”.

È proprio la conoscenza delle condizioni di carenza di risorse economiche ed umane in cui versa l'impalcatura giudiziaria italiana che fa da scenario sociologico alle decisioni del 3 e del 19 marzo 2015 della Corte di Cassazione qui tenute in considerazione.

Con la sentenza n. 4228/2015 la Suprema Corte ha sancito un principio che, se applicato dai giudici di merito, avrà ripercussioni sui limiti all'esercizio dell'azione processuale e sull'efficacia dell'attività giudiziale di recupero del credito.

È di evidenza che la pronunzia in commento ha un'attinenza esclusiva con il processo esecutivo; tuttavia la ratio decidendi detta una regola generale incardinata sull'interesse ad agire e riferibile ai processi tanto esecutivo che di cognizione.

La vicenda decisa con la sentenza 4228/2015 conferma la decisione del giudice di merito che aveva ritenuto abusivo il frazionamento della pretesa relativa al pagamento delle spese di notifica del precetto, al diritto di disamina della relata, al c.a.p. e all'IVA formulata solo nelle conclusioni del procedimento di opposizione all'esecuzione, non inserita nel precetto stesso per consentire al debitore di prenderne cognizione.

Questo comportamento, a parere della Corte, è stato correttamente considerato dal giudice del merito come abusivo, perché violativo dei principi della buona fede e correttezza che all'interno del rapporto obbligatorio impongono la necessità di soddisfare gli "inderogabili doveri di solidarietà" il cui adempimento è richiesto dall'art. 2 Cost., nonché la garanzia del processo giusto e di durata ragionevole di cui all'art. 111 Cost.

Nel caso di specie, infatti, era stato notificato un precetto per una somma pari ad € 17.000,00, il debitore aveva pagato la sorte, ma non gli interessi maturati sul capitale dalla notifica dell'atto fino al soddisfacimento del credito.

Il parsimonioso e puntuto creditore instaurava così, una procedura esecutiva per il recupero del residuo credito a titolo d'interessi pari ad € 34,00.

Il debitore si opponeva all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. eccependo l'estinzione del credito per cui si procedeva in virtù del pagamento effettuato. Il Tribunale di Bergamo, Sez Dist. Treviglio, 28 marzo 2008 accoglieva l'opposizione dichiarando, in merito alla somma per cui si era agito, che “si trattava di importo oggettivamente simbolico” e che quindi “in ossequio ai principi di correttezza e proporzionalità, non si giustificava l'avvio di una procedura esecutiva per il pagamento dell'intero credito, di cui il creditore avrebbe dovuto dare atto nel corso della procedura”.

Il risoluto creditore proponeva così ricorso per cassazione, censurando, tra le altre questioni, l'inesistenza di una norma che condizioni l'accesso al giudice all'entità del credito azionato. La Suprema Corte con una sentenza non immune da considerazioni di senso contrario, ha ritenuto infondato il suddetto motivo respingendo il ricorso.

Per prima cosa, la Corte si è soffermata sul concetto di “interesse ad agire” ex art. 100 c.p.c. e, in particolare, di interesse a proporre l'azione esecutiva.

Tale interesse, “Quando abbia ad oggetto un credito di natura esclusivamente patrimoniale, nemmeno indirettamente connesso ad interessi giuridicamente protetti di natura non economica, non diversamente dall'interesse che deve sorreggere l'azione di cognizione, non può ricevere tutela giuridica se l'entità del valore economico è oggettivamente minima e quindi tale da giustificare il giudizio di irrilevanza giuridica dell'interesse stesso”. Il fatto che non vi sia alcuna norma che assegni al giudice poteri di disporre liberamente di un credito azionato “non esclude certamente che la legge possa richiedere, nelle controversie meramente patrimoniali, che per giustificare l'accesso al giudice il valore economico della pretesa debba superare una soglia minima di rilevanza, innanzi tutto economica e, quindi, anche giuridica”.

A tal proposito i giudici esortano il creditore a rinunciare a minime, seppur legittime, pretese patrimoniali alla luce della carenza di risorse economiche e umane del “sistema giustizia”. Inoltre, la sentenza richiama due principi che giustificherebbero ulteriormente il rigetto del ricorso:

“a) la regola di correttezza e buona fede, che specifica all'interno del rapporto obbligatorio la necessità di soddisfare gli “inderogabili doveri di solidarietà”, il cui adempimento è richiesto dall'art. 2 Cost., regola che viene violata quando il creditore aggravi ingiustificatamente la posizione del debitore;

b) la garanzia del processo giusto e di durata ragionevole di cui al novellato art. 111 Cost., la quale esclude, innanzi tutto, che possa ritenersi “giusto” il processo che costituisca esercizio dell'azione in forme eccedenti, o devianti, rispetto alla tutela dell'interesse sostanziale, che segna il limite, oltrechè la ragione dell'attribuzione, al suo titolare, della potestas agendi”.

Orbene, sulla garanzia della durata ragionevole del processo la sentenza poggia la controversa nozione di abuso del processo, ed in nome di quella stessa garanzia motiva la limitazione del diritto di azione quando il valore economico della pretesa sia, come nel caso de quo, di esiguo importo.

Secondo la Cassazione vi è, infatti, una “evidente antinomia” “tra la moltiplicazione dei processi e la possibilità di contenimento della correlativa durata”.

Dall'analisi della parte motiva della pronuncia, l'attento lettore coglie, necessariamente, la traslazione dell'abuso del processo applicato al frazionamento del credito verso una tematica di differente contenuto, quale quella del valore economicamente trascurabile della domanda giudiziale.

Questo parallelismo non sembrerebbe applicabile in quanto la giurisprudenza elaborata per sanzionare l'abuso del processo a fronte di una pretestuosa parcellizzazione del credito al fine, discutibile, di maturare un più elevato compenso professionale, è cosa ben diversa dal richiedere la tutela di un credito di modico valore. Non vi è infatti nel secondo caso alcuna “discutibile finalità” da parte del creditore, che opera in modo del tutto vincolato nel rispetto degli strumenti giuridici a sua disposizione. L'alternativa all'attività giudiziaria è di fatto, per lo sfortunato creditore, la rinuncia al credito vantato. Dall'altro canto si rileva, al contrario, la discrezionalità del creditore nell'adozione della strategia processuale e quindi “l'esercizio dell'azione in forme eccedenti, o devianti, rispetto alla tutela sostanziale, che segna il limite, oltrechè la ragione dell'attribuzione, al suo titolare, della potestas agendi”.

Sostenere che l'interesse sostanziale “segna il limite, oltrechè la ragione dell'attribuzione, al suo titolare, della potestas agendi” imporrebbe una valutazione sul diritto sostanziale che influenzerebbe in modo del tutto discrezionale il processo, sgretolando le garanzie della tutela judiciaria. Inoltre i doveri di “solidarietà” e “correttezza” propri del rapporto obbligatorio sostanziale entrerebbero a far parte delle regole processuali, ma per finalità ad esse estranee.

La garanzia dell'accesso alla giustizia è riconosciuta dalla Costituzione assieme alla terzietà del giudice, al diritto al contraddittorio e al diritto alla prova; subordinare il processo ad una valutazione soggettiva da parte del giudice, che si farebbe portavoce dell'interesse generale ad una equa distribuzione della “risorsa scarsa” attraverso un controllo di meritevolezza della tutela richiesta, fra l'altro attraverso l'indeterminato e generico art. 100 c.p.c., sgretolerebbe di fatto le garanzie e il processo stesso.

Preso atto che la “giurisdizione è, notoriamente risorsa statuale limitata” a causa anche dell'attività del legislatore che ha contribuito negli anni ad esaurirla, lo “spazio sacro del processo” diviene il luogo dove applicare un indefinito principio di proporzionalità per il bilanciamento tra il diritto fondamentale, quale quello all'azione e l'interesse pubblico (cfr. A. Panzarola in Il Corriere Giuridico 2/2016. Né ciò può avvenire in attuazione del principio di proporzionalità – pure applicato dal Tribunale nella sentenza oggetto del ricorso per cassazione respinto dalla Suprema Corte con la pronunzia in commento. Suscita perplessità, in particolare, l'idea di utilizzare quel principio, non tanto come mezzo per rafforzare le garanzie dei cittadini rispetto all'esercizio del potere, ma piuttosto “nella diversa prospettiva ‘orizzontale' del bilanciamento, fra un diritto fondamentale (diritto d'azione) e un interesse pubblico (giusto processo nella sua declinazione in termini economico/efficientistici” (in questi termini si esprime, in maniera condivisibile, G. Tropea, L'abuso del processo) alla razionalizzazione delle risorse disponibili.

Azionando l'ipotetica leva della clausola generale di cui all'art. 100 c.p.c., accompagnata all'esigenza di una spending review si rischia però di comprimere arbitrariamente la garanzia della tutela giurisdizionale (in quegli anni bui, la clausola dell'interesse ad agire è servita per “comprimere arbitrariamente la garanzia della tutela giurisdizionale”) corrodendo progressivamente la certezza del diritto.

La fotografia che emerge dall'orientamento della Cassazione è quella che impone la nascita di un giudice utilitarista (un giudice che presenta indubbie somiglianze con quello immaginato da Bentham: cfr. F. Ferraro, Il giudice utilitarista. Flessibilità e tutela delle aspettative nel pensiero giuridico di Jeremy Bentham, Pisa, 2011, spec. 157 ss.. Peraltro il filosofo inglese, mentre esonerava il giudice dalla osservanza di norme processuali rigide, riteneva che le uniche garanzie per le parti dovessero rinvenirsi nei vincoli esterni gravanti sul magistrato e soprattutto nella disciplina della sua responsabilità. Bentham, in definitiva, voleva massimizzare la responsabilità (responsibility) dei giudici (ivi, 251). La situazione italiana attuale è all'evidenza molto diversa), non più vincolato alla legge, ma che diventa un moralizzatore del processo, in un certo senso una sorta di amministratore che valuti quali costi sia necessario sostenere da parte dell'azienda giustizia e quali siano superflui, e ciò nell'ottica di una “valutazione del valore”, sganciata da qualsivoglia disposizione normativa.

In merito al limitato accesso alla giustizia, nonché alla Corte quale portavoce della legge, ben si adattano le parole di Picardi : “la nostra epoca, fertile di miti ma anche di dimitizzazioni, non crede, innanzitutto, ad un giudice portavoce della legge (ammesso che esso sia mai esistito)”.

A questo punto una domanda è d'obbligo. Il giudice “moralizzatore del processo” che sembrerebbe poter operare in ambito civile, potrebbe in simil modo operare in ambito tributario e quindi decidere di considerare una pretesa tributaria, si pensi paradigmaticamente al canone Rai, al bollo auto, alla Tosap non meritevole di tutela e quindi annullare o porre in altra forma di “non cale” l'avviso di accertamento o gli atti presupposti o consequenziali allo stesso?

La Corte Suprema non ha indicato criteri cogenti per determinare la soglia di valore sotto la quale l'azione perde dignità giuridica, quindi si è ragionevolmente autorizzati a credere che il concetto di “rilevanza del credito” sia puramente soggettivo e foriero, a questo punto, di differenti interpretazioni a seconda del giudice che si appresterà ad esaminare il fascicolo processuale.

Orbene, cercando di rispondere alla domanda sopra posta è propedeutico chiarire che in materia tributaria la spending review sulle liti bagatellari dovrà conciliarsi con disposizioni normative di segno opposto all'orientamento della Cassazione, in quanto lo stralcio del credito da parte dell'ente impositore, o esattore che sia, è vincolato a limiti e procedure.

L'art. 1, d.P.R. n. 129/1999, successivamente l'art. 25, Legge n. 289/2002 e da ultimo il D.L. n. 16/2012 (il D.L. n. 16/2012 ha aumentato l'importo minimo previsto dal Legge n. 289/2002 ad € 30.00), individuano la soglia minima al di sotto della quale non si procede all'accertamento, all'iscrizione al ruolo e alla riscossione dei crediti relativi ai tributi erariali e regionali, quando la somma dovuta, comprensiva di sanzioni e interessi, non è superiore, per ciascun credito e con riferimento a un singolo periodo d'imposta, ad € 30,00 (questa disposizione non si applica se il credito deriva da ripetuta violazione degli obblighi di versamento relativi al medesimo tributo).

Per i tributi locali, quali la ex IMU per intenderci, si deve dare atto che si applica l'art. 25, Legge n. 289/2002, ovvero, nel caso di IMU, il minore importo stabilito dalla delibera del Comune in cui è ubicato l'immobile, ai sensi dell'art. 168, Legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007).

Difatti con le modifiche introdotte dall'art. 1, comma 736, della Legge di Stabilità 2014, si prevede che a decorrere la 1° gennaio 2014, non si procede all'accertamento, all'iscrizione a ruolo e alla riscossione dei crediti relativi ai soli tributi erariali e regionali, qualora l'ammontare dovuto (comprensivo di sanzioni e interessi) non sia superiore, per ciascun credito, ad € 30,00 con riferimento a ciascun periodo d'imposta, venendo meno il precedente riferimento anche ai tributi “locali”.

Conseguentemente, essendo venuto a mancare il limite dei 30,00 euro fissato dal D.L. n. 16/2012, deve concludersi che non esiste per i tributi locali un importo minimo per la riscossione coattiva, fatto salvo, ovviamente, il rispetto del limite minimo di 12 euro per i versamenti in autoliquidazione.

La P.A. è quindi vincolata alla soglia minima sopra richiamata, da una parte e dal principio d'indisponibilità dell'obbligazione tributaria, dall'altra, in quanto è la legge che determina il sorgere dell'obbligazione tributaria per effetto della realizzazione del presupposto, legge dalla quale, fra l'altro, lo Stato acquisisce la legittimazione alla potestà impositiva (il D.L. n. 16/2012 ha aumentato l'importo minimo previsto dal Legge n. 289/2002 ad € 30.00), esercitata nello specifico dall'AF (potestà di indirizzo, conoscitive, di accertamento, di riscossione, sanzionatorie).

È pur vero che nel diritto amministrativo sono possibili accordi: tra pubbliche amministrazioni, ma anche e soprattutto tra amministrazione e cittadini, infatti quello degli accordi è un argomento molto dibattuto anche a seguito della Legge n. 241/1990, tuttavia l'art. 23 della Costituzione nel prevedere che “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”, esclude che l'individuazione, la ponderazione e composizione degli interessi coinvolti in tale disciplina possano essere appannaggio del potere amministrativo (c.d. principio del “consenso al tributo”).

Sembrerebbe quindi che la P.A. non possa autonomamente e per ragioni solidarisiche (A. Giovannini, Soggettività tributaria e fattispecie impositiva, Padova, Cedam, 1996, in cui l'Autore ravvisa il fondamento dell'attività impositiva dello Stato nell'interesse al “conseguimento delle entrate”, qualificandolo altresì come “l'aspetto aggregante o primario delle varie forme di imposizione”), come suggerisce la Cassazione, operare una valutazione preliminare sulla natura e sull'entità del proprio credito compiendo atti o valutazioni discrezionali sull'attività impositiva, giudicando, per dirla in breve, se il danno subito per l'ente sia tollerabile alla luce di quel principio di solidarietà sancito dall'art. 2 Cost. e che evidentemente prevale su quello di tutela giudiziale ex art. 24 Cost.

Tale divieto trova ampia giustificazione nella stessa funzione pubblica affidata allo Stato, in quanto ente preordinato al perseguimento dell'interesse generale alla riscossione.

Vero è che negli ultimi anni si è assistito ad un proliferare di istituti volti alla compliance fiscale, operanti sia prima sia dopo l'istaurarsi del contenzioso e ciò in ragione di un diverso indirizzo assunto dalla finanza, che orienta le proprie scelte anche sulla base di criteri ispirati ad una logica di economicità ed efficienza, e talvolta di vera e propria convenienza, nel fine ultimo di rientrare all'interno del rapporto costi/benefici dettato dalle esigenze finanziarie.

Ciò detto, riconoscere l'esistenza di istituti volti alla definizione consensuale dei tributi non significa negare la presenza di un principio di indisponibilità cui la PA deve necessariamente conformarsi nella fase di determinazione del debito d'imposta, trattandosi piuttosto di definirne i limiti applicativi.

Le logiche di economicità ed efficienza a cui deve conformarsi la PA tutta sono ravvisabili, giustappunto, anche negli interventi normativi volti alla verifica dell'inesigibilità dei crediti iscritti a ruolo e al successivo discarico automatico della quota nei confronti del contribuente, che, si badi bene, nulla hanno a che vedere con la rinuncia al diritto di credito vantato dall'ente creditore nei confronti del debitore iscritto a ruolo.

A tal proposito la legge 23 dicembre 2014, n. 190, Legge di Stabilità 2015, ha introdotto la possibilità, per l'ente impositore, relativamente alle quote inferiori o pari ad € 300,00 per cui è stata richiesta la inesigibilità, con riferimento alle quote dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2014, di non operare il controllo previsto dall'art. 19 del D.Lgs n. 112/1999.

Ciò permette all'ente impositore di non procedere con la verifica dell'operato dell'ente riscossore (Art. 19, comma 2 lettere a), d), d–bis ed e, sintetizzando: omessa notifica della cartella nei termini, mancato svolgimento azione esecutiva, mancata attività su azioni segnalate da ente creditore ed, infine, vizi di notifica e irregolarità formali, entro 180 giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, o se richiesta, dalla trasmissione, ai sensi dell'art. 19, comma 6, della documentazione, notifica, a pena di decadenza, apposito atto di contestazione all'agente della riscossione, che, non oltre i successivi novanta giorni, ha la facoltà di produrre osservazioni) a fronte della comunicazione di inesigibilità della somma e concludere la procedura di discarico per inesigibilità prevista dall'art. 19 del D.Lgs n. 112/1999.

La norma non interferisce sul diritto vantato dall'ente creditore, né, tantomeno, sulla possibilità di recupero del credito da parte dell'agente della riscossione, sul quale grava, sempre e comunque l'onere di procedere correttamente nell'attività esecutiva.

Stesso approccio (cfr. Decreto Mef del 15 giugno 2015 “Modalità di trasmissione agli enti creditori, con riferimento ai ruoli resi esecutivi fino al 31 dicembre 1999, dell'elenco delle quote annullate e di quelle di rimborso agli agenti della riscossione delle spese esecutive sostenute per tali ruoli”) per i ruoli iscritti antecedentemente al 31 dicembre 1999 e d'importo fino ad € 2000,00.

Con la Legge di Stabilità 2013 si era prevista la pulizia dei bilanci degli enti pubblici (Erario, Regioni, ed enti locali) soprattutto Comuni, che vedevano i loro “conti falsati” da crediti inesigibili e per i quali l'Agente della riscossione, a distanza di più di 15 anni, ragionevolmente non avrebbe, comunque, avuto a sua disposizione alcun deterrente nei confronti del debitore moroso.

Da queste brevi riflessioni appare evidente che il principio della “soglia del valore rilevante” come elaborato dalla giurisprudenza di Cassazione non potrà essere applicato all'ambito dei rapporti tributari. Il contribuente non potrà beneficiare del “discarico del debito” seppur di modico valore, in quanto l'ente impositore sarà vincolato all'utilizzo di tutte le procedure di riscossione che sono previste in ambito di entrate tributarie, pena la configurazione di un possibile danno erariale.

Resta censurabile il differente trattamento a cui viene sottoposto il cittadino a seconda che rivesta il ruolo di parte nella giurisdizione civile o di contribuente in quella tributaria, con evidente disparità di trattamento e lesione del principio della certezza del diritto fra soggetti che hanno la medesima condizione soggettiva.

C. Asprella “De minimis non curat praetor” Rivista dell'esecuzione forzata, 2015, Torino;

C. Asprella, Il frazionamento del credito nel processo, Bari, 2015; id., Frazionamento del credito, abuso del processo e interesse a proporre l'azione esecutiva, in Riv. esec. forzata, 2015;

AA.VV., L'abuso del processo, Atti del XXVIII convegno nazionale della associazione italiana fra gli studiosi del processo civile (Urbino, 23-24 settembre 2011), Bologna, 2012;

AA.VV., Etica del processo e doveri delle parti, Atti del XXIX convegno nazionale della associazione italiana fra gli studiosi del processo civile (Genova 20-21 settembre 2013), Bologna, 2015;

G. Auletta, Attività (dir. priv), in ED., III, 1958;

P. Böhm, Processo civile e ideologia nello stato nazionalsocialista (trad. it. di M. Marinelli), in Riv. trim. dir. proc. civ., 2004;

F. Cordero, Riti e sapienza del diritto, Bari, 1981, 310;

F. Ferraro, Il giudice utilitarista. Flessibilità e tutela delle aspettative nel pensiero giuridico di Jeremy Bentham, Pisa, 2011;

M. S. Giannini, Attività amministrativa, in ED, III, 1958;

A. Giovannini, Soggettività tributaria e fattispecie impositiva, Padova, 1996;

A. Panzarola, Davvero il diritto di azione dipende dal valore economico della pretesa? Il Corriere giuridico 2/2016

A. Panzarola, Presupposti e conseguenze della creazione giurisprudenziale del c.d. abuso del processo, loc. cit. V.

G. Tropea, L'abuso del processo amministrativo. Studio critico, Napoli, 2015;

M. Marinelli, La clausola generale dell'art. 100 c.p.c.).