Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 10 - Regolamento preventivo di giurisdizione

Legittimazione e poteri delle sezioni unite

Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere visto sia come negatoria iurisdictionis se sollevato dalla parte resistente che punta ad una declaratoria di inammissibilità del ricorso, sia come strumento per dissipare le incertezze sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa, se sollevato dalla parte ricorrente.

Va, peraltro, evidenziato che in seguito alla sentenza delle sezioni unite (Cass. S.U., n. 21260/2016), su cui vedi sub art. 9, il regolamento preventivo di giurisdizione diventa lo strumento privilegiato per il ricorrente che vuole accertarsi della bontà della propria scelta, non potendo contestarla in appello, pena l'inammissibilità della domanda.

Lo scrutinio della Corte di Cassazione non può che essere limitato ai soli profili necessari per dirimere la questione di giurisdizione, potendo tale sindacato avere una portata dirompente perché interviene in una fase in cui il giudice amministrativo ancora non si è pronunciato nel merito e in cui le posizioni delle parti sono ancora tutte da accertare.

In questo senso, l' art. 386 c.p.c. prevede che la decisione sulla giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda e, quando prosegue il giudizio, non pregiudica la questione sulla pertinenza del diritto e sulla proponibilità della domanda».

Va, tuttavia, rilevato che un intervento della Corte di Cassazione limitato solo ai profili processuali della giurisdizione non è in realtà del tutto possibile, perché l'accertamento della giurisdizione, fondandosi sul criterio del petitum sostanziale presuppone valutazioni di merito. Non è un caso che sia stata proprio la Corte di Cassazione a dare un sostanziale apporto nella delineazione della figura dell'interesse legittimo (sul punto si veda, oltre alla nota Cass.S.U., n. 500/1999, anche Cass. S.U., n. 17586/2015, citata sub art. 7).

La giurisprudenza ha, peraltro, chiarito che il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche in presenza di un provvedimento cautelare già emesso, non potendosi configurare lo stesso quale decisione che definisce il giudizio; in effetti la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dalla circostanza che il giudice adito per il merito abbia provveduto su una richiesta di provvedimento cautelare, pur se, ai fini della pronuncia, abbia risolto in senso affermativo o negativo una questione attinente alla giurisdizione, ovvero sia intervenuta pronunzia sul reclamo avverso il provvedimento cautelare, in quanto il provvedimento reso sull'istanza cautelare non costituisce sentenza e la pronunzia sul reclamo mantiene il carattere di provvisorietà proprio del provvedimento cautelare (Cons. St. IV, n. 1839/2017).

Cass. S.U. n. 25578/2020 ha chiarito che, in generale, il regolamento preventivo di giurisdizione non può più proporsi dal momento in cui la causa sia stata trattenuta per la decisione di merito, giacché tale momento segna l'inizio dei poteri decisori del giudice, con apertura di una fase, inibita all'attività delle parti, che si conclude con la pubblicazione della sentenza: di qui l'impossibilità che, dopo quel momento, il regolamento suddetto possa assolvere alla sua funzione di favorire una sollecita definizione del processo. L'esperibilità del regolamento, tuttavia, non è impedita dalla rimessione sul ruolo istruttorio, per ulteriori adempimenti, della causa, venendo meno, in siffatta ipotesi, la stretta correlazione tra il trattenimento in decisione e la decisione stessa; né è di ostacolo alla ammissibilità del regolamento il fatto che la questione di giurisdizione sia stata delibata dal giudice del merito, in via incidentale, in un provvedimento privo di natura decisoria ed avente carattere meramente istruttorio.

Le Sezioni unite precisano che: “il conflitto di giurisdizione è stato sollevato dal Consiglio di Stato quando erano già entrati in vigore sia l'art. 59, comma 3, della I. 18 giugno 2009, n. 69, sia l'art. 11, comma 3, del c.p.a. (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), che individuano nella prima udienza fissata per la trattazione del merito il momento oltre il quale, nel giudizio rispettivamente riassunto o riproposto dinanzi al giudice individuato come fornito di giurisdizione da una precedente sentenza di altro giudice appartenente a un plesso giurisdizionale diverso, non è possibile sollevare d'ufficio un conflitto negativo di giurisdizione (sulla distinzione tra riassunzione e riproposizione si veda Cass. civ., sez. un., 26 ottobre 2018, n. 27163)”. Ne consegue, pertanto, che il conflitto di giurisdizione sollevato dal Consiglio di Stato è inammissibile.

Inoltre, in virtù dell' art. 367 c.p.c., al quale rinvia l' art. 9 comma 1, c.p.a., nel testo novellato dalla l. 26 novembre 1990, n. 353, non sussiste più l'obbligo di sospendere il giudizio per effetto della sola presentazione del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, essendo invece rimessa al giudice a quo la decisione sulla sospensione, e ciò al fine di evitare un uso distorto e dilatorio del regolamento stesso; la sospensione del processo dipende quindi da una valutazione del giudice di merito circa la non manifesta inammissibilità o la non manifesta infondatezza dell'istanza, da compiersi a seguito di una previa sommaria delibazione della domanda e della documentazione versata in atti (T.A.R. Abruzzo (Pescara) I, n. 236/2016).

La riassunzione del giudizio sospeso

Qualora il giudizio di primo grado sia sospeso occorre riassumere il giudizio innanzi al giudice amministrativo, nel caso in cui le Sezioni unite abbiano affermato la giurisdizione del giudice amministrativo. L'art. 10 non prevede una disciplina per la riassunzione.

La dottrina (Fracanzani) ha immaginato due strade. Attraverso il rinvio esterno dell' art. 39 c.p.a., si potrebbe applicare l' art. 367, comma 2, c.p.c. e quindi chiedere la riassunzione entro sei mesi dalla comunicazione dell'ordinanza. A tale soluzione si oppone la considerazione che l'art. 10 richiama solo il primo comma dell'art. 367 e non anche il secondo comma; il rinvio esterno, quindi, non potrebbe operare anche perché nel c.p.a. esiste una norma espressamente dedicata alla riassunzione del giudizio sospeso che è rappresentata dall'art. 80, secondo cui il giudizio va riassunto con una nuova domanda di fissazione da proporre nel più breve termine di novanta giorni dal venir meno della causa di sospensione, ovvero dalla conoscenza legale della pronuncia delle Sezioni unite.