Comparsa di costituzione in un giudizio in materia di responsabilità contabile innanzi alla Corte dei Conti.

Fondamento e nozioni.

La responsabilità contabile dei dipendenti pubblici, o dei soggetti che comunque partecipino alle funzioni amministrative e concorrano al perseguimento di fini pubblici, si identifica in quelle condotte, attive o commissive, commesse con dolo o colpa grave, poste in essere in violazione dei canoni di imparzialità e buona amministrazione e dalle quali derivi un danno, patrimoniale e non, per la P.A..

Tale tipologia di danno viene definita come “danno erariale”, in quanto il soggetto che lo subisce ha natura pubblica ed in quanto lo stesso si traduce in una lesione economica, ovvero comunque economicamente valutabile, a carico dello Stato o di qualsivoglia altro Ente pubblico.

Il danno erariale consiste nel danneggiamento o nella perdita di beni, materiali o immateriali, ovvero denaro o altra utilità prodotto ad un'Amministrazione Pubblica, nonché nel mancato conseguimento, per quest'ultima, di incrementi patrimoniali.

Gli istituti della responsabilità contabile e del connesso danno per la P.A. trovano fondamento nella necessità che i soggetti, comunque investiti di una funzione pubblica, ovvero chiamati a cooperare nella realizzazione degli obiettivi propri della P.A., rispettino, con le loro condotte, i principi di imparzialità e buon andamento dell'Amministrazione di cui all'art. 97, Cost. e quelli di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza dell'azione amministrativa (art. 1, comma 1, l. n. 241/1990).

La giurisdizione della Corte dei Conti ed il suo ambito.

Secondo l'art. 103, comma 2, Cost. la giurisdizione è affidata alla Corte dei Conti, trattandosi di materia attinente alla contabilità pubblica. In maniera ancora più esplicita, l'art. 1, comma 1, l. n. 20/1994, attribuisce alla giurisdizione della Corte dei Conti le controversie sulla responsabilità degli agenti pubblici.

In proposito, la giurisprudenza contabile ha chiarito i differenti ambiti e finalità della giurisdizione civile, rispetto a quella inerente la responsabilità amministrativa e contabile, facente capo alla Corte dei Conti, affermando che la prima tende al reintegro degli elementi del patrimonio di un soggetto ingiustamente danneggiato, mentre la seconda è, invece, finalizzata ad accertare e sanzionare le responsabilità degli agenti pubblici che abbiano, con comportamenti contra legem, inferto una lesione all'efficienza dell'azione amministrativa, nonché alla sua indipendenza, al suo buon andamento ed alla sua imparzialità (Corte conti, Sez. Giur. Toscana, n. 472 dell'1 dicembre 2010).

Pertanto, il conseguente danno erariale si manifesta allorquando da una specificata condotta dei soggetti sopra indicati discenda una diminuzione di risorse o il colpevole fallimento nel raggiungimento di specifici obiettivi dell'azione amministrativa; tali pregiudizi possono concretare perdite tangibili per la P.A. danneggiata, ovvero possono, altresì, consistere in compromissioni di beni o valori immateriali. Inoltre, la particolare tipologia di pregiudizio in oggetto, attese le menzionate peculiarità della responsabilità contabile, non può ritenersi ravvisabile esclusivamente in una “diminuzione patrimoniale”, già verificatasi, ma deve essere determinata in relazione alle disfunzioni prodotte dalla violazione dell'ordine di priorità della spesa e comprendere i maggiori costi che la Pubblica Amministrazione sia eventualmente chiamata a sopportare, per effetto delle condotte illecite dei soggetti pubblici. (Corte conti, Sez. Giur. Liguria, 23 dicembre 2010, n. 342).

Quanto alla portata della giurisdizione della Corte dei Conti in tema di responsabilità contabile e connesso danno erariale, la prevalente giurisprudenza, sia della Corte di Cassazione che del giudice contabile, ha posto l'accento, ai fini della sua individuazione, sugli elementi della natura del pregiudizio arrecato, della natura del soggetto danneggiato e della violazione dei fini istituzionali del medesimo. In argomento, infatti, è stato sostenuto che la giurisdizione della Corte dei Conti in tema di danno erariale non dipende dalla natura o qualità del soggetto che ha causato il danno, ma da quella di chi l'ha patito; da ciò consegue che può essere devoluto al giudice contabile anche il giudizio sulla condotta del privato imprenditore che abbia distratto finanziamenti pubblici a lui erogati con vincolo di scopo (Cass. S.U., n. 4511/2006) e che “presupposto per la responsabilità amministrativa è l'esistenza di una relazione funzionale tra l'autore dell'illecito causativo di un danno patrimoniale e l'ente pubblico che subisce tale danno, la quale è configurabile non solo quando intercorra un rapporto di impiego in senso proprio, ma anche quando sia ravvisabile comunque un rapporto di servizio in senso lato, in quanto il soggetto, pur se estraneo alla P.A., venga investito, anche di fatto, dello svolgimento in modo continuativo di una data attività in favore della pubblica amministrazione” (Cass. S.U. 20902/2022, in cui i Giudici di legittimità hanno ritenuto correttamente convenuta dinanzi al giudice contabile, per rispondere del danno subito dal Ministero del Territorio del Mare e dell'Ambiente, una società che aveva svolto - senza titolo - un'attività nell'interesse del Commissario Straordinario delegato per l'emergenza ambientale; Cass. S.U., n. 22652/2008; nella giurisprudenza contabile, cfr., ex multis, Corte conti, Sez. Giur. Lazio, n. 98 del 29 gennaio 2013,).A contrariis, l'esistenza della giurisdizione contabile va esclusa laddove risulti impossibile imputare personalmente agli amministratori, o ad altri soggetti investiti di cariche sociali, la titolarità del rapporto di servizio intercorrente tra l'ente pubblico e la società cui sia stato affidato l'espletamento di compiti riguardanti un pubblico servizio (Cass. S.U. 15979/2022).

I presupposti di risarcibilità.

Quanto alla configurabilità della responsabilità contabile per danno erariale, il menzionato art. 1, comma 1, l. n. 20/1994, sancisce che la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.

Dunque, a tenore della disposizione in commento, possono costituire fonte di responsabilità amministrativo-contabile esclusivamente quei comportamenti, attivi od omissivi, posti in essere con dolo o colpa grave, ferma però la non sindacabilità di quelle condotte che rappresentino il frutto di scelte discrezionali della P.A., atteso l'ovvio principio di separazione dei poteri e quello conseguente della riserva di amministrazione.

In argomento, è stato osservato come il giudice contabile, nel procedere agli accertamenti valutativi sulla antigiuridicità dei comportamenti dei soggetti investiti di funzioni pubbliche, ha il potere di compiere una propria valutazione anche sulla illegittimità dei provvedimenti amministrativi adottati; ed invero, la stessa insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali non priva la Corte dei Conti della possibilità di controllare la conformità alla legge dell'attività amministrativa; verifica da compiersi anche sotto l'aspetto funzionale, ossia in relazione alla congruenza dei singoli atti compiuti rispetto ai fini imposti in modo specifico dal legislatore.

Infatti, la verifica della legittimità dell'attività amministrativa non può prescindere da una valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti; con l'ulteriore effetto che la violazione dei criteri di economicità e di efficacia assume specifico rilievo anche nel giudizio di responsabilità contabile, considerato che l'antigiuridicità dell'atto amministrativo ed in generale dei comportamenti dei soggetti sottoposti al detto giudizio di responsabilità, costituisce presupposto necessario (ancorché non sufficiente) della "colpevolezza" di colui che lo ha posto in essere (ex multis, Corte conti, Sez. Giur. Lazio, n. 2384 del 9 dicembre 2010).

Invero, in virtù della normativa nella specie applicabile, ai fini della sussistenza della responsabilità contabile, occorre, altresì, procedere all'accertamento dell'imputabilità soggettiva della condotta antigiuridica, nonché del nesso di causalità tra la stessa la produzione di un dato pregiudizio, anch'esso, ovviamente, da accertare in concreto.

Nel dettaglio, quanto all'elemento soggettivo della colpa grave, la stessa è stata ritenuta sussistente dalla giurisprudenza contabile, di volta in volta, laddove ricorra un atteggiamento di grave disinteresse nell'espletamento di funzioni pubbliche, di negligenza massima, di deviazione dal modello di condotta connesso ai compiti propri dell'ufficio ricoperto, nonché nella violazione delle regole di buona gestione (ex multis, Corte conti, Sez. Giur. Friuli Venezia Giulia, n. 216 del 31 dicembre 2010, e Corte conti, Sez. Riun. n. 23 del 21 maggio 1998).

Sempre secondo la prevalente giurisprudenza contabile, chi esercita l'azione di responsabilità contabile è, inoltre, onerato di dar prova dell'esistenza del danno lamentato e della sua riconducibilità al fatto del debitore, ovvero del nesso di causalità tra preteso inadempimento e il danno (principio affermato da Corte conti, Sez. Giur. Calabria, n. 618/2011, con riguardo ad un'ipotesi di danno erariale per mancata riscossione di imposte, in relazione al quale la Corte ha aggiunto che “ .... ai fini della prova della esistenza di un danno per mancata riscossione ed applicazione di imposte, non sono sufficienti circostanze meramente ipotetiche o probabilistiche connesse alla sola inosservanza di disposizioni nonché ad uno stato di confusione organizzativa, occorrendo fornire segni precisi e per lo meno indizi seri ed inequivocabili che le suddette situazioni hanno provocato conseguenze patrimoniali negative per l'amministrazione”).

Dunque, il danno risarcibile in sede contabile ricorre allorché la perdita di natura economico-patrimoniale, o comunque suscettibile di valutazione economica, non sia solamente presupposta, ma si sia effettivamente tradotta in realtà. Non rileva, quindi, il danno meramente presunto, ovvero quello la cui effettività è fondata su pure supposizioni sfornite così di valenza probatoria, salvo che esse non si mostrino gravi, precise e concordanti.

Le tipologie di danno erariale risarcibili.

Quanto alle tipologie di danno risarcibili per effetto della responsabilità contabile dei soggetti pubblici, ovvero investiti da pubbliche funzioni, la legge prevede espressamente la risarcibilità del danno all'immagine della P.A., limitandone il ristoro a determinate condizioni (art. 17, comma 30 ter, d.l. n. 78/2009) e indicandone, altresì, un criterio di liquidazione presuntiva, parametrandolo nel caso di danno all'immagine da reato contro la P.A., accertato con sentenza passata in giudicato, e salva prova contraria, al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente (art. 1, comma 1 sexies, l. n. 20/1994).

Invero, tale tipologia di pregiudizio, come affermato dalla prevalente giurisprudenza della Corte dei Conti, consiste nella lesione di beni immateriali inidonei a costituire oggetto di scambio e privi di valore di mercato, ma economicamente valutabili (ex multis, Corte conti, Sez. Giur. Liguria, n. 342 del 23 dicembre 2010).

Tuttavia, ai fini della risarcibilità del danno erariale de quo, non è sufficiente la mera potenzialità lesiva del fatto, bensì è necessario che sia provata l'effettiva lesione dell'immagine del soggetto pubblico che si assume danneggiato; del resto, una volta accertata la lesione, il danno è comunque presente e deve essere risarcito e determinato in via equitativa, ai sensi dell'art. 1226, c.c., non essendo possibile l'esatta determinazione dell'ammontare di un danno di tale natura (ex plurimis, C. conti, Sez. I Appello, 1 settembre 2010, n. 494).

Infatti, la lesione dell'immagine è un effetto diretto ed immediato dell'accertamento dell'abuso della pubblica funzione che causa, secondo comune esperienza, un deterioramento del rapporto di fiducia tra la cittadinanza e l'istituzione pubblica, la quale, in tal modo, viene percepita come entità non affidabile (Corte conti, Sez. II Appello, 26 gennaio 2004, n. 27; Cass. S.U. 5668/1997 che riconosce la giurisdizione contabile anche in caso di danno conseguente alla perdita di prestigio ed al grave detrimento dell'immagine e della personalità pubblica dello Stato, che, pur se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di una valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso ).

Una nuova figura di pregiudizio è rinvenibile nel cd. “danno da perdita di chance”, ovvero il venir meno della possibilità di conseguire da parte dell'Amministrazione, secondo l'id quod plerumque accidit, offerte più vantaggiose, dando luogo alla conseguente concreta produzione di un danno ingiusto cui l'ordinamento positivo collega un'obbligazione di risarcimento (Corte conti, Sez. Giur. Trentino Alto Adige, 22 novembre 2005, n. 80).

La perdita di chance consiste, pertanto, nella perdita della possibilità sia di ottenere un risultato utile economico più favorevole (ossia un'entrata, come probabilità effettiva e congrua) sia di conseguire un minore esborso mediante la riduzione dei prezzi negoziati. In entrambi i casi, si verifica una lesione del diritto all'integrità del patrimonio da accertare sulla base di elementi frutto di giudizio di tipo prognostico, secondo il calcolo delle probabilità (Corte conti, Sez. Giur. Lazio, 13 dicembre 2005, n. 2921).

In tale ottica, una particolare categoria del danno erariale “da perdita di chance” è stato elaborato dalla giurisprudenza della Corte dei Conti con riguardo a quelle condotte violative delle regole disciplinanti i procedimenti ad evidenza pubblica e, più in generale, lesive dei principi della libera concorrenza e del libero mercato, in tal guisa parlandosi di “danno erariale da concorrenza”.

Lo stesso trova fondamento nell'alterazione delle regole del mercato, che disciplinano la concorrenza, e che si traduce in un danno nei confronti della P.A. in veste di contraente.

Infatti, la detta trasgressione alle menzionate regole, nella misura in cui altera alla fonte il meccanismo di formazione dei prezzi, priva la P.A. contraente della possibilità di conseguire una prestazione oppure una fornitura ad un prezzo più vantaggioso.

In sostanza, con l'espressione “danno da concorrenza”, la giurisprudenza della Corte dei Conti suole indicare quel particolare pregiudizio subito dall'Amministrazione quando un contratto venga stipulato in violazione delle regole di evidenza pubblica che impongono il previo esperimento di una gara al fine di garantire la possibilità di scegliere, nell'ambito di un adeguato numero di imprese partecipanti, la migliore offerta conseguibile per l'acquisizione di un determinato bene ovvero di un determinato servizio (Corte conti, Sez. Giur. Lombardia, 20 dicembre 2016, n. 222).

Tale forma di danno rientra nella categoria del danno patrimoniale, rappresentando la traduzione in termini economici del nocumento subito dall'Amministrazione per non aver conseguito il risparmio di spesa, che sarebbe stato possibile ottenere mediante il confronto in gara tra più offerte.

Quanto al suo accertamento, lo stesso, come ogni altra forma di danno patrimoniale, non può ritenersi sussistente “in re ipsa”, cioè per il solo fatto che sia stata illegittimamente elusa la procedura di scelta del contraente. A tal riguardo, infatti, occorre dimostrare che la violazione delle norme sulla scelta del contraente abbia determinato una maggiore spendita di denaro pubblico, anche mediante la comparazione con i prezzi o con i ribassi conseguiti a seguito di gara per lavori o servizi dello stesso genere di quello in contestazione (Corte conti, Sez. Giur. Lombardia, n. 222 del 20 dicembre 2016,).

Si segnala Cass. S.S.U.U., n. 1881/2023 che riconosce al P.M. contabile la legittimazione a proporre l'azione revocatoria a tutela del credito da risarcimento del danno erariale, di cui all'art. 73 del d.lgs. n. 174 del 2016, dinanzi alla Corte dei conti anche dopo il passaggio in giudicato della sentenza di accertamento del credito suddetto. Invero, la diversa interpretazione volta a limitare, in tale evenienza, la sua legittimazione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria è da intendersi contraria alla lettera e alla collocazione sistematica della norma nonché confliggente con la "ratio", alla stessa sottesa, di tutela delle ragioni del credito erariale, che risulterebbero frustrate dal riconoscimento della legittimazione concorrente per i soli crediti non accertati giudizialmente, e non anche per quelli che abbiano già definitivamente accertati Sulla prescrizione.

Ai sensi dell'art.1, comma 2  L. n. 20 del 1994 il diritto al risarcimento del danno si prescrive "in ogni caso" in cinque anni dalla data del fatto o dalla scoperta (se venga occultato). Tale termine si riferisce all'azione di accertamento del fatto costitutivo della pretesa e della condanna ad esso conseguente. Si segnala, sul punto, l'arresto realizzato dalla Corte di Cassazione con la pronuncia n. 6321/2019, in cui richiamando orientamenti formatisi in vicende sostanziali sovrapponibili, precisa che "l'azione di risarcimento del danno da atto amministrativo illegittimo è assoggettata non già al termine quinquennale di prescrizione di cui all'art. 2947 c.c., ma al termine decennale della "actio iudicati" ex art. 2953 c.c., decorrente dal passaggio in giudicato della sentenza amministrativa che abbia riconosciuto l'illegittimità dell'atto, a condizione però che il danno sia direttamente riferibile a tale illegittimità, il che si verifica quando la lesione della posizione giuridica accertata dal giudice amministrativo costituisce l'oggetto della domanda risarcitoria " (cfr. Cass. 430/2019).La specialità del regime prescrizionale applicabile ai casi di responsabilità amministrativo-contabile va interpretata con riferimento all'inizio del giudizio di responsabilità e va declinata in relazione alla qualificazione della domanda proposta, non potendo valere a superare la disciplina ordinaria relativa agli effetti della sentenza di condanna passata in giudicato che ha definito il singolo giudizio, per la quale si applica l' art. 2953 c.c.  ossia il termine di prescrizione decennale.