Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 77 - Querela di falso

Sospensione del processo amministrativo a seguito della proposizione della querela di falso

La cognizione della questione di falso è riservata al giudice ordinario senza che il giudice amministrativo possa conoscerne neppure incidentalmente.

Ai sensi dell'art. 77, il principio fissato dall' art. 9, comma 2, c.p.c., secondo la quale per contestare l'autenticità di un atto pubblico occorre provarne la falsità davanti al giudice ordinario mediante l'apposita querela di falso, trova applicazione anche quando la questione riguarda una controversia giurisdizionale amministrativa (Cons. St. V, n. 11/2011).

Ai sensi dell' art. 2700 c.c.l'atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti e in base al successivo art. 2702 c.c.la scrittura privata fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi l'ha sottoscritta, se colui contro il quale la scrittura è prodotta ne riconosce la sottoscrizione, ovvero se questa è legalmente considerata come riconosciuta.

In presenza di un fatto il cui accertamento è assistito da fede privilegiata, non è ammissibile la confutazione del medesimo mediante ricorso alla prova testimoniale, dovendosi necessariamente ricorrere al procedimento di querela di falso (T.A.R. Umbria I, 8 ottobre 2015 n. 459), ciò vale ad esempio: qualora si voglia contestare il contenuto di una relata di notifica, soggiacendo gli atti compiuti dal pubblico ufficiale alla disciplina di cui all' art. 2700 c.c. (T.A.R. Campania (Salerno) II, 11 dicembre 2012 n. 2287); con riferimento al processo verbale di constatazione redatto dalla Guardia di Finanza (T.A.R. Puglia I 19 settembre 2012 n. 1543) o dalle autorità di polizia (Cons. St. III, n. 285/2017); nel caso di verbali di una commissione esaminatrice (Cons. St. IV, n. 1398/2017), dei verbali delle sezioni elettorali (Cons. St. V, n. 5284/2016) o del verbale redatto e sottoscritto dagli agenti e dai tecnici del Comune a seguito di sopralluogo, attestante l'esistenza di manufatti abusivi (Cons. St. IV, n. 5262/2016); con riguardo al d.u.r.c. (documento unico di regolarità contributiva), il quale assume la valenza di una dichiarazione di scienza, da collocarsi fra gli atti di certificazione o di attestazione redatti da un pubblico ufficiale ed aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso della pubblica amministrazione, assistito da pubblica fede ai sensi dell' articolo 2700 c.c. (Cons, St. Ad. plen., n. 8/2012).

Le modalità di proposizione della querela di falso sono disciplinate dagli artt. 221 e ss. c.p.c.

La sospensione del giudizio amministrativo per l'incidente di falso può avvenire in caso di già avvenuta proposizione della querela di falso o di richiesta di fissazione di un termine entro cui proporla innanzi al tribunale ordinario competente.

In questo secondo caso, la prova dell'avvenuta proposizione della querela di falso è depositata agli atti di causa entro trenta giorni dalla scadenza del termine fissato ai sensi del comma 1. In difetto il presidente fissa l'udienza di discussione e il giudizio quindi prosegue (art. 77, comma 3).

Sulla base di un orientamento formatosi anteriormente al codice (cfr. art. 41, r.d. n. 642/1907), la domanda di prefissione di un termine per la proposizione della querela di falso può trovare accoglimento solo allorché si riconosca che la pretesa falsità di documenti si presenta influente e rilevante ai fini del giudizio, non potendo la controversia essere decisa indipendentemente dai documenti in questione.

In ogni caso: — l'istanza deve essere corredata da adeguati indizi e congruamente motivata ex art. 221 c.p.c. (cfr. Cons. St. n. 2622/2000); — la sospensione del processo può essere concessa se non emergono elementi tali da far escludere con certezza che le circostanze addotte possano essere fondate (cfr. Cons. St. V, n. 1707/2001; Cons. St. V, n. 1751/2000; Cons. St. IV, n. 2325/2007).

L'art. 77 conferma tale impostazione, con riferimento in particolare, alla necessaria verifica della decisività dell'accertamento in relazione alla decisione di merito. Infatti, al Collegio spetta, comunque, la valutazione della rilevanza del documento sospettato di falso rispetto alla decisione; se valuta il documento rilevante, il processo è sospeso fino alla definizione del giudizio di falso e si estingue se nessuna parte deposita la copia della sentenza che definisce il giudizio di falso nel termine di novanta giorni dal suo passaggio in giudicato (v. art. 78).

Infatti, ai fini della sospensione del processo amministrativo, non è sufficiente la mera circostanza che sia stata proposta la querela di falso innanzi al giudice ordinario, occorrendo, comunque, da parte del giudice amministrativo, un'indagine valutativa sulla necessità della sospensione, al fine di evitare che l'istituto della querela di falso possa essere distorto a fini diversi ed utilizzato come strumento dilatorio per impedire o ritardare la pronuncia nel merito della controversia principale

Lo svolgimento in concreto di tale indagine valutativa può condurre a respingere l'istanza della parte nei casi in cui il documento nei cui confronti è richiesta non assume valore di prova contraria rispetto alla circostanza dedotta dal ricorrente (Cons. St. V, n. 1374/2015), ovvero rappresenti solo uno solo uno degli elementi utili ai fini della decisione (T.A.R. Campania (Napoli) I, 28 febbraio 2013, n. 1175).

Al contrario, qualora il giudizio possa essere deciso anche indipendentemente dal documento del quale è dedotta la falsità, il collegio pronuncia sulla controversia (art. 77, comma 2).

La presentazione innanzi al giudice ordinario di una querela di falso rispetto ad atti impugnati in un processo amministrativo comporta la sospensione necessaria del giudizio solo se la questione di falso ha carattere di pregiudizialità e se non appaia manifestamente infondata o dilatoria ( Cons. St. IV, n. 1557/2016>; Cons. St. V, n. 1119/2016; Cons. St. V, n. 221/2016).

Nel caso che la querela sia proposta in corso di causa, rispetto ad un documento considerato dai resistenti rilevante ai fini della decisione, occorre chiedere al Giudice amministrativo la fissazione di termine per la proposizione del giudizio civile, al quale deve seguire, una volta valutatane la rilevanza, un provvedimento adottato in camera di consiglio di sospensione del giudizio amministrativo (T.A.R. Campania (Napoli) II, 22 dicembre 2010, n. 27980). Anche se la giurisprudenza maggioritaria ritiene che la valutazione della rilevanza ai fini del decidere della questione di falso debba precedere la fissazione del termine per la proposizione della querela (Cons. St. IV, n. 2325/2007; Cons. St. V, n. 610/2016).

Tale giudizio di rilevanza attribuito al giudice amministrativo risponde all'esigenza di garantire la ragionevole durata del processo ed evitare inutili o strumentali rallentamenti (Carpentieri, 477), anche se il giudice deve limitarsi a valutare la rilevanza senza spingersi a verificare il fumus della denuncia di falsità (Police, 471).

Rispetto a chi aveva avanzato dubbi sulla possibilità per il giudice amministrativo di decidere comunque la controversia, una volta presentata la querela di falso (Gallo, 1303), è stato evidenziato che non può esservi automatismo tra querela di falso e sospensione del processo amministrativo, restando in capo al giudice amministrativo un ampio margine di apprezzamento della rilevanza del documento sospettato di falsità (Apicella, 789).

Le Sezioni unite della Cassazione hanno ritenuto che nel processo amministrativo, l'istanza di fissazione di un termine per la proposizione della querela di falso innanzi al tribunale ordinario competente, può essere accolta se il giudice amministrativo riconosce che la falsità del documento è influente e determinante al punto di non poter definire il giudizio a prescindere dal documento del quale è contestata l'autenticità; in caso contrario, il giudice pronuncia sulla controversia ( Cass.S.U., n. 8056/2014, secondo cui la decisione con cui il Consiglio di Stato non conceda, sull'istanza della parte, un termine per la presentazione della querela di falso innanzi al tribunale ordinario competente, ritenendo che la controversia devoluta al proprio esame possa essere decisa indipendentemente dal documento del quale sia stata dedotta la falsità, non integra una ipotesi di rifiuto di giurisdizione ma, eventualmente, un mero «error in procedendo», come tale non sindacabile sotto il profilo dell'eccesso di potere giurisdizionale: nel caso di specie, il Consiglio di Stato, nel negare la richiesta concessione del termine, ha esercitato il vaglio preventivo, ad esso spettante, sulla rilevanza della dedotta falsità, cui si ricollega il potere del giudice di decidere comunque nel merito qualora la controversia possa essere decisa indipendentemente dal documento del quale è lamentata la falsità, e di conseguenza l'errore, ipotizzato dal ricorrente, nella valutazione di non rilevanza della questione di falso e nella mancata concessione del termine rimane confinato nell'ambito delle regole del processo amministrativo e degli eventuali errores in procedendo che non ridondano in possibili vizi di giurisdizione, appartenendo all'area del sindacabile «rifiuto» della propria giurisdizione solo quel diniego di tutela da parte del giudice amministrativo che si radichi nell'affermazione della esistenza di un ostacolo generale alla conoscibilità della domanda).

Si ritiene che le norme relative all'incidente di falso siano in principio applicabili al giudizio di appello, in virtù della clausola generale di rinvio di cui all'art. 38, fermo restando i limiti derivanti dal divieto di nuove domande o eccezioni in sede di impugnazione.

Ai sensi dell'art. 104 comma 1 osta alla proposizione nel giudizio di appello della querela di falso la circostanza che i ricorrenti, pur avendo avuto la possibilità di farlo in prime cure, non abbiano proposto l'incidente processuale, con la conseguenza che questo non può essere ormai più introdotto se non a prezzo di un'indebita violazione del generale divieto di nova in appello Cons. St. V n. 297/2013; Cons. St. V, n. 278/2013. Tuttavia, è ammissibile l'istanza se rivolta avverso una dichiarazione successiva, dedotta come elemento di prova in sede di appello (Cons. St. VI, n. 5536/2016).

Querela di falso e contenzioso elettorale

La disciplina della sospensione del giudizio amministrativo a seguito della querela di falso è stata oggetto di critiche da parte di chi la ritiene un retaggio del passato, di una epoca in cui si dubitava della effettiva natura giurisdizionale degli organi della giustizia amministrativa, non sussistendo oggi alcun motivo per non concentrare la tutela davanti ad un unico giudice, anche quando la questione incidentale attiene alla falsità di un documento (Scoca, § 9).

Il tema assume una maggiore incidenza nel contenzioso elettorale, caratterizzato da tempi molto celeri da rispettare per avere una decisione compatibile con i tempi del procedimento elettorale.

La necessaria sospensione del giudizio in caso di querela di falso era stata posta in dubbio in relazione ai giudizi elettorali dal Consiglio di Stato, che aveva sollevato questione di legittimità costituzionale, ritenendo che si potesse dubitare della legittimità costituzionale delle norme che impongono la sospensione in un contenzioso caratterizzato dalla rapidità, potendo in questi casi il falso essere accertato direttamente dal giudice amministrativo (Cons. St.V, ord. n. 1000/2011).

La questione è stata tuttavia ritenuta infondata dalla Consulta, che ha ritenuto che la riserva al giudice civile (di ultracentenaria tradizione) della risoluzione dell'incidente di falso, in tema di atti muniti di fede privilegiata, risponde alla esigenza di assicurare in talune peculiari materie — rispetto alle quali maggiore è la necessità di una certezza erga omnes e sulle quali possa dunque formarsi anche un giudicato — una sede e un modello processuale unitari: così da evitare, ad un tempo, il rischio di contrastanti pronunce — che minerebbero la fiducia verso determinati atti ovvero in ordine a condizioni e qualità personali di essenziale risalto agli effetti dei rapporti intersoggettivi — e il ricorso a modelli variegati di accertamento, dipendenti dalle specificità dei procedimenti all'interno dei quali simili questioni «pregiudicanti» possono intervenire. La devoluzione al giudice civile della querela di falso rappresenta, pertanto, una (unanimemente condivisa) opzione di sistema, rimessa alla discrezionalità del legislatore (la disciplina degli istituti processuali rientra nella discrezionalità del legislatore). Il valore della effettività della tutela nell'ambito del contenzioso amministrativo in materia elettorale va preservato, quanto al vincolo della pregiudizialità che scaturisce dall'incidente di falso, nel più ampio contesto delle esigenze di certezza che la soluzione di quell'incidente ragionevolmente postula, non potendo tali esigenze essere (questa volta sì irragionevolmente) totalmente pretermesse a vantaggio di una ipotetica maggiore speditezza del procedimento. La conformazione dell'accertamento della falsità documentale, come discrezionalmente effettuata dal legislatore, non è di per sé idonea a recare un vulnus al principio di effettività. La verifica della falsità da parte del giudice ordinario — destinata a confluire nel processo amministrativo ai fini della definizione della controversia — oltre a rinvenire la sua giustificazione nel sistema delle tutele di cui alle linee di sviluppo sommariamente indicate, è comunque in grado di assicurare un livello di protezione conforme alle prescrizioni costituzionali e internazionali (Corte cost. n. 304/2011).

Nella sostanza, la Consulta ha ritenuto che la necessaria sospensione del processo amministrativo in materia elettorale a seguito della querela di falso non incide sul principio della ragionevole durata del processo, in quanto, su un piano generale, come tutti i meccanismi di accertamento pregiudiziale, comprese la pregiudizialità costituzionale e quella comunitaria, possano, per se stessi, incidere sulla durata del processo, senza che ciò automaticamente si risolva nella violazione del principio di ragionevole durata del processo medesimo. Non è – secondo il giudice delle leggi — mediante la soppressione di fasi processuali, essenziali ai fini della decisione, che si consegue l'obiettivo di garantire la celerità dei processi, compreso quello amministrativo in materia elettorale.

Le particolari esigenze di celerità che assistono la definizione del giudizio elettorale possono determinare una attenta valutazione dei presupposti in base ai quali procedere alla sospensione del giudizio, con particolare riferimento al possibile carattere dilatorio e strumentale della querela.

Al riguardo, tenuto conto delle esigenze di sollecita definizione dei processi elettorali, si condivide, in linea di principio, il consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. St. V, n. 221/2016; Cons. St. V, n. 1119/2016; Cons. St. IV, n. 1557/2016) per cui la presentazione, innanzi al giudice ordinario, di una querela di falso rispetto ad atti impugnati in un processo amministrativo comporta la sospensione necessaria del giudizio solo se la questione di falso abbia carattere di pregiudizialità e se non appaia manifestamente infondata o dilatoria. Nella fattispecie, la questione di falso che si intenderebbe sollevare, seppure pregiudiziale alla decisione del ricorso, non essendo sorretta da alcun elemento indiziario appare, in ultima analisi, dilatoria, per cui il termine al riguardo richiesto dal ricorrente incidentale non può essere concesso (T.A.R. Lazio, (Roma), n. 621/2017).

Sull'argomento, vedi amplius il commento all'art. 129.