La zona grigia del gioco d'azzardo online fra legislazione europea e nazionale

Lo studio che segue riguarderà la vasta e multiforme materia del gioco d'azzardo online, in un excursus che provi a dare una visione generale della disciplina oggi vigente, sia a livello europeo che nazionale, passando anche da una breve analisi della posizione della giurisprudenza della Corte di giustizia e del giudice nazionale di legittimità, soprattutto di contrasto, su alcune problematiche di rilievo in tema di compatibilità della legislazione nazionale con quella europea.

Il fenomeno del gioco d'azzardo ha avuto, nel corso degli ultimi anni, uno sviluppo esponenziale, soprattutto nel settore del gioco online, ove si è manifestato il maggior incremento.

Per tali ragioni, la materia ha richiesto interventi di varia natura, sia a livello nazionale che comunitario, in modo da contenere, anche in termini di legalità, il fenomeno.

Com'è noto, il nostro ordinamento, nel punire il gioco d'azzardo con l'arresto da tre mesi ad un anno e con l'ammenda non inferiore a 206 euro, precisa che è tale quello nel quale ricorre il fine di lucro e la vincita o la perdita è interamente aleatoria.

Appare evidente, tuttavia, che in esito all'ingigantimento e alla proliferazione del numero e della tipologia di giochi disponibili, soprattutto su internet, tale definizione risulta quantomeno limitata, pertanto si è reso necessario adottare, a livello europeo, una nozione più ampia che potesse definire il c.d. gioco d'azzardo online o gioco a distanza.

Nel 2011, la Commissione europea, infatti, ha adottato un Libro verde (COM(2011)128) individuando tutte le tipologie di servizi rientranti nella nozione di gioco d'azzardo online, tra cui le scommesse sportive, i giochi da casinò, le scommesse con spread, i giochi multimediali, i giochi promozionali, i servizi di gioco d'azzardo gestiti da e a beneficio di associazioni di beneficienza e organizzazioni senza scopo di lucro riconosciute e servizi di lotteria.

Tale nozione si è trasfusa, nel luglio 2014, tramite una Raccomandazione della Commissione Europea (2014/478/Ue), in una vera e propria definizione, secondo la quale per servizio di gioco d'azzardo online s'intende «un servizio che implichi una posta pecuniaria in giochi di sorte, compresi quelli con un elemento di abilità, come le lotterie, i giochi da casinò, il poker e le scommesse, che venga fornito con qualsiasi mezzo a distanza, mediante strumenti elettronici o altra tecnologia che faciliti la comunicazione e su richiesta individuale di un destinatario di servizi».

Il gioco d'azzardo è, dunque, gioco completamente legato alla sorte o alla fortuna e, infatti, come evidenziato da un rapporto dello Swiss Insitute of Comparative Law, predisposto per la Commissione europea nel 2006, gli elementi fondamentali per la definizione di giochi di sorte (games of chance) sono:

1. l'esistenza di una puntata in denaro che permetta la partecipazione del giocatore;
2. l'acquisizione della possibilità di ottenere una vincita;
3. l'esito del gioco (vincita o perdita) che dipende completamente o parzialmente dalla sorte e non già da specifiche abilità del giocatore.

La prevalenza della componente aleatoria rispetto a quella delle abilità del giocatore è, peraltro, un indice che contraddistingue le scommesse rispetto ad altri giochi d'azzardo.

In effetti, nelle prime, il giocatore si affida alle probabilità di avveramento di un certo pronostico in relazione ad un certo evento, mentre nei secondi, l'abilità del giocatore sebbene possa tradursi in una partecipazione più intensa, risulta non avere alcuna rilevanza decisiva.

Con riferimento al gioco a distanza o gioco d'azzardo online se, da un lato, si ricava l'assenza di una specifica normativa comunitaria, dall'altro, anche a livello nazionale, sussiste invero una normativa molto frammentaria in materia.

E infatti, con riguardo al diritto derivato Ue, i servizi di gioco d'azzardo, oltre a non essere disciplinati da nessuna specifica normativa settoriale, non sono nemmeno stati inseriti nelle direttive sul mercato interno (2006/123/Ce) (in quanto non costituiscono un normale servizio) o sul commercio elettronico (2000/31/Ce).

Di contro, gli stessi sono soggetti alle direttive:

• sui servizi di media audiovisivi (2010/13/Ce),
• sulle pratiche commerciali sleali (2005/29/Ce),
• sulla vendita a distanza (1997/7/Ce),
• sul riciclaggio di proventi di attività criminose (2005/60/CE)
• e sul sistema comune di imposta sul valore aggiunto (2006/112/Ce).

Per tali ragioni, nel 2011, la Commissione, nel Libro verde già citato, ha richiesto una valutazione circa l'utilità di una maggiore cooperazione a livello europeo con riguardo al gioco d'azzardo online, soprattutto in considerazione che la mancanza di unicità normativa ha permesso lo sviluppo di un mercato transfrontaliero illegale, nel quale sono presenti sia “mercati neri”, rappresentati da scommesse e giochi d'azzardo clandestini, gestiti senza licenza, sia “mercati grigi”, con operatori titolari di licenza in uno o più Stati membri che, tuttavia, forniscono servizi di giochi d'azzardo online in paesi in cui non hanno ottenuto autorizzazione.

I servizi di gioco d'azzardo sono disciplinati, a livello comunitario, dall'art. 56 del trattato sul funzionamento dell'Ue.

La norma dispone che «le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono estendere il beneficio delle disposizioni del presente capo ai prestatori di servizi, cittadini di un paese terzo e stabiliti all'interno dell'Unione».

In altri termini, gli operatori autorizzati in uno Stato membro possono fornire liberamente i propri servizi ai cittadini di altri stati membri dell'Ue. Eventuali restrizioni, quindi, devono essere giustificate dalla salvaguardia di interessi pubblici.

Pertanto, ove si manifesti un tale tipo di limitazione, con tutta evidenza, esso rappresenta una deroga espressa al principio della libera prestazione di servizi appena indicato.

Nel Libro verde vengono individuati tre obiettivi di interesse pubblico che giustificano tali restrizioni:

1. la tutela dei giocatori d'azzardo da pratiche fraudolente, soffermandosi:
   a) sia sul gioco d'azzardo problematico, rappresentato dall'impulso a giocare nonostante le conseguenze dannose o la necessità di fermarsi in considerazione di particolari costi sociali che derivano al giocatore alla famigli e alla società;
   b) sia sul gioco d'azzardo patologico, che costituisce una vera e propria dipendenza al pari di quella delle droghe.
2. la tutela dell'ordine pubblico e prevenzione di altri reati;
3. il finanziamento di attività di beneficienza o di altre attività di interesse pubblico.

Sul punto, è intervenuta proprio la Risoluzione del Parlamento europeo del 10 settembre 2013(di cui sopra)sul gioco d'azzardo online nel mercato interno, in cui si afferma la legittimità di tutti quegli interventi degli Stati membri a seguito dei quali potrebbero essere previste delle limitazioni per la libera prestazione di servizi o della libertà di stabilimento, atte a contrastare il gioco d'azzardo illegale, a fronte di una maggiore tutela dei giocatori, in particolare di quelli più deboli, come i soggetti minori di età.

Nella risoluzione suddetta, peraltro, si riconosce agli Stati membri il diritto di determinare le modalità di organizzazione e regolamentazione, a livello nazionale, dell'offerta di servizi di gioco d'azzardo online, e di applicare tutte le misure necessarie al contrasto del gioco illegale, riconoscendo che la normativa in tal senso deve essere proporzionata, coerente, trasparente e non discriminatoria.

Nel luglio del 2014, poi, in esito alla consultazione pubblica sul Libro verde e alla risoluzione citata con cui il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a esplorare la possibilità di introdurre misure di sensibilizzazione sui rischi di dipendenza del gioco d'azzardo e a prendere in considerazione anche l'attuazione di controlli obbligatori dell'identificazione da parte di terzi, nonché di imporre particolari avvisi per i minori, è stata adottata la Raccomandazione citata.

La Commissione ha rimesso agli Stati membri «di adottare principi per i servizi di gioco d'azzardo online e per le comunicazioni commerciali responsabili relative a tali servizi, allo scopo di garantire ai consumatori, ai giocatori ed ai minori un elevato livello di tutela, inteso a salvaguardare la salute a ridurre al minimo gli eventuali danni economici che possono derivare da un gioco compulsivo o eccessivo».

Con particolare riguardo ai soggetti minorenni, cui si dedica un intero capitolo, si prescrive che nessun minore dovrebbe poter giocare su un sito internet di gioco d'azzardo o avere un conto di gioco; pertanto, si dovrebbe impedire a tali soggetti l'accesso, o comunque, si dovrebbero prevedere, nell'ambito dei siti di gioco, link a programmi di controllo parentale.

Relativamente, invece, all'aspetto pubblicitario e di sponsorizzazione, la raccomandazione ritiene che i mezzi pubblicitari dovrebbero fornire dati oggettivi sui rischi che si corrono a giocare d'azzardo.

Una delle problematiche principali in materia ha riguardato la valutazione degli strumenti atti a tutelare i consumatori, gli operatori e gli organizzatori di eventi nel settore dei giochi di azzardo online, stante che il settore si presta, proprio per le modalità attraverso le quali si svolge il gioco a distanza, a frodi o pratiche sleali, come la mancata corresponsione delle vincite, il furto di identità, la manipolazione dei risultati e il riciclaggio dei proventi di attività illecite.

Secondo uno studio della Commissione, risulta che a essere coinvolti in attività di riciclaggio non sono mai gli operatori di gioco d'azzardo online titolari di licenza, mentre lo sono, invece, gli operatori senza licenza, i quali, ad esempio, ricorrono a pratiche di accreditamento di vincite su conti diversi da quello in cui è stata fatta la scommessa iniziale, oppure permettono al giocatore di aprire più conti gioco con lo stesso operatore.

Al fine di contrastare, a livello comunitario, attività di riciclaggio in un settore molto remunerativo, quale quello del gioco d'azzardo online, anche a questi servizi viene applicata la direttiva 2005/60/Ce (terza direttiva sul riciclaggio).

Si prevede, infatti:

1. che possano giocare solo i giocatori registrati che siano titolari di un conto presso l'operatore munito di licenza;
2. che vengano controllati i pagamenti. I pagamenti delle vincite vengono effettuati sugli stessi mezzi utilizzati per il conferimento iniziale di denaro. Sono vietati pagamenti diretti tra clienti;
3. che possano essere controllati altresì tutti giocatori tramite gli elenchi di controllo d'età.

Il Legislatore italiano, al fine di dare sfogo all'esigenza di tutelare l'ordine e la sicurezza pubblica, contrastare il crimine organizzato, eventuali frodi fiscali e salvaguardare i minori, in materia di gioco, ha sviluppato una normazione piuttosto complessa e non immediata che consta di una serie di interventi stratificatisi nel tempo e contenuti, spesso e volentieri non in leggi ad hoc ma in leggi finanziarie, circostanza questa che rende ancora più complicato addivenire ad una conoscenza sistematica dell'argomento.

Ad ogni modo, la legislazione relativa consta di interventi volti, da un lato, a distinguere tra giochi vietati e non e, dall'altro, a indicare le modalità di legalizzazione del gioco.

In particolare, la materia è disciplinata dalle seguenti leggi:

R.d. 773/1931 (Tulps -Testo Unico della legge di pubblica sicurezza). In particolare, l'art. 88 dispone che «La licenza per l'esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione».

L. 401/1989, all'art. 4 prevede il reato di Esercizio abusivo di attività di gioco o di scommessa. La norma, che punisce chiunque esercita abusivamente «l'organizzazione del gioco del lotto o di scommesse o di concorsi pronostici che la legge riserva allo Stato o ad altro ente concessionario» con la reclusione da sei mesi a tre anni, è stata recentemente modificata, con la l. 388/2000, che ha inserito i commi 4-bis e 4-ter. Si sanziona, altresì, chi accetti o raccolga scommesse di qualsiasi tipo, per via telefonica o telematica, formalizzate in Italia o all'estero, o comunque chi faciliti tali atti (4-bis), e chiunque accetti biglietti di lotteria o di altre scommesse attraverso gli stessi strumenti, sprovvisto di autorizzazione (4-ter).

La giurisprudenza di legittimità, con riferimento alla fattispecie in esame, (Cass. pen., Sez. unite, 26 aprile 2004, n. 23271) ha ritenuto, sin da subito, che la stessa non ostasse con la libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, previste dagli art. 43 e 49 Trattato Ce.

Invece, la Corte di giustizia, con sentenza del 6 novembre 2003 (in causa C-243/01, Gambelli) ha ritenuto che «una normativa nazionale contenente divieti penalmente sanzionati, di svolgere attività di raccolta, accettazione, prenotazione e trasmissione di proposte di scommessa, relative, in particolare, a eventi sportivi, in assenza di concessione o autorizzazione rilasciata dallo Stato membro interessato, costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi». Purtuttavia, ha ammesso un'apertura, nel senso di ritenere che «spetta al giudice (nazionale) del rinvio verificare se tale normativa, alla luce delle sue concrete modalità di applicazione, risponda realmente ad obiettivi tali da giustificarla». La Corte, in definitiva, ammette restrizioni solo in presenza di motivi imperativi di interesse generale.

L. 266/2005 (legge finanziaria per il 2006, art. 1, commi 525 e ss). Al fine di contrastare i fenomeni di illegalità legati alla distribuzione online dei giochi con vincite in denaro, si attribuisce all'Azienda Autonoma Monopoli di Stato la regolamentazione del settore e la inibizione dei siti web privi di autorizzazioni previste o che, comunque, svolgono attività in contrasto con la disciplina vigente.

D.lgs. 231/2007 (Attuazione della direttiva 2005/60/Ce concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/Ce che ne reca misure di esecuzione). L'art. 24, comma 4, prevede degli obblighi a carico dei gestori di case da gioco. Più precisamente, gli stessi devono procedere all'identificazione e alla verifica dell'identità di ogni cliente per importi superiori a 1000 euro e «consentono operazioni di ricarica dei conti di gioco, di acquisto e di cambio dei mezzi di gioco, esclusivamente attraverso mezzi di pagamento, ivi compresa la moneta elettronica, per i quali è possibile assolvere gli obblighi di identificazione previsti dal presente decreto».

E quindi, gli operatori hanno l'obbligo di acquisire e registrare alcune informazioni da parte dei clienti, riguardanti:

• i dati identificativi all'apertura dei conti di gioco o della richiesta delle credenziali per l'accesso al gioco online;
• le operazioni di apertura e ricarica dei conti e del loro valore;
• l'indirizzo Ip, la data, l'ora e la durata delle connessioni telematiche nel corso delle quali il cliente, accedendo ai sistemi del gestore del gioco, pone in essere le operazioni.

L. 88/2009, art. 24, commi 12 e ss. (legge comunitaria per il 2008, recante Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee). La legge prevede:

a) l'esclusione dell'accesso al gioco online ai minori, con l'obbligo per i gestori di esporre il divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco (art. 17, lett. e));

b) l'introduzione del c.d. conto di gioco: il giocatore ed il gestore stipulano un contratto (sulla scorta di uno schema predisposto dall'A.A.M.S. ossia l'Amministrazione autonoma dei monopoli di stato) (art. 19). Si crea un'autolimitazione per il giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o mensile, con inibizione al sistema in caso di raggiungimento della soglia. Il giocatore può anche stabilire la propria autoesclusione dal sito del concessionario, con il conseguente impedimento di un nuovo accesso;

c) introduce due nuove fattispecie incriminatrici (comma 23):

• una di natura delittuosa, in base alla quale viene punito con la reclusione da sei mesi a tre anni chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza, senza la prescritta concessione, qualsiasi gioco istituito o disciplinato dall'A.A.M.S.,
• e una di natura contravvenzionale, che punisce con l'arresto da tre mesi a un anno o con l'ammenda da 500 e 5000 euro, chiunque, seppur in possesso della prescritta concessione, organizza, esercita o raccoglie a distanza qualsiasi gioco istituito o disciplinato dall'A.A.M.S. con modalità o tecniche diverse da quelle previste dalla legge.

L. 220/2010 (art. 1, commi 78 e ss.):

a) riafferma il monopolio statale in materia di giochi e scommesse, anche attraverso il potenziamento del ruolo e dei compiti attribuiti all'AAMS;

b) ribadisce il divieto di gioco per i minori di anni 18;

c) rivede lo schema di convenzione tipo per le concessioni per l'esercizio e la raccolta dei giochi pubblici.

D.l. n. 98/2011, convertito in legge l 111/2011, il quale, ancora una volta ribadisce il divieto di gioco ai minori (art. 24, comma 20), affermando che esso ha natura generale e, pertanto, riguarda tutti i giochi che rientrano nella categoria dei giochi in denaro, ad eccezione di quelli da intrattenimento, che non prevedono alcuna immissione di denaro.

Ove si violi tale divieto, la legge dispone, oltre una sanzione pecuniaria che va da 5.000 a 20.000 euro, anche la sospensione dall'esercizio dell'attività, nonché la revoca di qualunque autorizzazione o concessione nel caso di commissione di tre violazioni in un periodo di tre anni.

D.l. 158/2012 (convertito in l 189/2012). Si tratta del c.d. Decreto “Balduzzi”, che ha affrontato la materia anche sotto il profilo sanitario e di tutela del minore. Ha previsto, invero, il divieto d'inserimento dei messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro in trasmissioni televisive o radiofoniche o durante le rappresentazioni teatrali e cinematografiche non vietate ai minori. Ha altresì vietato la pubblicità di giochi con vincite in denaro su giornali e riviste o via internet, quando i messaggi siano tesi a incitare al gioco o a esaltarne la pratica.

Viene, peraltro, istituito un Osservatorio per valutare le misure più idonee al contrasto della diffusione del gioco d'azzardo e della dipendenza grave.

L. 190/2014 (legge di stabilità 2015) contiene una disciplina transitoria in materia di giochi pubblichi. Prevede la possibilità di regolarizzare la posizione di tutti coloro che offrono scommesse con vincite in denaro per conto proprio o di terzi, ma non sono collegati al totalizzatore nazionale dell'Agenzia delle dogane e dei Monopoli.

Tale disposizione è volta a disciplinare quei casi di agenzie di scommesse, collegate a bookmakers con sedi all'estero che svolgono attività in Italia, in assenza di specifica concessione da parte dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli che, così operando, non versano alcuna imposta all'erario.

L. 208/2015 (legge di stabilità 2016) che ha introdotto, infine, delle norme per sanzionare l'impiego dei c.d. totem (ossia quegli apparecchi che, dalle sale gioco, consentono di collegarsi con piattaforme online). Ha anche previsto l'avvio di un progressivo contenimento del numero delle slot machine.

A parere di chi scrive, una nota particolare, se non altro per la sua specifica finalità, merita il terzo degli obiettivi posti dalla Commissione europea nel proprio Libro verde, ossia quello che riguarda il finanziamento di attività di beneficienza e di interesse pubblico, quali l'arte, la cultura, lo sport, i programmi destinati a giovani, con i proventi del gioco d'azzardo.

Come già accennato, in tali casi, sono legittime le restrizioni alla libera prestazione di servizi operate a livello nazionale al fine di evitare il fenomeno del c.d. parassitismo.

E infatti, premesso che il fatto che determinati servizi di gioco connessi al finanziamento di attività di interesse pubblico o culturali potrebbe indurre più facilmente – proprio per le finalità che importano una minore riprovevolezza di tale tipo di gioco d'azzardo – determinati giocatori, anche non abituali, a farne uso, appare chiaro che le eventuali restrizioni poste nei confronti di operatori esteri, in tali casi, siano per lo più legate alla circostanza che, in presenza di finalità di maggior interesse, possano essere dirottati altrove i proventi di tali servizi.

Si pensi, ad esempio, le lotterie di valore ridotto con vincite altresì ridotte offerte da alcune organizzazioni di beneficienza potrebbero attrarre molti giocatori proprio perché questi ritengono che detta partecipazione (rispetto a lotterie che offrono probabilità di vincita superiori) andrà a favorire attività meritevoli. Per tali ragioni, è plausibile che tale tipologia di giocatore potrebbe “investire” in giochi d'azzardo online forniti da altri Stati membri perché ritenute “più valide”.

È evidente, quindi che quando vengono offerti servizi di gioco in relazione a eventi che si svolgono in altro Stato membro o quando i giocatori d'azzardo di uno Stato membro scelgono di utilizzare i servizi di gioco forniti a partire da un altro Stato membro, si avranno effetti diretti a livello nazionale in relazione alla distribuzione dei proventi relativi a tali servizi.

Pertanto, le restrizioni, realmente, sono giustificate proprio dall'esigenza di evitare che determinati flussi di entrata possano essere dirottati all'estero o comunque solo parzialmente entrare nelle casse statali.

Con riguardo alle modalità di ottenimento di tali tipi di finanziamenti, sono previste particolari procedure.

L'organizzazione o la società responsabile dell'attività di interesse pubblico ha la possibilità di ottenere una licenza attraverso la quale poter fornire servizi di gioco d'azzardo online:

• ricevendo i fondi direttamente da un operatore di gioco statale (ad esempio una lotteria nazionale) o più operatori privati (e quindi il contributo è determinato o dalla legge o si basa su contributi volontari);
• ricevendo un compenso finanziario per l'utilizzazione di un evento dalla stessa organizzato;
• ricevendo fondi dal bilancio dello Stato.

In definitiva, quindi, il finanziamento di attività sociali costituisce una conseguenza vantaggiosa ma non la reale finalità della politica restrittiva corrispondente, posto che ogni Stato membro applica, in relazione a tale fornitura di tali servizi, percentuali diverse di distribuzione dei proventi nelle casse statali.

Si è già accennato al fatto che una delle più rilevanti problematiche giurisprudenziali in materia di gioco d'azzardo online ha riguardato la compatibilità della normativa nazionale di limitazione della concessione di licenze di gioco con i principi comunitari in materia di stabilimento e libera prestazione di servizi di cui agli art. 49 e 56 del trattato sul funzionamento Ue.

Come già sottolineato dalla Corte di giustizia in più occasioni, l'art. 56 va applicato ai servizi di giochi d'azzardo online forniti nel territorio di uno stato membro ospitante da un operatore stabilito in un altro stato membro.

Al fine di garantire i giocatori, è prevista la possibilità per lo Stato membro di istituire un monopolio a favore di un organismo unico (come in Italia) assoggettato a uno stretto controllo da parte delle autorità, al fine di prevenire, prevalentemente, la criminalità a esso eventualmente legata, nonché di effettuare, come già detto altrove, limitazioni all'accesso e all'ottenimento di licenze per l'esercizio legittimo dell'attività nel territorio statale.

Tali limitazioni, peraltro, possono riguardare anche operatori che abbiano ottenuto concessioni da parte di altro o altri stati membri e ciò perché non esistono obblighi di mutuo riconoscimento, dato che ciascuno Stato non è tenuto a fidarsi dei controlli effettuati dalle autorità di altri Stati membri.

La questione, tuttavia, non è di così facile soluzione.

Se, come visto, una delle principali giustificazioni alle restrizioni in materia di gioco è rappresentata dalla tutela del consumatore, è quantomeno palese che la stessa non può costituire il limite alla politica di espansione del gioco d'azzardo (nel senso di permettere ad operatori con sede in Stati esteri di avere licenze ad operare anche in Italia), tenuto conto che già una politica di espansione “controllata” a livello nazionale, consente un alto livello di prevenzione della criminalità e di lotta alla dipendenza.

Con riguardo a tale problematica, peraltro, la Corte di Giustizia (sentenza del 6 novembre 2003, n. 243), ritenendo la politica italiana discriminatoria sul punto, si è pronunciata nel senso che «laddove le autorità di uno Stato membro inducano ed incoraggino i consumatori a partecipare alle lotterie, ai giuochi d' azzardo o alle scommesse, affinché il pubblico erario ne benefici sul piano finanziario, le Autorità di tale Stato non possono invocare l' ordine pubblico sociale con riguardo alla necessità di ridurre le occasioni di giuoco per giustificare provvedimenti» repressivi.

In questo senso, quindi, «gli Stati membri sono liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d' azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito» e, tuttavia, «i limiti che, nel rispetto del principio di sussidiarietà, gli Stati membri possono al riguardo stabilire, trovano fondamento nell'esigenza, non già di contrasto della domanda e dell'offerta di gioco e di scommessa, bensì di tutela dell'ordine pubblico e di esigenze imperative di interesse generale».

Come è noto, infatti, in Italia sussiste un regime di monopolio sul gioco d'azzardo.

Lo Stato, non riconoscendo la validità di concessioni rilasciate dagli altri Stati membri, e richiedendo che le società di gioco ottengano una specifica concessione ad operare in Italia, concede, appunto, licenze e autorizzazioni in numero limitato o per periodi contenuti.

Per tali ragioni, la normativa italiana è stata sottoposta, più volte, a rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia.

Tuttavia, la Corte di cassazione ed i giudici di merito nazionali (ad esempio, Trib. Ragusa, sentenza n. 46/2006) hanno più volte disatteso i principi stabiliti dalla corte di Lussemburgo, e, dunque, pur apparentemente condizionando il rilascio delle licenze a una valutazione preventiva giustificabile sotto il profilo dell'ordine pubblico, la stessa risulta di fatto evidentemente rappresentativa di un mero intento monopolistico, certamente contrario all'orientamento europeo.

Sul punto, però, si è pronunciato il Consiglio di Stato che, contrariamente a quanto affermato dai giudici comunitari, ha ritenuto che l'art. 88 Tulps che vuole che «la licenza per l'esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione» non è norma che ha portata discriminatoria. Infatti, la stessa risulta applicabile indistintamente a tutti gli operatori di scommesse operanti in Italia, a prescindere dalla loro origine o nazionalità (Cons. Stato, Sez. VI, 16 gennaio 2009 n. 208).

A conferma di ciò, infine, secondo una recente pronuncia, la Corte di cassazione, ha affermato che «nonostante la comprovata necessità di assoggettare gioco d'azzardo e affini ad una disciplina particolare basata su finalità pregnanti di prevenzione generale e controllo fiscale…non esiste un disfavore nei confronti del gioco d'azzardo in quanto tale, ove esso cioè non sfugga al controllo degli organismi statali e non si esponga alle infiltrazioni criminali» (Cass. civ., Sez. VI, 11 giugno 2015, n. 14288).

Da quanto finora evidenziato, emerge, dunque, in tutta evidenza, come la materia, complessa e articolata, sia stata, anche a livello giurisprudenziale, molto contrastata e ad oggi non definita del tutto.

Infatti, come visto, se la tendenza del diritto europeo è quella di garantire, in primis, il principio generale della libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, non deve dimenticarsi come tale principio, vada comunque contemperato da un lato, con le esigenze statali di tutela del giocatore e dall'altro dell'ordine pubblico nazionale, al fine di prevenire il riciclaggio dei proventi del gioco d'azzardo online, nonché di altri reati di natura tributaria, quali l'evasione fiscale.

È difficile dire quale soluzione possa essere adottata a livello nazionale ed europeo affinchè si possano risolvere i problemi di compatibilità in materia, anche perché non deve dimenticarsi che il gioco online è molto più arduo da controllare, data la sua portata.

Da alcuni studi risulta, infatti, come l'Agenzia dogane e monopoli (A.D.M.) non riesca, in effetti, ad oscurare tutti i siti che quotidianamente vengono aperti sulla rete e che violano la normativa nazionale.

Ad ogni modo, si può ritenere, in definitiva, che al fine di contenere le problematiche connesse al gioco d'azzardo online, uno degli strumenti migliori è rappresentato dalla cooperazione internazionale, realizzata attraverso uno scambio di informazioni tra le autorità di regolamentazione gli Stati membri, nonché lo scambio di buone pratiche in materia di procedure amministrative, anche attraverso l'utilizzo, in termini pratici, dell'esperienza degli altri, soprattutto in materia di trattamento delle domande relative alle licenze e di controlli per garantire la protezione dei giocatori e prevenire illeciti.