Le buone prassi delle procure e la politica giudiziaria. Il paradosso dell’uovo e della gallina

L'atto sta sempre prima della potenza

perché ogni cosa per passare da potenza ad atto

ha bisogno di qualcosa che sia già in atto

Aristotele

Le circolari delle procure fissano le linee direttive su specifici aspetti organizzativi dell'ufficio ma, sempre più spesso, offrono anche spunti di politica giudiziaria generale. L'interpretazione delle disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato data dalla procura di Roma, a pochi mesi dall'entrata in vigore della riforma Orlando, è un'interessante cartina di tornasole di tale fenomeno.

Il comma 75, dell'articolato entrato in vigore il 3 agosto 2017 contiene una interpolazione relativa alle attribuzioni del procuratore della Repubblica disciplinate dal decreto legislativo 106/2006, contenente disposizioni in materia di riorganizzazione dell'ufficio del pubblico ministero.

Il breve inciso attribuisce al procuratore il compito di assicurare l'osservanza delle disposizioni relative all'iscrizione della notizia di reato; tale previsione accentua i poteri di indirizzo e controllo del procuratore capo, nella direzione di centralizzazione della magistratura requirente, intrapresa da oltre due lustri.

Le implicazioni della riforma saranno, per vari aspetti, sottoposti alla prova dei fatti ma al di là dell'intenzione (più o meno consapevole) del Legislatore, coloro che sono chiamati a dare attuazione alle norme esprimono una visione sistematica che ha dimostrato di avere un peso crescente nella politica giudiziaria del Paese.

Su molti temi, la relazione tra le buone prassi e le scelte di politica giudiziaria è biunivoca: le soluzioni concrete e le circolari attuative di alcune delle maggiori procure, hanno offerto (e sembrano voler continuare a offrire) più di uno spunto sui temi della giustizia.

In data 2 ottobre 2017, ad appena due mesi dalla entrata in vigore della legge 103/2017, il dirigente della procura della capitale ha sviluppato una riflessione, sul tema della iscrizione della notizia di reato, che muove dalle caratteristiche di un ufficio che vaglia ogni anno 350.000 notizie di reato.

Le argomentazioni svolte postulano che l'attività di iscrizione della notizia di reato non sia “meramente ricognitiva” ma costituisca una valutazione che rientra nei compiti precipui ed esclusivi del pubblico ministero.

Mantenendo l'assetto esistente, la prima iscrizione sul registro notizie di reato, è delegata ai procuratori aggiunti, coadiuvati dal personale dell'ufficio primo esame atti, per i quali risulta comunque impossibile procedere ad uno scrutinio approfondito.

Il secondo vaglio compete ai sostituti che, con la celerità consentita dalla necessità di provvedere alle altre incombenze, provvederanno a integrazioni e aggiornamenti.

Nel merito, i principi illustrati nella circolare intendono segnare il percorso logico, che deve iniziare dal fatto e condurre alla iscrizione della notizia, in uno dei due registri tipici (mod. 44 e mod. 21), ovvero nel residuale registro degli atti non costituenti notizia di reato (mod. 45).

Le caratteristiche del dato di partenza devono presentare, quali presupposti indispensabili:

• sommaria descrizione del fatto;
• specificazione nello spazio e nel tempo;
• stratta sussumibilità in una fattispecie di reato.

«Prima di questo livello minimo», si legge, «è possibile solo procedere a iscrivere l'atto in questione nel registro degli atti non costituenti notizia di reato».

I profili più interessanti riguardano l'opzione tra il c.d. registro ignoti e quello noti, la scelta è dettata dalla presenza non di meri sospetti ma di specifici elementi indizianti a carico di un soggetto identificato.

È interessante l'affermazione secondo cui all'iscrizione in quanto tale sono riconducibili effetti pregiudizievoli autonomi, diversi ed ulteriori, rispetto a quelli dovuti alla c.d. “fuga di notizia”.

Il punto primo cui approda la riflessione, è la necessità di «abbandonare una concezione formalistica imperniata sull'approccio ispirato ad una sorta di favor iscritionis, criterio» si sottolinea «non formalizzato ed estraneo al sistema». Il principio che si rappresenta è che «procedere ad iscrizioni non necessarie è tanto inappropriato quanto omettere iscrizioni dovute».

In secondo luogo, la circolare esclude chiaramente che tale attività possa essere attribuita alla polizia giudiziaria e, ancor meno, al privato denunciante e afferma che il potere di disporre le iscrizioni appartenga esclusivamente al pubblico ministero «al cui ponderato esercizio l'ufficio non intende sottrarsi».

In conclusione l'indicazione per l'ufficio della procura di Roma è che «deve adottarsi la soluzione della iscrizione a mod. 45 nelle ipotesi che non rientrano nelle categorie indicate». Pertanto l'iscrizione nel registro c.d. ignoti sembra essere suggerita come preferibile in tutti i casi, esclusi quelli al di sotto del “livello minimo” e, quindi, non costituenti notizia di reato, che saranno annotati a mod. 44; e, all'opposto, quelli in cui il soggetto sia compiutamente identificato e gli elementi indizianti a suo carico siano specifici.

Si afferma in proposito che tale soluzione consentirebbe «di realizzare lo scopo primario indicato dalla Corte costituzionale quale fondamento della previsione di un limite temporale per le indagini preliminari (“imprimere tempestività alle investigazioni”), senza alcun pregiudizio dell'altra esigenza costituzionalmente rilevante costantemente richiamata dalla Corte (“contenere in un lasso di tempo predeterminato la condizione di chi a tali indagini è assoggettato”)».

Il dato che le esigenze costituzionalmente rilevanti, connesse al tema della iscrizione della notizia di reato, non si esauriscano in quelle sopra indicate, è implicito nel successivo paragrafo in cui si tratta delle garanzie che per l'indagato discendono, proprio dal momento della iscrizione.

Con riferimento alle attività di indagine di carattere invasivo (intercettazioni, perquisizioni, sequestri) si raccomanda di «tener conto del fatto che, in tali casi, le esigenze di garanzia possano avere un rilievo affatto peculiare e che l'adozione di provvedimenti autoritativi nei confronti di terzi non indagati, molte volte indispensabile, implica per tali soggetti possibile pregiudizio».

L'avvertenza è (solo) di «procedere ad uno scrutinio particolarmente attento» e in alcuni casi dare «adeguata e succinta motivazione» della scelta.

Per valutare l'effettiva portata della prassi che si è inteso introdurre, occorre considerare le implicazioni che la iscrizione della notizia di reato comporta, sull'intera fase procedimentale.

Obbligatorietà dell'azione penale. Il primo assunto, relativo al contenuto valutativo e non ricognitivo della iscrizione, viene argomentato con riferimento all'art. 109 disp. att. c.p.p. (La segreteria della procura della Repubblica annota sugli atti che possono contenere notizia di reato la data e l'ora in cui sono pervenuti in ufficio e li sottopone immediatamente al procuratore della Repubblica per l'eventuale iscrizione nel registro delle notizie di reato.). In particolare l'uso dell'aggettivo eventuale viene esteso oltre l'interpretazione comune, tesa a distinguere tra le notizie non costituenti reato e quanto invece penalmente rilevante, introducendo una opzione valutativa tra i diversi registri in uso agli uffici di procura (mod. 45, mod. 44; mod. 21).

Tale esegesi non ha risvolti meramente pratici e organizzativi, relativi a questioni “interne all'ufficio”,ma può incidere su un principio di rango costituzionale, quale l'obbligatorietà di esercizio dell'azione penale che è cosa ben diversa dal presunto favor iscritionis, effettivamente sconosciuto all'ordinamento.

Il rischio che si paventa è che in concreto si realizzi una disparità tra soggetti indagati, lasciata alla mera discrezionalità del singolo procuratore, aggiunto o sostituto, piuttosto che a scelte di politica criminale.

Garanzie. Quanto ai rilievi relativi agli effetti nocivi della iscrizione “in sé”, la circolare pone in luce solo una parte della funzione che l'assunzione della qualità di indagato ha nell'ordinamento. L'aspetto “oscurato” è proprio la funzione di garanzia che tale posizione comporta.

Indirettamente dunque, la circolare ratifica una indebita interpretazione che attribuisce al termine “indagato”, connotati affini al concetto di “imputato” o, addirittura, di “condannato”. Tale involuzione culturale risente indubbiamente delle distorsioni del “processo mediatico” che va determinando un appiattimento culturale della giurisdizione.

La circolare si limita a prendere atto degli effetti concreti che l'iscrizione comporta, tuttavia, la mera registrazione del fenomeno si traduce in una perdita di terreno della cultura laica e giuridica in favore di una visione etica e sostanzialistica del processo penale.

Il discutibile effetto di tale tesi è che si possa affermare che “sino a quando non vi siano indizi specifici in ordine alla condotta del singolo, non vi sarebbero i presupposti perché questi sia avvertito del compimento di atti irripetibili” ovvero possa essere considerato “molte volte indispensabile” adottare provvedimenti autoritativi, ovvero svolgere attività invasive nei confronti di terzi non indagati, con il solo onere di riservare a tali casi “particolare attenzione” e, soltanto “in alcuni casi…dare adeguata e succinta motivazione” della scelta.

Durata delle indagini. La novella estiva persegue il chiaro intento di ridurre la durata dalla fase di indagine; ha sancito l'obbligo di esercizio dell'azione penale, entro termini stringenti ed ha introdotto il potere di avocazione delle indagini da parte del procuratore generale, in caso di ritardo ingiustificato del procuratore della Repubblica.

Le disposizioni introdotte dalla procura di Roma, devono essere lette (anche) in relazione a tali innovazioni

Appare evidente come il momento della iscrizione incida sui termine delle indagini preliminari.

Sotto tale profilo la circolare sembra offrire una “via d'uscita” al timore ed alla diffidenza che hanno accolto le novità relative all'esercizio dell'azione penale.

L'iscrizione delle notizie di reato a carico di ignoti, senza pregiudizio per lo svolgimento delle indagini, potrebbe consentire di disinnescare gli effetti della riforma procrastinando l'iscrizione (e il computo dei termini) fino al momento in cui si ravvisino gli “elementi indizianti” dotati di un sufficiente grado di specificità.

Controllo giurisdizionale. L'affermazione, in capo al procuratore della competenza esclusiva sull'attività di annotazione nei registri, implica un margine di discrezionalità, sottratto, allo stato, al controllo giurisdizionale.

È noto come sul punto, costantemente si affermi che «il termine di durata delle indagini preliminari decorre dalla data in cui il pubblico ministero ha iscritto, nel registro delle notizie di reato, il nome della persona cui il reato è attribuito, senza che al giudice per le indagini preliminari sia consentito stabilire una diversa decorrenza, sicché' gli eventuali ritardi indebiti nella iscrizione, tanto della notizia di reato che del nome della persona cui il reato è attribuito, pur se abnormi, sono privi di conseguenze agli effetti di quanto previsto dall'articolo 407, comma 3, c.p.p., fermi restando gli eventuali profili di responsabilità disciplinare o penale del magistrato del P.M. che abbia ritardato l'iscrizione» (Cass. pen., Sez. unite, n. 40538/2009, Lattanzi).

In mancanza di “finestre di giurisdizione”, le criticità relative al momento in cui avviene l'iscrizione di un soggetto nel registro degli indagati, sembrano acuite dalla interpretazione offerta nella circolare della procura di Roma.

Si tratta, ad oggi, di disposizioni interne agli uffici della capitale ma esiste il rischio che siano considerate la “miglior prassi” da cui trarre ispirazione, analogamente a quanto avvenuto sempre più frequentemente sui temi della Giustizia.