Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 24 - Procura alle liti

Forma della procura: generale e speciale

Il Codice del processo amministrativo non reca una disciplina specifica sulla forma della procura con conseguente applicabilità generale delle norme del codice di procedura civile, salvo alcune eccezioni.

Ai sensi dell' art.83 c.p.c., la procura alle liti può essere generale o speciale, e deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata. La procura speciale può essere anche apposta in calce o a margine della citazione [ art. 163 c.p.c.], del ricorso [ art. 366, n. 5, c.p.c.], del controricorso [ art. 370 c.p.c.], della comparsa di risposta [ art. 167 c.p.c.] o d'intervento [ art. 267 c.p.c.], del precetto [ art. 480 c.p.c.] o della domanda d'intervento nell'esecuzione [ art. 499 c.p.c.], ovvero della memoria di nomina del nuovo difensore, in aggiunta o in sostituzione del difensore originariamente designato. In tali casi l'autografia della sottoscrizione della parte deve essere certificata dal difensore. La procura si considera apposta in calce anche se rilasciata su foglio separato che sia però congiunto materialmente all'atto cui si riferisce, o su documento informatico separato sottoscritto con firma digitale e congiunto all'atto cui si riferisce mediante strumenti informatici, individuati con apposito decreto del Ministero della giustizia. Se la procura alle liti è stata conferita su supporto cartaceo, il difensore che si costituisce attraverso strumenti telematici ne trasmette la copia informatica autenticata con firma digitale, nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici e trasmessi in via telematica.

Nel giudizio amministrativo, a differenza del processo civile, è tuttavia necessaria la procura specialead litem, stante l'espressa formulazione dell'art. 40, comma 1, lett. g).

Per indirizzo consolidato, è inammissibile il ricorso per difetto di procura speciale e, quindi, di valida rappresentanza tecnica, in caso in cui al ricorso è allegata procura generale alle liti e lo stesso non riporta alcuna procura in calce o a margine, in violazione delle regole che disciplinano l'introduzione dei giudizi innanzi al giudice amministrativo (T.A.R. Lazio (Roma) II, 8 gennaio 2015, n. 145; T.A.R. Lazio (Roma) II, 17 luglio 2012, n. 6510; T.A.R. Sicilia (Catania), I, 21 dicembre 2015, n. 2988). Tale regola è stata ritenuta applicabile a prescindere dall'intestazione della procura, che pure può indicare il nomen «procura speciale», se nel suo contenuto omette l'indicazione specifica della lite in relazione alla quel il mandato è conferito e si riveli una procura generica, priva di quei caratteri tipici ed obbligatori del previsto mandato con rappresentanza ad negotia conferito con procura speciale (T.A.R. Sicilia, (Palermo), I, 20 marzo 2015, n. 678).

Infatti, secondo una consolidata giurisprudenza, formatasi prima dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo (ex multis, T.A.R. Lombardia (Milano) III, 10 dicembre 2009, n. 5299; T.A.R. Calabria (Catanzaro) I, 3 febbraio 2009, n. 93), nel processo che si svolge innanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali, in applicazione del combinato disposto degli artt. 6, n. 4, del r.d. n. 642/1907, e 35, comma 1, del r.d. n. 1054/1924, richiamati dall' art. 19 della l. n. 1034/1971, la procura generale alle liti è insufficiente per l'attribuzione della rappresentanza tecnica, perché il mandato al difensore deve essere conferito con procura speciale, in data antecedente alla sottoscrizione del ricorso da parte del difensore (T.A.R. Piemonte (Torino) I, 3 dicembre 2010, n. 4384). Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile — per difetto di valida rappresentanza tecnica, rilevabile in ogni stato e grado del giudizio — se risulta sottoscritto soltanto dal difensore al quale la rappresentanza sia stata conferita con una procura generale alle liti e non con mandato speciale. Tale disciplina risulta oggi sostanzialmente riprodotta nell'art. 40, comma 1, lett. g, il quale — nel prevedere che, se il ricorrente non sta in giudizio personalmente, il ricorso deve essere sottoscritto dal difensore «con indicazione, in questo caso, della procura speciale» — conferma che: a) la procura generale alle liti è insufficiente per l'attribuzione della rappresentanza tecnica; b) la procura speciale deve essere conferita in data antecedente alla sottoscrizione del ricorso da parte del difensore.

Sul punto, la Corte costituzionale ha affermato che non esiste un principio costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità di regole processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente davanti alla giurisdizione civile ed alla giurisdizione amministrativa o davanti alle giurisdizioni speciali sopravvissute, potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio, anche in relazione all'epoca della disciplina ed alle tradizioni storiche di ciascun procedimento, avuto riguardo, quanto al processo amministrativo, alla sua strutturazione come giudizio prevalentemente di impugnazione. Pertanto, la circostanza che nel processo amministrativo, ai sensi dell' art. 19, l. n. 1034/1971, non sia consentita la procura generale alle liti non solo nel grado superiore, ma anche innanzi al Tribunale amministrativo regionale, come invece accade nei gradi di merito del giudizio civile, non contrasta con l' art. 3 Cost. (Corte cost. n. 82/1996).

Per consolidato orientamento giurisprudenziale la procura alle liti non richiede peraltro necessariamente una forma solenne o tassativa, potendo desumersi dalla semplice indicazione del difensore posta in essere dalla parte in giudizio, accompagnata dalla volontà, desumibile dal contesto dell'atto, di conferire al difensore i poteri e le facoltà connesse alla rappresentanza tecnica (Cons. St. VI, n. 4921/2016).

In dottrina alcuni ammettono tuttavia la possibilità che il ricorso possa essere validamente sottoscritto dal difensore munito della sola procura generale qualora tale sottoscrizione sia accompagnata da quella della parte (Caringella, Manuale, 160). In senso contrario, vi è chi ritiene che tale possibilità sia da considerarsi esclusa a seguito dell'art. 40, co. 1, lett. g) (De Nictolis,Proc. amm., 392).

In giurisprudenza si registrano posizioni divergenti in merito alla possibilità che il difetto di valida rappresentanza tecnica possa essere sanato dalla successiva costituzione della parte intimata, ai sensi dell' art. 182, comma 2, c.p.c. (secondo il quale, «quando rileva un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione ovvero un vizio che determina la nullità della procura al difensore, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l'assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L'osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione»).

Secondo un primo orientamento, la nullità del ricorso giurisdizionale, in caso di ricorso sottoscritto soltanto dal difensore munito esclusivamente di procura generale alle liti e privo del prescritto mandato speciale, non può essere sanata dalla costituzione della parte intimata, in applicazione dell' art. 17, comma 3, del r.d. n. 642/1907 (secondo il quale «la comparizione dell'intimato sana la nullità e l'irregolarità, salvo i diritti acquisiti anteriormente a tale costituzione»). Infatti il dovere del ricorrente di conferire il mandato speciale in data antecedente alla sottoscrizione del ricorso da parte del difensore (dovere sancito dal combinato disposto dell' art. 35, comma 1, del r.d. n. 1054/1924 con l'art. 6, n. 4, del r.d. n. 642/ 1907), è ben distinto dal dovere del difensore di indicare nel ricorso la data del mandato speciale (dovere sancito dall' art. 6, n. 4, del r.d. n. 642/1907 per il caso di ricorso sottoscritto soltanto dal difensore). In altri termini l' art. 17, comma 3, del r.d. n. 642/1907 attiene ai vizi del contenuto del ricorso e, quindi, appare applicabile nel caso dell'omessa indicazione nel ricorso della data del mandato speciale, ma non laddove manchi il mandato speciale, perché il mandato speciale non si configura come un mero elemento costitutivo del ricorso, bensì come un negozio autonomo, attraverso il quale viene indefettibilmente conferita la rappresentanza tecnica nel processo amministrativo. Né risulta applicabile a tale fattispecie la disposizione di cui all' art. 182, comma 2, c.p.c. sebbene parte della giurisprudenza (Cons. St. VI, n. 4934/2009; T.A.R. Campania (Napoli) I, 8 luglio 2011, n. 3675; T.A.R. Lombardia (Milano) IV, ord. 23 settembre 2009, n. 179) abbia affermato l'applicabilità di tale disposizione nel processo amministrativo in forza del rinvio di cui all'art. 39, una corretta interpretazione di quest'ultima disposizione debba condurre a conclusioni opposte. Infatti l' art. 182, comma 2, c.p.c. non appare: a) né espressione di principi generali, perché la Corte costituzionale nella già richiamata sentenza n. 82 del 1996 ha evidenziato che la regola — tipica del processo amministrativo — che impone il conferimento del mandato speciale prima della sottoscrizione del ricorso da parte del difensore è connessa «al fatto che il processo amministrativo è strutturato come processo prevalentemente di impugnazione»; b) né compatibile con le regole proprie del processo amministrativo e, in primis, con la regola generale (tipica del processo di impugnazione) oggi posta dall'art. 41, comma 2, (che prevede un termine decadenziale per la notifica del ricorso, la quale a sua volta presuppone — come innanzi evidenziato — che il mandato speciale sia già stato conferito al difensore) (T.A.R. Lazio (Roma) II, 8 gennaio 2015, n. 145; T.A.R. Lazio (Roma) II, 2 aprile 2013, n. 3241). In senso conforme, v. anche T.A.R. Calabria (Catanzaro) I, 23 novembre 2016, n. 2292.

In senso contrario, si ammette l'applicazione dell' art. 182 c.p.c. al processo amministrativo, v. T.A.R. Liguria I, 26 febbraio 2016, n. 207 che, richiamandosi ad un condivisibile e maggioritario orientamento, afferma che il difetto di legittimazione processuale della persona fisica, che agisca in giudizio in rappresentanza di un ente, può essere sanato, in qualunque stato e grado del giudizio, con efficacia retroattiva e con riferimento a tutti gli atti processuali già compiuti, per effetto della costituzione in giudizio del soggetto dotato della effettiva rappresentanza dell'ente stesso, il quale manifesti la volontà, anche tacita, di ratificare la precedente condotta difensiva del «falsus procurator» (cfr. anche Cass. n. 5343/2015; v. anche T.A.R. Marche I, 21 dicembre 2012 n. 843; nonché Cons. St. V, n. 1331/2016 che, a fronte della eccezione di inammissibilità per difetto di procura in capo al difensore costituitosi in appello per mancata indicazione del nominativo del legale rappresentante, osserva che, «secondo quanto disposto dall' art. 182 c.p.c., il giudice che accerti un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione ovvero un vizio di nullità della procura al difensore deve assegnare alla parti un termine perentorio per la sanatoria o la regolarizzazione dei vizi, non potendo al contrario dichiarare direttamente inammissibile la domanda giudiziale proposta: ciò esclude di per sé la fondatezza dell'eccezione in esame, giacché in ogni caso sarebbe eventualmente necessario assegnare alla predetta parte un termine per la regolarizzazione o per la sanatoria della procura»).

Procura a margine, in calce o su foglio separato

Ai sensi dell' art. 83 c.p.c., la procura deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata. Inoltre, si prevede che la procura speciale può essere anche apposta in calce o a margine del ricorso, ovvero della memoria di nomina del nuovo difensore, In tali casi l'autografia della sottoscrizione della parte deve essere certificata dal difensore.

L'art. 24 non prevede particolari requisiti di forma per la procura alle liti relativamente ai ricorsi e ai motivi aggiunti, per cui è da ritenere che la procura speciale possa essere apposta in calce o a margine di ogni atto proveniente dal difensore designato, ivi compresa una mera memoria difensiva con autentica della sottoscrizione della parte certificata dallo stesso difensore, salvo che la procura non sia conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata, secondo quanto previsto in via di principio dall' art. 83 c.p.c. (T.A.R. Campania (Napoli) I, 8 luglio 2011, n. 3675).

La sottoscrizione apposta dal difensore per certificare l'autenticità della firma di rilascio, redatta in calce o a margine dell'atto stesso, assolve il duplice scopo di certificare l'autografia del mandato e di sottoscrivere l'atto. Pertanto la mancanza della sottoscrizione del difensore nella citazione o nel ricorso introduttivo del giudizio, se l'esistenza di un valido mandato è comunque desumibile da altri elementi indicati nell'atto stesso, come il conferimento della procura alle liti, non determina la nullità dell'atto introduttivo, ex art. 163, ultimo comma e 125, comma 1 c.p.c. (Trib. Torino I, 22 gennaio 2016). Cfr., nello stesso senso, Cons. St. V, n. 4147/2015, per cui non è nulla la procura alle liti nell'ipotesi in cui essa, conferita in calce o a margine di uno degli atti indicati dall' art. 83 c.p.c., sia carente della certificazione, da parte del difensore, dell'autografia della firma del conferente, purché la sottoscrizione del difensore abilitato sia apposta in calce all'atto medesimo dovendosi ritenere che tale sottoscrizione, essendo la procura alle liti incorporata nell'atto per il quale è conferita, certifichi anche la autografia del conferente la procura medesima.

È stato, inoltre, ritenuto che l' art. 83, comma 3, c.p.c., nella parte in cui richiede, per la procura speciale alla lite conferita in calce o a margine di determinati atti, la certificazione da parte del difensore della autografia della sottoscrizione del conferente, deve ritenersi osservato — senza possibilità di operare distinzioni in riferimento agli atti di impulso, ovvero di costituzione, concernenti il giudizio di primo grado ed il giudizio di impugnazione — sia quando la firma del difensore si trovi subito dopo detta sottoscrizione, con o senza apposite diciture (come « per autentica », o « vera »), sia quando tale firma del difensore sia apposta in chiusura del testo del documento nel quale il mandato si inserisce e, quindi, la autografia attestata dal difensore esplicitamente od implicitamente, con la firma dell'atto recante la procura a margine o in calce, può essere contestata in entrambi i casi soltanto mediante la proposizione di querela di falso, in quanto concerne una attestazione resa dal difensore nell'espletamento della funzione sostanzialmente pubblicistica demandatagli dalla succitata norma ( Cass.S.U., n. 25032/2005).

Nel caso in cui, in sede di appello, l'autentica della sottoscrizione della procura rilasciata congiuntamente ad un avvocato cassazionista e ad un avvocato non cassazionista, sia stata certificata solo da quest'ultimo, si ritiene che tale irregolarità sia santa dalla successiva sottoscrizione congiunta dell'atto di costituzione e delle memorie da parte di entrambi i difensori. Ciò in base all'applicazione del principio per cui la mancata certificazione, da parte del difensore, dell'autografia della firma del ricorrente, apposta sulla procura speciale in calce o a margine del ricorso per cassazione costituisce mera irregolarità, che non comporta la nullità della procura ad litem, perché tale nullità non è comminata dalla legge, né detta formalità incide sui requisiti indispensabili per il raggiungimento dello scopo dell'atto, individuabile nella formazione del rapporto processuale attraverso la costituzione in giudizio del procuratore nominato, salvo che la controparte non contesti, con valide e specifiche ragioni e prove, l'autografia della firma non autenticata (Cons. St. n. 9/2016; Cass. II, n. 27774/2011).

La procura si considera apposta in calce anche se rilasciata su foglio separato che sia però congiunto materialmente all'atto cui si riferisce, o su documento informatico separato sottoscritto con firma digitale e congiunto all'atto cui si riferisce mediante strumenti informatici, individuati con apposito decreto del Ministero della giustizia.

In questo senso, è da considerarsi valida la procura specialead litemapposta su di un foglio separato ed aggiunto al ricorso mediante i punti metallici di una macchina cucitrice, qualora essa sia stata notificata unitamente all'atto a cui accede. In tal caso la sua collocazione è idonea a dare la certezza circa la provenienza del potere di rappresentanza, e a consolidare la presunzione di riferibilità della procura a giudizio cui l'atto stesso fa riferimento (Cons. St. III, n. 3707/2011; v. nello stesso senso T.A.R. Liguria II, 16 maggio 2014, n. 765, per cui la procura rilasciata su foglio separato è valida purché notificata unitamente all'atto cui accede, poiché la collocazione della procura è comunque idonea a conferire certezza circa la provenienza del potere di rappresentanza ed a generare la presunzione di riferibilità della procura al giudizio cui accede).

In particolare, con riferimento alla mancata specificazione degli elementi identificativi del giudizio, si è ritenuto che, ai sensi dell' art. 83 c.p.c., ai fini della sua validità rileva solo la congiunzione fisica del foglio separato con il ricorso, mentre risultano irrilevanti le altre tecniche di raccordo pure immaginabili, quali l'espressa menzione del procedimento per il quale essa è stata rilasciata, l'apposizione di timbri o sigle di giuntura et similia. La collocazione della procura, anche se rilasciata su foglio separato, è idonea a conferire la certezza circa la provenienza dalla parte del potere di rappresentanza e a dar luogo alla presunzione di riferibilità della procura al giudizio cui l'atto stesso fa riferimento; né è richiesto dalla legge, ai fini della validità della procura apposta su foglio separato, che l'inserimento della procura nel foglio in cui è riportato il ricorso sia impedito dal fatto che la pagina finale dell'atto sia riempita fino all'ultima riga, né che per scrivere la procura si siano utilizzate le prime righe del foglio separato, al fine di formare un corpo unico tra questo e l'atto che precede (T.A.R. Lombardia (Milano) IV, n. 3115/2012; ma v. in senso contrario, T.A.R. Toscana I, n. 2023/2010, che ha ritenuto insufficiente ad attribuire la rappresentanza processuale una procura rilasciata su foglio separato, poi congiunto con spille al ricorso, quando questo si riveli di una tale genericità da essere riferibile ad ogni e qualsiasi tipo di azione (ossia, senza riferimento all'instaurazione di un giudizio dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale, né all'impugnazione di un certo tipo di atti, né alcun elemento che possa correlare la procura rilasciata all'azione poi intrapresa, tale non potendosi certo ritenere il richiamo al «presente giudizio» che in quanto contenuto in un foglio separato assume ben poco significato individuativo).

Con riguardo alla data della procura, tale indicazione è funzionale alla verifica che la procura stessa sia rilasciata anteriormente all'atto. Ne deriva che l'indicazione della data può mancare ove la procura acceda direttamente all'atto (ossia, sia inserita in calce o a margine), mentre assume rilevanza in caso di procura su foglio separato.

È inammissibile il ricorso proposto con atto recante la procura al difensore in calce alla copia notificata, redatta su foglio separato, non numerato e senza data, unito materialmente mediante spillatura, giacché, in tal caso, non vi è certezza in ordine all'anteriorità del conferimento del mandato rispetto alla notifica dell'atto di impugnazione (T.A.R. Lazio (Roma) II, 9 dicembre 2013, n. 10575).

La procura speciale per la proposizione del ricorso deve essere conferita in epoca anteriore alla notificazione dello stesso. Deriva da quanto precede, pertanto, che se apposta a margine del ricorso tale requisito si desume, rispettivamente dall'essere stata la procura trascritta nella copia notificata del ricorso (Cass. II n. 7014/2017). Analogamente, si è riconosciuto che in caso di mandato apposto a margine dell'atto introduttivo del giudizio, l'indicazione della precisa data di conferimento della relativa procura deve ritenersi superflua, in quanto questa è desumibile comunque aliunde; inoltre la posteriorità del rilascio della procura rispetto al provvedimento oggetto di gravame, può essere sempre desunta dall'intima connessione testuale e materiale esistente con il ricorso al quale la stessa procura accede, nel quale il provvedimento si trova appunto menzionato quale oggetto di gravame (Cons. St. V, n. 1154/2012).

La procura speciale può riguarda anche una serie di controversie, purché caratterizzate da unitarietà di materia o collegate tra loro da specifiche e oggettive ragioni di connessione (Cass. n. 3487/2016).

La procura può essere conferita sia congiuntamente sia disgiuntamente a più difensori. In caso di silenzio, si presume disgiunto. Deve infatti essere inequivoca la volontà di esigere l'espletamento congiunto dell'incarico. In tale ipotesi, il ricorso può essere validamente sottoscritto anche da uno solo dei difensori nominati nella procura. (T.A.R. Trentino-Alto Adige (Bolzano) I, 13 settembre 2016, n. 261; Cass. n. 8164/2012).

Con l'introduzione del processo amministrativo telematico sia la procura sia la prova dell'avvenuta notificazione devono essere depositati unitamente all'atto di ricorso con modalità telematiche (v. commento sub art. 136).

Con riguardo alla procura, l' art. 8 d.P.C.M. n. 40/2016 («Procura alle liti e conferimento dell'incarico di assistenza e difesa») prevede che la procura alle liti e l'atto di conferimento dell'incarico di assistenza e difesa possano essere rilasciate sia su supporto cartaceo che in digitale e che, in entrambi i casi, il difensore debba certificare l'autenticità della sottoscrizione apponendovi la propria firma digitale. Tale articolo prevede, inoltre, specifiche disposizioni in caso di ricorsi collettivi.

La procura speciale, atto proveniente dalla parte personalmente e non dal difensore, può, quindi, essere redatta in formato cartaceo, come consentito dall'art. 8, comma 2, d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40, e rilevando soltanto, ai fini della regolarità, che, al momento del deposito, da effettuare in formato digitale, il difensore compia l'asseverazione dell'art. 22, comma 2, d.lgs. n. 82 del 2005 (Cons. St. V, n. 5490/2017).

In merito alla compatibilità della procura a margine con l'obbligo di depositare il ricorso in formato nativo digitale, la prima giurisprudenza applicativa ha confermato che anche dopo l'entrata in vigore del processo amministrativo telematico (PAT) è ammissibile il ricorso giurisdizionale nel caso in cui la procura alle liti sia stata apposta a margine dell'atto introduttivo del giudizio e non in calce, limitandosi l' art. 8, comma 3, d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 (Regolamento recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico) a rendere alcune precisazioni in ordine alla procura alle liti senza però escludere che la stessa possa essere ritualmente apposta a margine dell'atto introduttivo del giudizio (T.A.R. Campania (Napoli) VIII, 5 maggio 2017, n. 2420).

Al riguardo, la FAQ n. 15 (pubblicata nella sezione Faq del Processo amministrativo telematico del sito istituzionale giustizia-amministrativa.it e in Appendice) “Che caratteristiche deve avere il file che si allega nella sezione “Procura”?” specifica che se la procura è stata conferita su supporto cartaceo, il difensore deve ottenere la copia per immagine su supporto informatico (scansione del foglio), inserire l'asseverazione, ai sensi dell' art. 22 CAD, e provvedere a firmarla digitalmente prima di allegarla al Modulo di deposito. L'asseverazione può essere inserita con apposito programma, procedendo alla sovrascrizione del file che contiene la scansione della procura. Se la procura è sottoscritta digitalmente anche dal cliente, il difensore deve provvedere anch'egli alla sottoscrizione digitale e ad allegare il file al Modulo. La procura può essere apposta a margine o rilasciata su foglio separato. Nel primo caso si provvede a scansionare la prima pagina del ricorso, ad inserire l'asseverazione ex art. 22 d.lgs. n. 82/2005 ( CAD) e a firmare digitalmente.

In mancanza di asseverazione, si è ritenuta nulla procura alle liti, depositata dopo l'entrata in vigore del processo amministrativo telematico, in copia digitale per immagini del testo in formato analogico a firma autografa del legale rappresentante dell'amministrazione. La mancanza di firma digitale sulla memoria o sulla procura alle liti, depositate dopo l'entrata in vigore del processo amministrativo telematico, non è sanata dall'avvenuta sottoscrizione da parte del difensore, mediante apposizione della firma digitale, in calce al “Modulo Deposito Atto/Documenti” (T.A.R. Campania (Napoli) I, 28 marzo 2017, n. 1694).

Procura omnicomprensiva

In relazione alla procura alle liti, il Codice ha specificato che essa comprende anche quella per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che sia diversamente disposto.

Si tratta di principio codificato a difesa della parte ricorrente in considerazione del fatto che spesso esigenze di difesa tecnica fanno rendere necessarie ulteriori impugnazioni, senza che a tal fine appaia utile un mandato ad hoc (Mengozzi, 3255). Alcuni hanno criticato tuttavia tale impostazione, ritenendo opportuno che, ove si introducano censure avverso nuovi atti, se non anche nuove domande, sia necessaria una verifica circa l'approvazione sostanziale da parte (Liberati).

Si introduce, quindi una procura omnicomprensiva, che abilita il difensore ad ogni atto del giudizio e anche a proporre domande nuove; va, infatti, considerato che con il Codice il ricorso incidentale e i motivi aggiunti diventano gli strumenti attraverso cui le parti propongono nuove domande nell'ambito dello stesso giudizio.

La norma dettata dall'art. 24, per la quale la procura rilasciata per agire e contraddire davanti al giudice s'intende conferita anche per proporre motivi aggiunti, è innanzitutto valevole per il giudizio di primo grado, nel quale i motivi aggiunti possono anche comportare l'ampliamento dell'oggetto della controversia (c.d. motivi «nuovi»), essendo precipuamente finalizzata a dissipare i dubbi sorti in passato sulla proponibilità degli stessi anche in assenza di procura alle liti distinta rispetto a quella contenuta nel ricorso introduttivo ma, avendo carattere generale, è a fortioriapplicabile anche ai motivi aggiunti proposti avverso la sentenza successivamente all'appello nei confronti del dispositivo, visto che quest'ultimo ai sensi dell'art. 119 comma 6, deve contenere un'espressa riserva dei primi (Cons. St. V, n. 5375/2013).

Si potrebbe obiettare che la proposizione di una nuova domanda (impugnazione di nuovi atti; domanda riconvenzionale, ecc.) ha comunque dei costi (anche in termini di contributo unificato) e delle conseguenze anche in tema di spese e che in questo modo si lascia il difensore arbitro di effettuare tali scelte senza un effettivo coinvolgimento del cliente.

A prescindere dal fatto che tali aspetti rientrano nei rapporti tra parte e difensore, va evidenziato che, una volta fissata la regola generale nel senso della procura omnicomprensiva, resta la possibilità che la procura sia limitata a determinati atti e non sia, quindi, estesa a motivi aggiunti e ricorso incidentale; in questo caso, vi deve essere una espressa limitazione nella procura.

La regola della omnicomprensività della procura non è valida anche per le impugnazioni, per le quali resta fermo quanto previsto dall' art. 83 c.p.c., secondo cui la procura speciale si presume conferita soltanto per un determinato grado del processo, quando nell'atto non è espressa volontà diversa. Quindi, per abilitare alla proposizione di impugnazioni in secondo grado, vi deve essere una espressa indicazione nella procura, come si evince dall' art. 101, comma 1, c.p.c. che richiede l'indicazione della procura speciale, rilasciata anche unitamente a quella per il giudizio di primo grado. Tale norma è quindi chiaramente finalizzata alla acquisizione di una procura speciale rilasciata esplicitamente solo o anche per il giudizio di secondo grado.

Ai sensi degli artt. 83 c.p.c. e 24 c.p.a. la procura speciale alle liti si presume conferita soltanto per un determinato grado del processo quando nell'atto non è espressa volontà diversa, mentre è ammesso un unico mandato per lo svolgimento dell'intero processo, nei due gradi di merito, ove tale volontà sia inequivocabilmente manifestata. Deve pertanto ritenersi inammissibile la costituzione in giudizio delle parti intimate, posto che la procura rilasciata in sede di ricorso di primo grado precisava che il mandato rilasciato era relativo alla difesa «nel presente giudizio in ogni sua fase», quindi il giudizio di primo grado e non il giudizio presso il Consiglio di Stato, organo di ultimo grado della giustizia amministrativa (Cons. St. V, n. 3809/2013; Cons. St. IV, n. 3505/2011). In senso contrario si è ritenuta valida anche nell'ambito del giudizio di appello la procura che nell'atto di costituzione nel giudizio di primo grado concerneva espressamente la rappresentanza e difesa della società «...nel relativo procedimento, in ogni sua fase, stato e grado fino a completa definizione...» e comprendeva altrettanto espressamente, tra l'altro, anche la possibilità di «proporre impugnazione» (Cons. St. V, n. 1331/2016).

Il principio vale anche per il giudizio di ottemperanza, riguardo al quale si è ritenuto necessario una specifica procura speciale.

È necessario il rilascio di specifica procura ad litem per il giudizio di ottemperanza, non potendosi ritenere in tale ambito estesa l'efficacia della procura già rilasciata al difensore ai fini del giudizio di cognizione, stante l'autonomia tra i due giudizi. Il mancato rilascio della procura al difensore è causa di «incertezza assoluta sulle persone», dal momento che impedisce di individuare pienamente il ricorrente dal punto di vista dell'identità e della sua effettiva volontà di agire in via giurisdizionale e la suddetta condizione di incertezza è contemplata nell'art. 44, comma 1, lett. b), quale causa di nullità del ricorso (T.A.R. Sicilia (Catania) II, 25 maggio 2016 n. 1386).

Sotto un diverso profilo, la regola della omnicomprensività del mandato, fa salvo il caso che, all'atto della proposizione dei motivi aggiunti, possa essere venuto meno l'originario potere di rappresentanza in seno al soggetto che aveva rilasciato la procura ad litem

Sono inammissibili i motivi aggiunti proposti sulla base di una procura a suo tempo rilasciata da chi non era più titolare di poteri rappresentativi al momento della loro proposizione, atteso che i motivi aggiunti sono pur sempre nuove domande e nuove impugnazioni, come confermato anche dall'art. 43 comma 2, che, come tali, implicano necessariamente valutazioni di politica istituzionale sull'opportunità di tali estensioni del contenzioso e di reperimento di ulteriori risorse a ciò deputate (Cons. St. IV, n. 5985/2011).

La procura speciale conferisce implicitamente anche l'incarico di difesa nella fase cautelare, ovvero nella fase incidentale del regolamento di competenza (Cons. St. V, n. 676/2000).

Si deve ricordare come, a prescindere dall'avvenuto conferimento di una procura speciale, vi sono taluni atti che il Codice riserva alla parte, quali: — l'istanza di fissazione d'udienza a seguito dell'avviso di perenzione (v. sub art. 82); — la rinuncia al ricorso (v. sub art. 84).

Sottoscrizione del ricorso e della procura. Eventi relativi al mandato (rinuncia, revoca)

Per ciò che riguarda i vizi derivanti dalla assenza di sottoscrizione della procura e del ricorso, sia ad opera della parte sia del procuratore, vedi il commenti subartt. 40 e 44.

Solo la contemporanea mancanza della sottoscrizione del difensore in calce sia al ricorso che alla sottoscrizione delle parti conferenti la procuraad litem impedisce di applicare il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui, allorquando tale elemento formale, cui l'ordinamento attribuisce la funzione di nesso tra il testo ed il suo apparente autore, sia desumibile da altri elementi emergenti nello stesso atto, non ricorre alcuna invalidità dell'atto medesimo (come nel caso in cui la sottoscrizione del difensore, pur mancando in calce al ricorso, risulti tuttavia apposta per certificare l'autenticità della sottoscrizione di conferimento della procura ad litem redatta nelle forme di cui all' art. 83, comma 3, c.p.c., giacché, in tal caso, la firma del difensore realizza lo scopo non solo di certificare l'autografia della sottoscrizione di conferimento del mandato, ma anche di sottoscrivere la domanda e di assumerne, conseguentemente, la paternità; Cons. St. V, n. 4147/2015).

In tema di illeggibilità della firma si è rilevato come la stessa sia irrilevante, se l'indicazione nominativa possa essere reperitaaliunde.

Ciò, ad esempio, si è verificato quando – nonostante l'illeggibilità della firma del conferente la procura alla lite, apposta in calce o a margine dell'atto con cui sta in giudizio una società, esattamente indicata con la sua denominazione – il nome del sottoscrittore risulti dal testo dell'atto, ovvero quando sia con certezza desumibile dall'indicazione di una specifica funzione o carica, che ne renda identificabile il titolare come avviene nel caso in cui il nome del legale rappresentante si ricava dagli atti che formano parte integrante del ricorso (Cass. III, n. 7179/2015; T.A.R. Lazio, n. 3020/2016). In senso contrario, si è ritenuta affetta da nullità la procura speciale alle liti rilasciata per conto di una società esattamente indicata con la sua denominazione, con sottoscrizione affatto illeggibile, senza che il nome del conferente, di cui si alleghi la qualità di rappresentante legale, risulti dal testo della stessa (Cass. VI, n. 17740/2016).

L'atto giudiziario e la procura sottoscritti solo dall'avvocato stabilito, che utilizzi il titolo di avvocato (e non quello corretto di abogado) e non dichiari di agire di intesa con un professionista abilitato ad esercitare la professione con il titolo di avvocato, sono affetti da nullità, essendo l'abogado privo dello ius postulandi (App. Reggio Calabria 23 giugno 2016).

Il controllo del giudice sulla validità della procura si limita, in prima battuta, ad un controllo di regolarità formale, in base alla quale si apprezza l'esistenza del mandato così come evidenziata della parte. In assenza di eccezioni di parte, non si procede quindi ad un sindacato nel merito circa la veridicità della procura o della firma del procuratore.

Conseguentemente, si è dichiarato nulla la procura per difetto di rappresentanza, in presenza di elementi versati in atti dalla parte appellata idonei a dimostrare la mancanza del potere di rappresentanza dell'ente all'atto del conferimento della procura speciale (Cons. St. V, n. 3706/2015, per un caso di sottoscrizione della procura da parte del presidente di un consorzio cessato dalla carica).

Nel processo amministrativo la procura con firma illeggibile di soggetto che si qualifica, nella stessa procura o nel contesto dell'atto cui essa accede, come legale rappresentante di persona giuridica privata, si presume validamente rilasciata dalla persona fisica investita, secondo lo statuto, del necessario potere rappresentativo, e spetta alla controparte non semplicemente dedurre l'illeggibilità della firma, ma contestare, con valide e specifiche ragioni e prove, che la firma sia quella del soggetto cui compete la rappresentanza processuale della persona giuridica (T.A.R. Piemonte I, 12 giugno 2014, n. 1030). Si è così ritenuto che nel processo amministrativo l'illeggibilità della sottoscrizione apposta in calce alla procura alla lite non è elemento di per se solo sufficiente ad una declaratoria di inammissibilità del ricorso per mancanza di procura ad litem, ma è necessario che tale conclusione sia supportata da elementi indiziari che inducano ragionevolmente a concludere che effettivamente la procura non è stata rilasciata al difensore (Cons. St. III, n. 2207/2012).

La procura inoltre, può subire delle modificazioni nel corso del procedimento dovuti sia ad eventi esterni alle parti (quali ad es. morte del difensore o della parte, sui quali si rinvia al commento subart. 79), sia interni al rapporto tra difensore e parte, quali ad es. la revoca o la rinuncia al mandato (v. commento subart. 22)

In tema di sostituzione del difensore, si è rilevato che in difetto di autenticazione della sottoscrizione della nuova procura alle liti, rimane fermo ed efficace il mandato conferito agli originari difensori, come formalizzato in calce all'appello, in applicazione dell' art. 86 c.p.c. —in forza del rinvio esterno ex art. 39, comma 1 — che tiene ferma l'efficacia della procura qualora revocata (o rinunciata) sinché non sia avvenuta la sostituzione del difensore, e dovendo equipararsi il vizio radicale dell'atto —dovendosi considerare l'autenticazione della sottoscrizione quale suo elemento essenziale che solo rende certo e riferibile alla parte il negozio processuale ivi formalizzato- all'assenza della procura (Cons. St. IV, n. 6302/2014).