Codice di Procedura Penale art. 578 bis - Decisione sulla confisca in casi particolari nel caso di estinzione del reato per amnistia o per prescrizione 1 .

La disciplina

Come chiarito anche dalla Relazione al d.lgs. n. 21/2018, è stato in tal modo stabilito  un nuovo principio, applicabile nel caso in cui, in sede d’impugnazione, sia dichiarata l’estinzione del reato per amnistia o prescrizione, sulla falsariga  di quanto già stabilito dall'art. 578 in relazione alle statuizioni sugli interessi civili nei medesimi casi; conseguentemente, dopo l'art. 578 è stato introdotto l'art. 578-bis, «norma procedurale che impone al giudice dell'impugnazione la pronuncia ai soli effetti della confisca, in caso di prescrizione del reato o amnistia, quando la stessa sia stata ordinata a seguito di condanna in primo grado. Fa eccezione la confisca per equivalente (l'art. 12-sexies specifica infatti “ad eccezione del comma 2-ter”) e quindi il rinvio nell'art. 578-bis al comma 1 dell'art. 240-bis c.p.», non anche al secondo comma della predetta disposizione.

La modifica prende atto dei  principi affermati dalla giurisprudenza (Cass. S.U., n. 31617/2015), secondo la quale, prima della modifica, il giudice, nel dichiarare l’estinzione del reato per intervenuta prescrizione:

- poteva disporre, a norma dell'art. 240, comma 2, n. 1, c.p., la confisca del prezzo ed, ai sensi dell'art. 322-ter c.p., la confisca diretta del prezzo o del profitto del reato, a condizione che vi sia stata una precedente pronuncia di condanna e che l'accertamento relativo alla sussistenza del reato, alla penale responsabilità dell'imputato ed alla qualificazione del bene da confiscare come prezzo o profitto rimanga inalterato nel merito nei successivi gradi di giudizio;

- non poteva disporre la confisca c.d. “per equivalente” delle cose che ne costituiscono il prezzo o il profitto, , atteso il suo carattere afflittivo e sanzionatorio  (Cass. S.U., n. 31617/2015).

Secondo la giurisprudenza, si può procedere alla confisca in assenza di condanna (nella specie, per intervenuta estinzione del reato a seguito di prescrizione) anche quando si tratti di confisca "per equivalente", sempre che rientri in una delle ipotesi previste dall'art. 322-ter c.p., giacché il richiamo contenuto nell'art. 578-bis alla confisca di cui all'art. 322-ter c.p. non è limitato ai soli casi di confisca diretta di cui al primo comma della predetta disposizione (Cass. II, n. 19645/2021: in motivazione, la S.C. ha sottolineato che la natura solo "parzialmente sanzionatoria" della confisca di valore - in quanto connotata piuttosto da una funzione ripristinatoria diretta al riallineamento degli squilibri patrimoniali generati dall'illecito - non implica la sua attrazione nell'area della sanzione penale in senso stretto).

L'accertamento – sia pure incidentale - di responsabilità  rende la predetta disciplina compatibile con la giurisprudenza della Corte EDU, ferma nel ritenere che la confisca di un bene, quale che ne sia la formale natura giuridica, si traduce sempre in una pena (Corte EDU, II, 20 gennaio 2009, caso Sud Fondi c. Italia, ), e che «La logica della "pena" e della "punizione", e la nozione di "guilty" (nella versione inglese) e la corrispondente nozione di "personne coupable" (nella versione francese), depongono a favore di un'interpretazione dell'articolo 7 Conv. EDU che esige, per punire, una dichiarazione di responsabilità da parte dei giudici nazionali, che possa permettere di addebitare il reato e di comminare la pena al suo autore. In mancanza di ciò, la punizione non avrebbe senso. Sarebbe infatti incoerente esigere, da una parte, una base legale accessibile e prevedibile e permettere, dall'altra, una punizione quando, come nel caso di specie, la persona interessata non è stata condannata» (Corte EDU, II, 29 ottobre 2013, caso Varvara c. Italia, ).

La Corte EDU (Grande Chambre, 28 giugno 2018, caso G.I.E.M. s.r.l. ed altri c. Italia) è recentemente ritornata ad esaminare la questione, con riguardo ad una fattispecie nella quale i giudici italiani avevano dichiarato estinto per prescrizione il reato di lottizzazione abusiva, disponendo la confisca dei terreni e delle aree abusivamente lottizzate ex art. 44, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, ammettendo che, nonostante la conclusiva dichiarazione di estinzione per prescrizione, può ritenersi consentita — pur in difetto della condanna — la confisca di beni, in tutti i casi nei quali l'A.G. abbia comunque accertato — sia pur incidentalmente, in sede di verifica ad hoc, propedeutica rispetto alla statuizione di confisca — la sussistenza degli elementi costitutivi del reato pur prescritto, potendo una siffatta decisione, pur se formalmente di proscioglimento, essere equiparata alla “condanna” richiesta dall'art. 7 CEDU.

Le novità introdotte dalla l. 9 gennaio 2019, n. 3 (c.d. legge “anticorruzione")

L'art, 1, comma 4, lett. f), l. n. 3/2019 (c.d. “anticorruzione”), in vigore dal 31 gennaio 2019, ha modificato il comma 1 dell'art. 578-bis, inserendo, dopo le  parole:  «e  da  altre disposizioni di legge», le parole:  «o  la  confisca prevista dall'articolo 322-ter del codice penale».

La novella, nel suo complesso, rimuove quindi i limiti enucleati dalla giurisprudenza (cfr. supra), legittimando nei casi previsti, pur in difetto di una formale decisione di condanna:

- la confisca in casi particolari prevista dall'art. 240-bis, comma 1, c.p. e da altre disposizioni di legge (nel testo originario della disposizione)

- la confisca per equivalente prevista dall'art. 322-ter c.p. (in forza della novella del 2019).

Conseguentemente, anche nei casi di confisca c.d. “per equivalente”, prevista dall'art. 322-ter c.p., il giudice dell'impugnazione, nel dichiarare il reato estinto per prescrizione o per amnistia, dovrà operare un accertamento incidentale di responsabilità, valido “ai soli effetti della confisca”, onde verificare se essa debba essere confermata o meno.

Successione di leggi nel tempo

La disposizione di cui all'art. 578-bis, introdotta dal d.lgs. n. 21/2018, che ha disciplinato la possibilità di applicare, con una sentenza di proscioglimento per intervenuta prescrizione, la confisca cd. allargata prevista dall'art. 240-bis c.p., e che poi è stata estesa, dalla legge n. 3/2019 a tutte le ipotesi di confisca di cui all'art. 322-ter c.p., costituiva, secondo la giurisprudenza (Cass. VI, n. 14041/2020; Cass. II, n. 19645/2021; Cass. III, n. 21910/2022) una norma di natura processuale, come tale soggetta al principio tempus regit actum, non introducendo nuovi casi di confisca, ma limitandosi a definire la cornice procedimentale entro cui può essere disposta la c.d. ablazione senza condanna.

Peraltro, la nuova disposizione, consentendo l'irrogazione di una “pena” (la confisca c.d. per equivalente di cui all'art. 322-ter c.p., che ha natura pacificamente sanzionatoria anche per la giurisprudenza interna) non consentita dalla disciplina previgente, non può essere applicata retroattivamente, non consentendolo l'art. 7, § 1, Conv. EDU (per l'evidente difetto di prevedibilità ex ante) e lo stesso art. 2, comma 4, c.p.: la citata decisione non può, quindi essere condivisa.

Non a caso, altro orientamento (Cass. III, n. 20793/2021; Cass. III, n. 7882/2022) ha, in contrasto con l'orientamento che appare dominante, affermato che la disposizione dell'art. 578-bis, che ha disciplinato la possibilità di mantenere la confisca con la sentenza di proscioglimento per intervenuta prescrizione del reato nel caso in cui sia accertata la responsabilità dell'imputato, è applicabile anche alla confisca tributaria ex art. 12-bis d.lgs. 10 marzo 2000, n. 74, ma, ove questa sia stata disposta per equivalente, non può essere mantenuta in relazione a fatti anteriori all'entrata in vigore del citato art. 578-bis, atteso il suo carattere afflittivo.

Intervenute a dirimere il contrasto, le Sezioni Unite (Cass. S.U., n. 4145/2023) hanno stabilito che «La disposizione dell'art. 578-bis c.p.p. ha, con riguardo alla confisca per equivalente e alle forme di confisca che presentino comunque una componente sanzionatoria, natura anche sostanziale ed è, pertanto, inapplicabile in relazione ai fatti posti in essere anteriormente all'entrata in vigore dell'art. 6, comma 4, d.lgs. 1 marzo 2018, n. 21, che ha introdotto la suddetta disposizione»

Applicazioni

Reati contro la P.A.

In tema di reati contro la pubblica amministrazione, l'art. 578-bis consente la confisca per equivalente ex art. 322-ter c.p. anche in caso di sentenza di prescrizione del reato, in quanto tale forma di ablazione, pur avendo un prevalente carattere afflittivo e sanzionatorio, persegue anche l'esigenza di privare l'autore del reato di un valore equivalente a quanto illecitamente conseguito dalla commissione del reato, sicchè non presuppone necessariamente una pronuncia di condanna (Cass. VI, n. 14041/2020, con la precisazione che, alla luce della sentenza della Corte EDU GIEM/Italia, le confische-sanzione, fondate su accertamenti sostanziali di responsabilità contenuti in una sentenza che dichiari la prescrizione, sono compatibili con l'art. 7 Conv. EDU).

Reati edilizi

In applicazione dell'art. 578-bis c.p.p., la giurisprudenza (Cass. III, n. 5936/2019) ritiene, in tema di reati edilizi, che, anche alla luce della pronuncia della Corte EDU, Grande Chambre, 28 giugno 2018, caso G.I.E.M. S.r.l. contro Italia, la sentenza di proscioglimento per intervenuta prescrizione maturata nel corso del processo non osta alla conferma della confisca del bene oggetto di lottizzazione abusiva, a condizione che la relativa decisione abbia accertato l'esistenza del reato e la responsabilità dell'imputato, garantendo il diritto di difesa secondo i parametri di cui all'art. 6 Conv. EDU.

Altra decisione (Cass. III, n. 8350/2019), in tema di confisca disposta ai sensi dell'art. 44, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 a seguito del proscioglimento dell'imputato per intervenuta prescrizione, tenuto conto della predetta decisione della Corte EDU, all'esito di più ampia disamina, ha conclusivamente ritenuto che:

- la confisca può essere disposta anche dal giudice di primo grado che abbia accertato la sussistenza degli elementi oggettivo ed soggettivo del reato di lottizzazione abusiva, poiché la disciplina dettata dall'art. 578-bis (che conferisce detto potere al giudice dell'impugnazione), non preclude l'esercizio del relativo potere-dovere al giudice di prima istanza;

- la persona giuridica  proprietaria del bene confiscato che sia rimasta estranea al processo può far valere le sue ragioni dinanzi al giudice dell'esecuzione, cui è demandato il compito di accertare autonomamente la sussistenza del reato e la riferibilità alla persona giuridica della condizione di terzo estraneo di buona fede, condizione che non può essere riconosciuta all'ente che abbia costituito il mero schermo dell'azione compiuta dalla persona fisica riconosciuta responsabile del reato;

- è conforme al principio di proporzionalità (art. 1, Prot. addizionale n. 1, della Conv. EDU) la confisca che risulti, dall'accertamento di fatto compiuto dal giudice di merito, limitata ai beni immobili direttamente interessati dalla lottizzazione abusiva e ad essa funzionali.

Si è in seguito ribadito che, in tema di lottizzazione abusiva, ai fini della valutazione della conformità della confisca al principio di protezione della proprietà di cui all'art. 1, Prot. addizionale n. 1, della Conv. EDU, come interpretato dalla pronuncia della Grande Camera della Corte EDU del 28 giugno 2018, caso G.I.E.M. S.r.l. contro Italia, assume rilievo anche l'aspetto dell'individuazione dei beni oggetto della misura, nel senso che il provvedimento ablatorio è legittimo se limitato ai beni immobili direttamente interessati dall'attività lottizzatoria e ad essa funzionali (Cass. III, n. 31282/2019: in applicazione del principio, la S.C. ha annullato con rinvio la decisione di merito che, dichiarando l'estinzione del reato per intervenuta prescrizione, di per sé sola non ostativa alla confisca, aveva tuttavia disposto, in modo generalizzato, "la confisca dei terreni abusivamente lottizzati nonché delle opere abusivamente costruite e la loro devoluzione al Comune", senza operare una selezione mirata ad applicare la misura alle sole opere funzionali alla trasformazione della struttura e dell'area). La decisione appena citata ha, in particolare, precisato che la Corte di cassazione, nel dichiarare l'estinzione del reato per intervenuta prescrizione, può disporre l'annullamento con rinvio della sola statuizione della sentenza impugnata relativa alla confisca ex art. 44, comma 2, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, al fine della individuazione dei beni da sottoporre a confisca e, dunque, per consentire lo svolgimento degli accertamenti di merito necessari per la valutazione della conformità del provvedimento ablatorio al principio di protezione della proprietà di cui all'art. 1 del Prot. add. n. 1 cit.: la prosecuzione del giudizio, nonostante l'intervenuta estinzione del reato, a fini diversi da quelli dell'applicazione delle sanzioni penali strettamente intese - e, nella specie, per la valutazione della legittimità della confisca -, costituirebbe, infatti, espressione di un principio che opera anche per la confisca misura di sicurezza ex art. 236 c.p., per la pronuncia sulla falsità dei documenti ai sensi dell'art. 537 c.p.p., per alcune ipotesi di confisca previste dalla legislazione speciale, ad esempio in tema di confisca che segue all'accertamento dei reati doganali, e trova conferma nella disciplina dell'art. 578-bis per le ipotesi di confisca ivi contemplate.

Da ultimo, dopo aver premesso che:

-  la confisca urbanistica è applicabile anche in caso di reato di lottizzazione abusiva estinto per prescrizione (essendo, peraltro, all'uopo necessario che il giudice di merito valuti la proporzionalità della misura ablativa rispetto al fatto lesivo accertato, considerata la sua natura di sanzione sostanzialmente penale, secondo quanto ritenuto dalla consolidata giurisprudenza della Corte EDU);

- in caso di mancanza di motivazione, quando la misura ablativa sia stata disposta in via automatica, secondo l'interpretazione dell'art. 44, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001, in precedenza prevalente, diventa necessario verificarne la proporzionalità in base ad un giudizio che, involgendo questioni di merito, non può essere svolto dalla Corte di cassazione;

la giurisprudenza (Cass. III, n. 40380/2019), rilevato che, rispetto alla declaratoria di estinzione del reato, imposta dalla non manifesta infondatezza dei motivi di ricorso, pur non essendo anomali che il giudice di merito proceda ad ulteriori accertamenti, difetta una disposizione processuale che consenta alla Corte di cassazione di annullare la sentenza senza rinvio per estinzione del reato di lottizzazione abusiva e disporre, al contempo, il rinvio al giudice d'appello per la verifica della conformità della disposta confisca al criterio di proporzionalità secondo quanto ritenuto necessario dalla giurisprudenza della Corte EDU con la sentenza della Grande Camera 28 giugno 2018, caso G.I.E.M. S.r.l. contro Italia, ha rimesso alle Sezioni Unite la decisione della seguente questione:   <<se, in caso di declaratoria di estinzione per prescrizione del reato di lottizzazione abusiva, sia consentito l'annullamento con rinvio limitatamente alla statuizione sulla confisca ai fini della valutazione da parte del giudice di rinvio della proporzionalità della misura, secondo il principio indicato nella sentenza della Corte EDU, Grande Camera, 28 giugno 2018, caso G.I.E.M. S.r.l. contro Italia >>.

 Le Sezioni unite penali (Cass. S.U., n. 13539/2020)  hanno stabilito che:

<<nel caso in cui, nel giudizio di legittimità, intervenga la dichiarazione di estinzione per prescrizione del reato di lottizzazione abusiva (art. 44 d.P.R. n. 309 del 1990), è consentito alla Corte di cassazione l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata di condanna limitatamente alla statuizione sulla confisca ai fini della valutazione, da parte del giudice di rinvio, della proporzionalità della misura, secondo il principio indicato dalla sentenza emessa dalla Corte EDU in data 28 giugno 2018 nel caso G.I.E.M. s.r.l. ed altri contro Italia, fermo restando che, ove la prescrizione sia maturata nel corso del giudizio di primo grado, il disposto dell'art. 129, comma 1, c.p.p. non consente la prosecuzione dello stesso ai fini di disporre la confisca>>.

 Non ancora esplorato dalla giurisprudenza è un problema  ulteriore: se la non manifesta infondatezza dei motivi di ricorso riguardante unicamente la necessità, ai fini della confisca urbanistica, di valutare la proporzionalità della misura ablativa rispetto al fatto lesivo accertato, possa comportare la declaratoria di estinzione per prescrizione (nelle more maturata) del reato di lottizzazione abusiva: a nostro avviso, considerato che alla predetta ipotesi di confisca va riconosciuta ormai ineludibilmente natura di sanzione sostanzialmente penale, secondo quanto ritenuto dalla consolidata giurisprudenza della Corte EDU, non può che optarsi per la risposta affermativa.

Finanze e tributi

In tema di violazione della disciplina delle accise sugli idrocarburi, il giudice di appello, nel pronunciare declaratoria di estinzione del reato previsto dall'art. 40 del d.lgs. n. 504/1995 per prescrizione, maturata prima della pronuncia della sentenza impugnata, non ha l'obbligo di revocare la confisca dei prodotti petroliferi e degli automezzi disposta ai sensi dell'art. 44 stesso d.lgs., sempre che sia integralmente ribadito, in via incidentale, l'accertamento già operato in primo grado in ordine alla sussistenza del reato ed alla sua attribuibilità all'imputato (Cass. III, n. 13671/2020).

L’impatto della riforma della prescrizione (l. n. 3 del 2019)

La dottrina ha osservato che la legge n. 3 del 2019 ha contestualmente introdotto l'art. 578-bis c.p.p. ed introdotto una nuova disciplina della prescrizione, destinata ad entrare in vigore dal 1° gennaio 2020 .

Per effetto  dell'entrata in vigore delle predette disposizioni, l'art. 578-bis sarà oggetto di una abrogazione implicita differita, limitatamente alla parte della norma riguardante i casi di intervenuta prescrizione, risultando applicabile soltanto in caso di concessione di un amnistia” ( Varraso; conforme Minnella).

Profili processuali: sequestro preventivo finalizzato alla confisca e prescrizione

Secondo la giurisprudenza (Cass. II, n. 48632/2019), <<il decorso del termine di prescrizione non ha effetti sul sequestro preventivo funzionale a garantire l’esecuzione della confisca, dato che questa, se vi sono gli elementi per l’accertamento di responsabilità sostanziale, può essere disposta ai sensi dell’art. 578-bis  anche se il reato è estinto per prescrizione; pertanto, il correlato vincolo cautelare disposto ai sensi dell’art. 321, comma 2, trova la sua legittimazione, indipendentemente dal decorso dei termini di prescrizione, nella perdurante sussistenza dei tipici presupposti che legittimano la cautela reale>>.     

Morte dell'imputato e confisca

La natura sanzionatoria-afflittiva e, dunque, strettamente personale, della confisca per equivalente osta alla sua applicazione (nella specie, in sede esecutiva) nei confronti di persona già deceduta, poiché colpisce beni che sono ormai nella disponibilità degli eredi, estranei al reato commesso dal “de cuius”; ne consegue che la morte dell'imputato sopravvenuta alla sentenza di condanna non consente al giudice d'appello o alla Corte di cassazione di decidere sull'impugnazione ai soli effetti della confisca (nella specie, per equivalente), atteso che l'art. 578-bis non contempla tale specifica causa di estinzione del reato (Cass. III, n. 33429/2021).

Affidamento in prova ai servizi sociali e confisca

La confisca per equivalente (nel caso di specie, ex art. 322-ter c.p.) non si estingue in caso di esito positivo dell'affidamento in prova ai servizi sociali, ai sensi dell'art. 47, comma 12, ord. pen., poiché tale misura ablativa, pur avendo un carattere afflittivo e sanzionatorio, non è equiparabile né alla pena principale, né alle pene accessorie, essendo connotata prevalentemente da una funzione ripristinatoria della situazione economica modificata dalla commissione del fatto illecito (Cass. II, n. 35738/2020).