Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 16 - Misure straordinarie per la riduzione dell'arretrato e per l'incentivazione della produttivita'

La nuova disciplina della riduzione dell’arretrato e dell’udienza di smaltimento

Il recentissimo d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante recante «Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia», ha introdotto disposizioni volte a consentire lo smaltimento dell'arretrato e ad impedirne, per il futuro, l'ulteriore formazione.

In particolare, l'art.17 comma 2 del citato d.l. ha previsto che, con apposito decreto del Presidente del Consiglio di Stato, da emanarsi entro cinquanta giorni dall'entrata in vigore del d.l. 80, decreto, sentito il Consiglio  di   presidenza   della   Giustizia amministrativa  vengano adottate le  Linee  guida  per  lo  smaltimento dell'arretrato in tutti gli uffici  della  Giustizia  amministrativa - compresi, dunque tribunali amministrativi regionali e CGARS.  Tali linee- guida sono state adottate con d.P.C.S. 28 luglio 2021, pubblicato in G.U. n.183 del 2 agosto 2021.  

Desta perplessità la previsione che in tale decreto venga inclusa tra i compiti dell'Ufficio del processo anche  “la segnalazione degli affari meritevoli  di  priorità  nella definizione”, a meno di non voler interpretare detta “segnalazione” - in coerenza con i criteri e con i compiti in materia stabiliti dall'art. 8 comma 1 e 2 disp. att. c.p.a-  come un mero “suggerimento” al presidente dell'ufficio giudiziario, competente a derogare, discrezionalmente, al criterio cronologico fissato ex lege come criterio prioritario nella fissazione delle cause da trattare nel merito. In particolare, non è chiaro se nella “segnalazione degli affari meritevoli di priorità nella definizione” l'Ufficio del processo debba limitarsi ad una mera “ricognizione” degli affari, sulla base dei criteri dettati dall'art.8 comma 1 disp.att.c.p.a., o possa spingersi anche in valutazioni discrezionali proprie del comma 2 della medesima norma.  

 Una ulteriore peculiarità è costituita, inoltre, dalla disposizione inserita nel comma 4 dell'art.17, secondo cui la segnalazione degli affari da trattare nel merito con priorità, sulla base delle Linee-Guida del Presidente del Consiglio di Stato possa essere effettuata, senza che la norma contenga distinzioni tra gli uffici giudiziari di primo grado e quelli di appello, anche dal Segretariato generale della Giustizia amministrativa.

Il nuovo decreto legge prevede, per la giustizia amministrativa, un “doppio binario”, per i processi pendenti alla data del 31 dicembre 2019 (art.11 comma 1 cit.d.l.), e per quelli pendenti alla data successiva.

Infatti, ferme restando le udienze straordinarie annualmente individuate dal Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa  ai  sensi dell'articolo 16, comma 1,  All. 2 c.p.a.- che, dunque, sembra presumersi possano essere fissate anche per lo “smaltimento” degli affari pendenti al 1 gennaio 2020-  al  fine  di  trattare  i  ricorsi  di  cui all'articolo  11,  comma  1,  sono  programmate  dal   Consiglio   di presidenza   della   Giustizia   amministrativa   ulteriori   udienze straordinarie, in un numero  necessario  e  sufficiente  al  fine  di assicurare  il  raggiungimento  degli  obiettivi  stabiliti, la cui partecipazione è su base volontaria

E' importante sottolineare che, rispetto al regime ordinario dell'udienza fisica “in presenza” - che tornerà ad applicarsi per lo svolgimento di qualsiasi udienza, dalla data del 1° agosto 2021- salvo eventuale proroga del regime dell'emergenza, a gran voce richiesta dagli avvocati amministrativisti che lamentano disparità di trattamento con le altre giurisdizioni, che ai sensi dell'art. 7 del d.l. 105/2021 hanno visto prorogare il regime emergenziale sino al 31 dicembre 2021-  cessata l'operatività della disciplina derogatoria dell'emergenza Covid-19- tutte le udienze di smaltimento, sia quelle di cui al comma 6 che quelle di cui al comma 6 dell'art.17, continueranno a svolgersi a regime - evidentemente per favorire partecipazione la più ampia partecipazione da parte dei magistrati, fissata su base volontaria - in modalità da remoto. In particolare, secondo quanto previsto il sede di conversione del d.l. n.80/2021, ai sensi del nuovo art.87 comma 4- bis le udienze di smaltimento - senza che sia dato distinguere tra quelle “straordinarie” fissate ai sensi dell'art.17 d.l. 80/2021 al fine della trattazione dei procedimenti di cui all'art. 11, comma 1, in un numero necessario e sufficiente al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi stabiliti, per la Giustizia amministrativa, dal PNRR e quelle “ordinarie” di cui all'art.16 disp.att.c.p.a., annualmente individuate dal Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, saranno svolte “in camera di consiglio”.

Tale  ultima  precisazione, in particolare, si è resa  necessaria  al fine di scongiurare problematiche di tipo  tecnico/ organizzativo oltre che giuridiche- specie con riferimen t o  al  rispetto della  normativa in materia di protezione dei dati personali- connesse alla trattazione dell'udienza pubblica con modalità da remoto,  una volta  cessato  il periodo emergenziale.

Si tratta, in particolare, dell'unica ipotesi di trattazione d a remoto direttamente disciplinata, a regime, dalla legge processuale, dopo la cessazione dell'emergenza Covid-19- alla quale si aggiunge la trattazione con modalità da remoto delle sedute della Commissione per il gratuito patrocinio di cui all 'art.14 disp. att. c.p.a.- che trova, oggi, la sua disciplina direttamente nel nuovo art.13 quater allegato 2 c.p.a., oltre che nell 'art.2 dellee Regole tecniche del processo amministrativo, del pari emanato in data 28 luglio 2021, e nel suo allegato 3 interamente recante la disciplina attuativa delle udienze da remoto.     

Le Linee-guida per lo smaltimento dell’arretrato adottate con d.P.C.S. 28 luglio 2021

Nel prescrivere misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni e per l'efficientamento  della giustizia, il d.l. 9 giugno 2021, n. 80 ha previsto, con specifico riferimento alla giustizia amministrativa, un rafforzamento degli uffici per il processo di otto uffici giudiziari  (sezioni II, III, IV, V, VI e VII del Consiglio di Stato; TAR Lazio, sede di Roma; TAR Lombardia, sede di Milano; TAR Veneto; TAR Campania, sede di Napoli; TAR Campania, sezione staccata di Salerno;  TAR   Sicilia, sede di Palermo;  TAR  Sicilia, sezione staccata di Catania )  nei quali l'arretrato pendente al 31 dicembre 2019  è risultato più significativo che rispetto a lle altre sedi  altri uffici giudiziari della giustizia amministrativa,  affinché agli stessi siano assegnati funzionari amministrativi e assistenti informatici  specificatamente  assunti   all'esito di una procedura selettiva, bandita  ad hoc  dal Segretario generale della giustizia amministrativa .   

Le linee guida  adottate dal Presidente del Consiglio di Stato  ai sensi  d e ll'art. 17 del d.l. n. 80/2021, individuano i principi cardini dell'attività degli  UpP  istituiti presso tutte le sezioni del Consiglio di Stato, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, nonché presso tutti i tribunali amministrativi regionali e relative sezioni staccate e dettano le istruzioni fondamentali per il loro funzionamento.

Esse si applicano a tutti gli UpP istituiti negli uffici giudiziari della giustizia amministrativa - sia quelli ex art. 53-ter della legge 27 aprile 1982, n. 186, inserito dall'art. 8, comma 1, del d.l. n. 168/2016, conv., con modif., dalla l. n. 197/2016, sia quelli «rafforzati» ex art. 12 del d.l. n. 80/2021 - essendo tutti chiamati a realizzare l'obiettivo dell'abbattimento dell'arretrato, nei termini indicati nel progetto ricompreso nel Piano nazionale per la ripresa e la resilienza (PNRR): come chiarito, infatti, nelle premesse,  l 'UpP ex art. 12, del d.l. n. 80/2021 non è, infatti, una struttura diversa da quella introdotta con il d.l. n. 168/2016, ma è solo «rafforzata» con l'inserimento di nuovo personale amministrativo, assunto a tempo determinato negli uffici giudiziari dove maggiore è l'arretrato, rilevato alla data del 31 dicembre 2019.

Come chiarito dal  d.P.C.S., resta ferma  comunque   l'autonomia  dei presidenti degli uffici giudiziari nell'organizzazione dell'attività giudiziaria , mentre  le linee guida  i ndividuano la disciplina base comune a tutti gli  UpP, al fine di armonizzarne l'attività e renderla in tal modo più efficiente per il raggiungimento dell'obiettivo dello smaltimento dell'arretrato.

L'UpP  -  diretto dal presidente dell'ufficio giudiziario,   per tale intendendosi ai fini delle presenti linee guida anche la sezione interna di un tribunale amministrativo regionale, che può delegare tale attività ad un magistrato in servizio presso il medesimo ufficio  -  esamina quotidianamente i ricorsi depositati al fine di accertare:   a) se sussistano profili che ne rendano immediata la definizione,  o  perché presentano prima  facie  un vizio in rito, rilevabile d'ufficio dal Collegio , o  reiterano questioni affrontate dall'ufficio con giurisprudenza consolidata;   b) se occorra acquisire documentazione istruttoria;   c) se sia necessario disporre l'integrazione del contraddittorio.

Detti  adempimenti sono  effettuati anche in relazione ai ricorsi pendenti alla data di entrata in vigore delle linee guida, in  relazione a i quali  l'UpP  verifica altresì se siano necessari adempimenti connessi a vicende che abbiano determinato la sospensione o l'interruzione del giudizio, per accertare se la causa della sospensione o della interruzione sia ancora attuale.

L'UpP  segnala, altresì, i ricorsi  p er i quali sia possibile la definizione in rito, con provvedimento monocratico o collegiale, nonché la necessità di disporre la sospensione o l'interruzione del giudizio  e  quelli  più risalenti nel tempo e per i quali sia stato disposto il rinvio per più di una volta.

L'UpP  s vo lge, inoltre, i seguenti compiti:

a) analisi delle pendenze e dei flussi delle sopravvenienze;

b) organizzazione delle udienze tematiche e per cause seriali;

e) compilazione della scheda del fascicolo di causa, indicante anche l'esistenza di eventuali precedenti specifici; la compilazione della scheda può essere limitata a determinate tipologie di affari, individuate per materia o per anno di iscrizione dell'affare, secondo i criteri fissati dal presidente o suo delegato;

d) assistenza ai magistrati nelle attività preparatorie relative ai provvedimenti giurisdizionali, quali ricerche di giurisprudenza, di legislazione, di dottrina e di documentazione;

e) individuazione di questioni su cui si siano delineati o possano delinearsi contrasti di giurisprudenza;

f) ogni altro compito, rientrante in quelli per legge assegnabili ai tirocinanti, utile al perseguimento del primario obiettivo di smaltimento dell'arretrato.

Le segnalazioni, da parte dell'UpP, sono effettuate settimanalmente al presidente dell'ufficio giudiziario, il quale fissa i ricorsi più risalenti nel tempo - per i quali non sia stata già individuata una Camera di consiglio o una udienza ordinarie - alle udienze straordinarie di smaltimento dell'arretrato, in occasione delle quali sono decisi anche i ricorsi «seriali».

Onde concorrere al raggiungimento degli obiettivi, intermedi e finali, di smaltimento dell'arretrato e al fine di ricondurre la durata media dei processi agli standard temporali stabiliti dal diritto convenzionale umanitario, presso tutti gli uffici giudiziari della giustizia amministrativa i ricorsi iscritti fino al 31 dicembre 2019 sono fissati per la trattazione prioritaria, secondo l'ordine cronologico, iniziando da quelli più risalenti, anche in occasione delle predisposizione dei ruoli delle udienze ordinarie, in misura nettamente prevalente rispetto ai ricorsi iscritti a decorrere dal 1° gennaio 2020.

I presidenti dispongono che i ricorsi per i quali sia possibile una immediata definizione in rito siano decisi, con sentenza in forma semplificata, in occasione della prima Camera di consiglio o pubblica udienza utile. Al di fuori dei casi previsti dal progetto ricompreso nel PNRR, l'UpP  non effettua attività di  massimazione  delle decisioni dell'ufficio. Non svolgono attività di  massimazione  gli  UpP  costituiti presso il Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa programma annualmente le udienze straordinarie per trattare i ricorsi di cui all'art. 11, comma 1, dello stesso decreto-legge, in un numero necessario e sufficiente al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi stabiliti, per la giustizia amministrativa, dal PNRR. Tali udienze straordinarie si aggiungono a quelle straordinarie già previste per lo smaltimento dell'arretrato.

La partecipazione a tutte le udienze straordinarie è su base volontaria. Le udienze sono svolte da remoto  in camera di  consiglio,   e  non è previsto il trattamento di missione.

Il presidente dell'ufficio giudiziario, entro il 20 gennaio di ogni anno, trasmette al Presidente del Consiglio di Stato e al Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa il programma di abbattimento dell'arretrato, con la stima delle pendenze e dei ricorsi che si stima di definire entro l'anno e delle eventuali «migliori pratiche» (best  practices) poste, o che si intendano porre, in essere.

A decorrere dal mese di gennaio 2023 il presidente dell'ufficio giudiziario acclude al programma di cui al precedente paragrafo anche una relazione consuntiva sull'attuazione del programma nell'anno precedente, indicando le cause degli  eventali  scostamenti (in diminuzione) dagli obiettivi programmati.   Il Segretariato generale della giustizia amministrativa è responsabile del monitoraggio sui risultati raggiunti da ciascuno degli uffici giudiziari.

Il Segretario generale della giustizia amministrativa, qualora nel corso dell'attività di monitoraggio rilevi, presso un qualunque ufficio giudiziario, uno scostamento notevole tra le statistiche quadrimestrali e il cronoprogramma elaborato per raggiungere gli obiettivi programmati, informa immediatamente il Presidente del Consiglio di Stato e il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa per le iniziative di rispettiva competenza.