Parere della Commissione Speciale del Consiglio di Stato sulle Linee Guida per l'affidamento dei servizi di vigilanza privata

Con il parere n. 1173 del 3 maggio 2018 la Commissione Speciale del Consiglio di Stato si esprime in senso parzialmente favorevole sullo schema di Linee Guida ANAC per l'affidamento dei servizi di vigilanza privata. La Commissione Speciale affronta in modo approfondito tre specifiche questioni.

I requisiti oggettivi e soggettivi. In primo luogo il Consiglio di Stato ricorda che per lo svolgimento dei servizi di vigilanza è necessario il possesso dell'autorizzazione prefettizia di cui all'art. 134 T.u.l.p.s., ragion per cui l'affidamento del servizio non può essere disposto in favore di operatori economici che non abbiano tutti i requisiti oggettivi e soggettivi previsti per lo svolgimento dell'attività. Tuttavia nella prassi accade che alcune stazioni appaltanti, per abbattere i costi, bandiscano un'unica gara comprendente più servizi (es. vigilanza armata, custodia e portierato), alcuni dei quali – come quelli di vigilanza – non possono essere svolti da soggetti privi dei requisiti richiesti dal T.u.l.p.s. e dal suo regolamento attuativo. La Commissione Speciale esclude che una simile prassi possa ritenersi legittima, a meno che l'aggiudicazione non venga disposta in favore di operatori economici che abbiano tutti i requisiti oggettivi e soggettivi previsti per lo svolgimento delle predette attività, ivi inclusa l'autorizzazione prefettizia di cui all'art. 134 T.u.l.p.s. La Commissione Speciale conviene pertanto con l'ANAC che la diversità delle prestazioni di cui si compongono i servizi di vigilanza privata e i servizi fiduciari (portierato e reception) rende preferibile la suddivisione dell'appalto in lotti, purché la stazione appaltante indichi dettagliatamente nei documenti di gara i singoli servizi richiesti, precisando in relazione a ciascuno di essi i requisiti necessari per la partecipazione alla gara e quelli necessari per l'esecuzione, compreso il possesso delle imprescindibili autorizzazioni. Ne deriva che, per il lotto relativo al servizio di vigilanza privata, deve necessariamente essere richiesta quale condizione di partecipazione il possesso della licenza prefettizia, dovendo la stazione appaltante verificare che l'aggiudicatario possegga detta autorizzazione non soltanto al momento dell'affidamento ma anche per tutta la durata dell'esecuzione del contratto. La Commissione Speciale precisa inoltre che le stazioni appaltanti sono ammesse a derogare al principio della “suddivisione in lotti”, posto che l'art. 51 del Codice non ne prevede l'applicazione in termini assoluti e inderogabili, purché la stazione appaltante sorregga tale scelta con un'adeguata e completa motivazione.

Alla gara non possono partecipare intermediari. In secondo luogo la Commissione Speciale esclude che alla gara per l'aggiudicazione del servizio di vigilanza possano partecipare “agenzie di affari”, in quanto, trattandosi di intermediari tra la stazione appaltante e l'agenzia di vigilanza che effettivamente andrà a svolgere il servizio, tale pratica concretizzerebbe un'inammissibile delega di funzioni pubblicistiche. Inoltre deve ritenersi che la licenza prefettizia ex art. 134 T.u.l.p.s. sia un provvedimento di autorizzazione intuitu personae, riconducibile alla categoria generale dei requisiti di idoneità professionale di cui all'art. 83, comma 1, lett. a) del Codice e che, in quanto tale, deve essere posseduto direttamente dall'aggiudicataria.

I criteri di aggiudicazione. In terzo luogo, con riferimento ai criteri di aggiudicazione, la Commissione Speciale condivide la scelta dell'ANAC espressa in merito alla preferenza, seppur non assoluta, per il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Tuttavia la Commissione esprime parere negativo in merito a quanto delineato dall'Autorità circa le verifiche da effettuare sulla congruità delle offerte e, in particolare, sull'elemento del costo del personale. Secondo lo schema approvato dall'Autorità, infatti, tale costo “non può essere inferiore ai minimi salariali indicati nelle apposite tabelle elaborate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai sensi dell'art. 23 comma 16 del medesimo Codice”. Al contrario, secondo il Consiglio di Stato soltanto i minimi salariali previsti dalla legge (art. 97,comma 6, d.lgs. n. 50/2016) hanno natura inderogabile, mentre deve ritenersi ammissibile l'offerta che presenti uno scostamento rispetto alle tabelle ministeriali sul costo medio del lavoro, purché l'operatore economico riesca a fornire adeguate giustificazioni. E ciò in quanto l'articolo 97 del nuovo codice detta una disciplina parzialmente diversa rispetto al previgente articolo 87 d.lgs. n. 163 del 2006, per cui la stazione appaltante mantiene uno spazio di valutazione in ordine alle giustificazioni presentate dall'operatore economico con riferimento al costo del lavoro, dovendosi escludere qualsivoglia automatismo nell'esclusione. Per tale ragione il Consiglio di Stato invita L'ANAC a rendere le opportune specificazioni e correzioni allo schema di Linee Guida, nella parte in cui si prevede il necessario rispetto dei valori riportati nelle tabelle ministeriali sul costo medio del lavoro.