Occupazione abusiva di locali privati: i casi in cui la p.a. risponde per mancanza di tutela

Non sussiste l'obbligo in capo all'amministrazione di impedire il verificarsi (o l'aggravarsi) di un evento lesivo al diritto di proprietà o all'iniziativa economica privata; esiste viceversa l'obbligo di dare prontamente esecuzione al provvedimento giudiziale ottenuto dal privato a tutela delle proprie ragioni.

La questione affrontata, e risolta, dal Tribunale di Roma trae le mosse da una domanda presentata da una società, nei confronti dello Stato Italiano - Ministero dell'Interno, per ottenere il ristoro dei danni derivati da una illecita occupazione dei locali alla quale non era stato posto rimedio dalle autorità convenute.

La società attrice esponeva di essere proprietaria di alcuni immobili siti in Roma, in particolare un albergo, che nel mese di aprile 2013 venivano inopinatamente e senza alcuna autorizzazione occupati da un numero elevatissimo di (oltre 350) persone.

L'attrice precisava di aver anzitutto presentato denuncia al Commissariato di Pubblica Sicurezza e di aver sempre tenuto informati degli avvenimenti l'autorità di P.S., il Questore, il Prefetto e il Sindaco della capitale. Infine, la danneggiata otteneva dalla Procura della Repubblica presso il tribunale di Roma il sequestro preventivo dell'immobile ai sensi dell'art. 321 c.p.p.

La ricorrente lamentava la mancata liberazione e restituzione dei locali da parte della convenuta e chiedeva, pertanto, il risarcimento per il danno subìto individuato (anche) come un adeguato indennizzo ai sensi dell'art. 2041 c.c. tenuto conto dell'ingiustificato arricchimento della pubblica amministrazione conseguente riallocazione impropria, a danno di privati, dei costi delle politiche sociali gravanti sullo Stato.

Le parti convenute si costituivano in giudizio chiedendo rigettarsi ogni domanda.

In particolare, il Ministero dell'Interno sosteneva di non avere competenza autonoma in tema di esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali.

Si tratta di stabilire se colui che subisca un'ingiusta occupazione, e quindi venga privato della disponibilità di locali in proprietà e della possibilità di trarne un vantaggio economico, abbia diritto o meno a ricevere un risarcimento da parte dello Stato (ed in particolare del ministero dell'Interno) che è rimasto inerte di fronte a tale occupazione nonostante le denunce presentate dal danneggiato.

L'attore, in altre parole, si è rivolto al Tribunale capitolino sostenendo la responsabilità (omissiva) ex art. 2043 c.c. del Ministero convenuto in quanto graverebbe sulla Pubblica Amministrazione l'obbligo giuridico di impedire l'altrui illecita occupazione, o più esattamente impedire l'occupazione in itinere o quanto meno di porvi fine nel minor tempo possibile.

Il ricorrente - come sottolineato dal Tribunale - fonda la propria domanda su differenti fonti giuridiche:

• Ai sensi dell'art. 1 della l. n. 121/1981, compete al Ministero dell'Interno quale responsabile dell'ordine e della sicurezza pubblica l'obbligo giuridico di impedire l'evento illecito;
• L'art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 112/1998 definisce l'ordine pubblico come «…il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza della comunità nazionale…»;
• L'art. 1 del T.U.L.P.S. di cui al r.d. 18 giugno 1931, n. 773, prevede che «l'autorità di pubblica sicurezza veglia al mantenimento dell'ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà; cura la osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle provincie e dei comuni…»
• Vi è, infine, l'obbligo da parte dello Stato di assicurare il rispetto delle leggi e di garantire l'osservanza delle disposizioni del codice penale (art. 55 e 380 c.p.p.)

Una volta deciso se tale risarcimento sia effettivamente dovuto, si dovrà anche stabilire da qualche momento sorga tale obbligo nonché la misura dello stesso.

La domanda posta dal danneggiato nei confronti del Ministero secondo il Tribunale ha meritato accoglimento.

Per arrivare a tale soluzione, il giudice individua anzitutto, opportunamente, il quadro giuridico al quale si deve fare riferimento.

Dapprima, ed è una considerazione di notevole rilevanza, il tribunale di Roma ricorda alcuni principi di legge quanto mai attinenti al caso di specie che si possono, per brevità, così riassumere:

• L'ordinamento, a fronte della condotta illecita di occupazione abusiva, mette a disposizione del soggetto leso strumenti di natura giurisdizionale di carattere sia civile che penale; questo per la natura fondamentale, garantita anche dalla Costituzione, dei diritti di proprietà e di iniziativa economica;
• Poiché il nostro ordinamento non prevede, salvo in casi eccezionali, che ci si possa fare giustizia da sé, per la liberazione forzosa dell'immobile illegittimamente occupato il privato si dovrà necessariamente valere della intermediazione della Autorità giudiziaria;
• Il reato di «invasione di terreni o edifici» previsto dall'art. 633 c.p.p. non rientra tra quelli di particolare gravità per i quali la polizia giudiziaria, che ai sensi dell'art. 55 c.p.p. ha l'onere di impedire che i reati vengano portati a conseguenze ulteriori, può procedere anche all'arresto o al fermo degli autori del reato;
• Il sequestro preventivo dell'immobile può costituire una misura cautelare reale idonea atta ad ottenere lo sgombero forzoso del bene illegittimamente occupato ma non può essere, salvo nei casi di urgenza, tale da non consentire di attendere un provvedimento del pubblico ministero; alle forze dell'ordine in funzione di polizia giudiziaria non è consentito, pertanto, di intervenire di propria iniziativa.

Fatte queste premesse, e definito così lucidamente il quadro giuridico attinente al caso di occupazione giuridica e inerzia della pubblica amministrazione che qui rileva, al Tribunale non restava che concludere nel seguente modo: nel caso di specie non sussiste l'obbligo, in capo alla amministrazione, di impedire il verificarsi o aggravarsi della violazione dei diritti di proprietà e di iniziativa economica patita dal singolo.

Sussiste, viceversa, l'obbligo del Ministero (della Questura tramite la Digos più esattamente) di procedere alla esecuzione del sequestro preventivo (e quindi della liberazione dell'immobile dai suoi occupanti non autorizzati) una volta che questo è stato concesso.

Dal momento in cui, in sostanza, un privato si rivolga ad un giudice per lamentare la illecita occupazione dell'immobile, se tale richiesta trova accoglimento egli ha diritto a veder posta in essere dalla pubblica autorità tale pronuncia, e a vedersi pertanto riconsegnare l'immobile nella propria disponibilità.

Nel caso di specie, in conclusione, secondo il tribunale romano non è giustificabile la totale inerzia degli organi delegati per l'esecuzione del provvedimento di sequestro preventivo ottenuto dal danneggiato.

Tale omissione, conclude il decidente, comporta la condanna del convenuto Ministero a risarcire al ricorrente (che aveva espressamente rinunciato al risarcimento delle voci di danno materiale) il lucro cessante patito, per non aver potuto godere della disponibilità dell'immobile, a far data dal settembre 2014 posto che nell'agosto precedente era stato disposto il sequestro preventivo

La sentenza resa dal Tribunale di Roma - a parere dello scrivente - appare perfettamente equilibrata ed è del tutto condivisibile.

Il merito dei giudici romani, in particolare, è quello di aver stabilito, in base alle norme in essere, se e quando la Pubblica Amministrazione (il Ministero dell'Interno) è tenuta a un risarcimento nei confronti del privato al quale sia stata negata giustizia nel caso di occupazione illecita di immobile.

L'attore - come detto - aveva chiesto che gli venisse riconosciuto un risarcimento a far data dall'inizio della occupazione abusiva, mentre il Tribunale, correttamente, ha riconosciuto - non rientrando il reato in questione tra quelli per i quali la polizia giudiziaria possa procedere in assenza di una decisione favorevole di un giudice - tale diritto dovuto solo dalla concessione del sequestro.

Diversamente argomentando, del resto, e cioè ritenendo che l'obbligo del risarcimento a carico dello Stato sorga con l'inizio della occupazione - come messo bene in evidenza nella sentenza commentata - si violerebbe il principio del divieto di autotutela da parte del privato.

In altre parole - ricorda il Tribunale capitolino - non è consentito al presunto danneggiato (da occupazione illecita) farsi giustizia da sé: egli si dovrà rivolgere al giudice civile o a quello (costituendo la fattispecie anche un illecito penale ex art. 633 c.p.p.) penale per richiedere l'accoglimento delle proprie ragioni.

Una volta ottenuta la sentenza, o comunque come in questo caso il provvedimento di sequestro preventivo, il privato avrà quindi diritto di veder posto in essere ed eseguito il comando del giudice: se questo non avviene egli potrà chiedere alla pubblica amministrazione, rimasta colpevolmente inerte, il ristoro del danno subìto.

Mari, Occupazioni sine titulo, espropriazione indiretta, acquisizione sanante e obblighi restitutori. Gli orientamenti della giurisprudenza (ordinaria e amministrativa) a confronto, in Riv. giur. edil., 2016, fasc. 1-2, 69;

Viglianisi, Il diritto di proprietà e la sua “funzione sociale” nell'ordinamento giuridico italiano ed in quello europeo, in Riv. ital. di dir. pubbl. comun., 2016, fasc. 2, 519;

Signorelli, Contratto di locazione e giurisprudenza: obbligazioni, prestazioni e responsabilità,in Resp. civ. e previd., 2015, fasc. 2, 410.