Atto di citazione con domanda di risarcimento del danno per responsabilità del gestore e manutentore di beni demaniali

La responsabilità dell'ente proprietario del bene demaniale

È noto che la materia è stata interessata da una lunga elaborazione giurisprudenziale che aveva dapprima decisamente escluso, in via generale, l'applicabilità dell'art. 2051 c.c. al rapporto tra P.A. e beni pubblici e l'aveva successivamente ammessa, seppur timidamente e non in maniera univoca, con riferimento a beni che, per la loro limitata estensione, consentono in concreto all'ente un controllo ed una vigilanza idonea ad impedire l'insorgenza di cause di pericolo, tali considerandosi la villa comunale (Cass. n. 58/1982); la rete fognaria (v. Cass. III, n. 6515/2004; Cass. n. 2319/1985); la galleria di una stazione ferroviaria destinata esclusivamente al personale dell'amministrazione e protetta da un cancello (v. Cass. n. 1817/1982); le pertinenze e gli arredi della stazione ferroviaria, funzionalizzati allo scopo di consentire l'uscita dei passeggeri dalla medesima, il “verde” di un cimitero comunale Cass. n. 526/1987).

Stante l'uso generale e diretto consentito a chiunque, e l'estensione della rete, si è, infatti, considerato praticamente impossibile l'esercizio da parte della P.A. di un continuo ed efficace controllo idoneo ad impedire l'insorgenza di cause di pericolo per i terzi in relazione a beni del demanio marittimo, fluviale, lacuale, ed a strade, autostrade, strade ferrate appartenenti allo Stato; si era viceversa ammessa, da parte di qualche pronuncia, l'applicabilità della presunzione di cui all'art. 2051 c.c. relativamente alle strade di proprietà del Comune (v. Cass. n. 11446/2003; Cass. n. 11749/1998) e della Provincia, rispetto alle quali fosse risultato in concreto possibile l'esercizio dei poteri di controllo ed intervento propri del custode.

Esclusa l'operatività del regime speciale, più favorevole al danneggiato, si era, dunque, ritenuto da parte della Suprema Corte - e l'indirizzo aveva superato il vaglio della Corte costituzionale (Corte cost. n. 156/1999)- che la P.A. fosse responsabile nei confronti dei privati per difetto di manutenzione delle strade allorquando non abbia osservato le specifiche norme e le comuni regole di prudenza e diligenza poste a tutela dell'integrità personale e patrimoniale dei terzi, in violazione del principio fondamentale del neminem laedere, a tale stregua venendo “a superare il limite esterno della propria discrezionalità, con conseguente sua sottoposizione al regime generale di responsabilità dettato dall'art. 2043 c.c. (Cass. n. 15061/2003; con specifico riferimento all'Anas; Cass. n. 5670/1997).

Nella nozione di insidia stradale o di pericolo occulto - intesa come situazione fattuale caratterizzata dal doppio e concorrente requisito della non visibilità oggettiva del pericolo e della non prevedibilità subiettiva del medesimo (Cass. n. 16179/2001) - si era individuata una figura sintomatica di colpa, onerandosi comunque il danneggiato della relativa prova.

Successivamente alla decisione della Corte costituzionale, tuttavia, la questione è stata rimeditata da parte dei giudici di legittimità che hanno ritenuto di escludere ogni automatismo tra demanialità o patrimonialità del bene, sua estensione e uso generalizzato da parte della collettività e inapplicabilità dell'art. 2051 c.c. e hanno piuttosto negato che l'uso generalizzato e l'estensione della res possano considerarsi quali dati rilevanti in ordine al concreto atteggiarsi della responsabilità del custode ex art. 2051 c.c. (v. Cass. n. 488/2003), potendo semmai ad essi riconoscersi rilievo sotto il diverso profilo della prova del fortuito (v. Cass. n. 19653/2004).

E così, l'indirizzo prevalente nella giurisprudenza di merito e di legittimità è oggi nel senso che la responsabilità ex art. 2051 c.c. per i danni conseguenti ad omessa od insufficiente manutenzione delle strade pubbliche trovi applicazione anche nei confronti della P.A., non solo nelle ipotesi in cui essa svolge una determinata attività sulla strada in custodia, ma ogniqualvolta non è ravvisabile l'oggettiva impossibilità dell'esercizio del suo potere di controllo sulla stessa a causa della notevole estensione del bene e del relativo uso generale da parte dei terzi (v. Cass. n. 11446/2003). E da tale responsabilità la P.A. può liberarsi solamente fornendo la prova del fortuito (v. Cass. III, n. 3651/2006; Cass. III n. 6515/2004).

La responsabilità della P.A. nel caso di affidamento in appalto o concessione della manutenzione di beni demaniali (in particolare, strade pubbliche)

Sono assai frequenti, in pratica, i casi di dissociazione tra soggetto pubblico proprietario e soggetto affidatario dei compiti di manutenzione, sorveglianza, pulizia, sicurezza del bene pubblico. In tali situazioni diventa rilevante l'individuazione del soggetto legittimato passivamente rispetto all'azione risarcitoria del danneggiato, dovendo stabilirsi se l'affidamento in appalto o in concessione determini il trasferimento degli obblighi di custodia e della connessa responsabilità dall'ente proprietario al concessionario/appaltatore, con conseguente esclusione della responsabilità del primo nei confronti del terzo danneggiato da sinistri verificatisi a causa dell'omessa o inadeguata manutenzione, progettazione, costruzione del bene pubblico.

Sulla questione si registrano due indirizzi contrastanti. Il primo valorizza l'autonomia dell'appaltatore, il quale esplica la sua attività nell'esecuzione dell'opera con propria organizzazione, apprestandone i mezzi e curandone le modalità obbligandosi verso il committente a prestargli il risultato della sua opera. Nel momento in cui l'amministrazione affida completamente il compito di vigilanza e di manutenzione sulle strade ad un'impresa, quest'ultima risponde in via esclusiva e diretta dell'evento (Cass. n. 10588/2008). La responsabilità del soggetto pubblico committente potrebbe configurarsi soltanto in caso di culpa in eligendo, per aver affidato l'opera o il servizio ad un'impresa palesemente inidonea, perché priva delle necessarie competenze tecniche ed organizzative, ovvero quando l'appaltatore sia stato un semplice esecutore di direttive ed istruzioni del committente ed abbia quindi agito quale suo nudus minister, ovvero ancora in base al generale principio del neminem ledere, e dunque ai sensi dell'art. 2043 c.c. (con conseguente aggravio dell'onere probatorio a carico del danneggiato) nel caso di violazione di quelle regole cautelari che costituiscono il limite all'attività discrezionale della pubblica amministrazione (Cass. n. 11757/2011). Potrebbe inoltre essere chiamato a rispondere dei danni derivati dalla cosa di sua proprietà ai sensi dell'art. 2051 c.c., quando, per sopravvenute circostanze a lui note o delle quali avrebbe dovuto diligentemente avvedersi, come ad es. l'abbandono del cantiere o la sospensione dei lavori da parte dell'appaltatore, sia sorto a suo carico il dovere di apprestare le precauzioni che spetta al custode adottare per evitare che il bene sia fonte di pregiudizio per i terzi (Cass. n. 14443/2010).

Da parte di altra giurisprudenza, si sono invece valorizzati gli specifici poteri di autorizzazione, controllo ed ingerenza che competono alla P.A. nell'ambito degli appalti pubblici - per mezzo del direttore dei lavori - e si è dunque esclusa l'esenzione da responsabilità per l'ente committente da un controllo continuo sul bene o sull'attività pericolosa (Cass. I, n. 25408/2016;Cass. III,  n. 4591/2008).

Ed anzi, di pari passo con l'evoluzione giurisprudenziale di cui si è prima dato conto, che ha intensificato la responsabilità degli enti pubblici per danni subiti dagli utenti a causa del cattivo stato di manutenzione delle strade, si è affermato un indirizzo che nega rilevanza all'esistenza di un contratto di appalto per la gestione della manutenzione di strade (e autostrade) sostenendo che essa non valga affatto ad escludere la responsabilità dell'ente proprietario - committente ai sensi dell'art. 2051 c.c. in quanto dalla stessa titolarità della strada, dalla sua destinazione all'uso pubblico e dagli obblighi posti dalla legge a carico del soggetto proprietario o concessionario (artt. 2,4,14 d.lgs. n. 285/1992 (Cod. strada), per le strade pubbliche, art. 8 d.P.R. n. 753/1980 per le strade ferrate, art. 28 legge n. 2248/1865 all. F, per le strade provinciali e comunali) discende il dovere della P.A. di adoperarsi affinché l'uso da parte dei terzi venga svolto in condizioni di normalità, regolarità e senza alcun pericolo per gli utenti (Cass. n. 1691/2009; Trib. Palermo, 28 giugno 2006).

Pertanto, con riferimento alla manutenzione delle strade, il tradizionale principio per cui l'appaltatore deve ritenersi unico responsabile dei danni derivati a terzi dall'esecuzione dell'opera non può trovare applicazione, presupponendo il trasferimento totale, da parte del committente all'appaltatore, del potere fisico sulla cosa, trasferimento che nel caso delle strade pubbliche, non può mai aver luogo non potendo il Comune spogliarsi del dovere, di fonte pubblicistica, di curare la manutenzione, gestione e pulizia delle strade posto a suo carico dall'art. 14 Cod. strada.

Il contratto di appalto per la manutenzione delle strade ubicate nel territorio comunale costituisce dunque soltanto lo strumento tecnico - giuridico per la realizzazione in concreto dell'indicato compito istituzionale, proprio dell'ente territoriale, per cui l'esistenza del contratto di appalto non vale affatto ad escludere la responsabilità dell'ente locale ai sensi dell'art. 2051 c.c. (Cass. III, n. 41435/2021; Cass. III, n. 11511/2008).

Si viene in tal modo a rafforzare la tutela del cittadino/utente del bene demaniale, che per i danni derivanti dall'omessa manutenzione potrà agire non soltanto nei confronti della ditta appaltatrice ma, direttamente e in solido, ai sensi dell'art. 2055 c.c., nei confronti dell'ente proprietario, che mantiene la veste di custode (Cass. III, n. 4039/2013; sulla responsabilità di committente e appaltatore in caso di danni a terzi derivanti dal bene oggetto dell'appalto, si veda in generale Cass. II, 11671/2018).

La responsabilita della p.a. per i danni derivanti dalla presenza di cantiere stradale

Può dirsi dunque acquisito che il criterio che deve orientare nell'individuazione del soggetto passivamente legittimato rispetto all'azione risarcitoria del danneggiato è quello della persistenza o meno dell'obbligo di vigilanza, controllo, intervento sulla strada in capo alla P.A., quale riflesso del potere di fatto sulla res.

In particolare, in tema di danni determinati dall'esistenza di un cantiere stradale, qualora l'area di cantiere risulti completamente enucleata, delimitata ed affidata all'esclusiva custodia dell'appaltatore, con conseguente assoluto divieto su di essa del traffico veicolare e pedonale, dei danni subiti all'interno di questa area risponde esclusivamente l'appaltatore, che ne è l'unico custode. Allorquando, invece, l'area su cui vengono eseguiti i lavori ed insiste il cantiere risulti ancora adibita al traffico e, quindi, utilizzata a fini di circolazione, denotando questa situazione la conservazione della custodia da parte dell'ente titolare della strada, sia pure insieme all'appaltatore, consegue che la responsabilità ai sensi dell'art. 2051 c.c. sussiste sia a carico dell'appaltatore che dell'ente. Tale responsabilità è esclusa solo dal caso fortuito, che può consistere sia in una alterazione dello stato dei luoghi imprevista, imprevedibile e non tempestivamente eliminabile o segnalabile ai conducenti nemmeno con l'uso dell'ordinaria diligenza, sia nella condotta della stessa vittima, ricollegabile all'omissione delle normali cautele esigibili in situazioni analoghe (Cass. n. 15383/2006; Cass. III, n. 4039/2013; Trib. Arezzo, 10 ottobre 2016 n. 1128).

Rispetto ai danni derivati da un sinistro provocato dall'assenza di cartelli di segnalazione di lavori stradali e dalla conseguente invisibilità del pericolo, si è ravvisata la concorrente responsabilità tanto dell'appaltatore (in relazione al suo obbligo di custodire il cantiere, di apporre e mantenere in efficienza l'apposita segnaletica, nonché di adottare tutte le cautele previste dal Codice della Strada), quanto dell'amministrazione committente (in relazione al suo dovere di vigilare sull'esecuzione delle opere date in concessione ed emettere i provvedimenti necessari per la sicurezza del traffico (Cass. n. 1394/2011).