Gratuito patrocinio e liquidazione dei compensi agli avvocati nel c.d. “decreto sicurezza”

Nella seduta del 24.9.2018, il Consiglio dei Ministri ha approvato lo schema di decreto legge recante: “Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'agenzia nazionale per l'amministrazione e la gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata”.

Lo schema di decreto legge è stato sottoposto al vaglio del Presidente della Repubblica, che, in data 4.10.2018, lo ha emanato, sottolineando, in una nota di accompagnamento, che, in materia, restano «fermi gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato, pur se non espressamente richiamati nel testo normativo, e, in particolare, quanto direttamente disposto dall'art. 10 Cost. e quanto discende dagli impegni internazionali assunti dall'Italia».

Il contenuto del testo normativo è eterogeneo.

Il titolo I è, infatti, relativo alla materia dell'immigrazione e della protezione internazionale.

Il titolo II riguarda la sicurezza pubblica ed il contrasto al terrorismo e alla criminalità organizzata.

Il titolo III attiene alla funzionalità del Ministero dell'Interno e all'organizzazione dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

Indubbiamente, dal punto di vista mediatico, maggiore risonanza hanno avuto le misure in materia di protezione internazionale e, in particolare, quelle relative all'abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari (art. 1), all'introduzione di nuove ipotesi di diniego e revoca della protezione internazionale in conseguenza dell'accertamento della commissione di gravi reati (art. 7), alla limitazione delle misure di accoglienza a favore dei titolari della protezione internazionale e dei minori stranieri non accompagnati (art. 12).

Nel comunicato stampa apparso nel sito web del Governo si legge che «per assicurare una efficace e più rapida gestione delle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale, si introducono alcune disposizioni intese a contrastare il ricorso strumentale alla domanda di protezione».

Tra le disposizioni di chiusura del titolo I del decreto legge – dedicato, come detto, alla materia dell'immigrazione e della protezione – si segnala l'art. 15 (“Disposizioni in materia di giustizia”) che prevede l'introduzione nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (d'ora innanzi, per brevità, T.U.S.G., “Testo Unico delle spese di giustizia”) dell'art. 130-bis, così formulato: «1. Nel processo civile, quando l'impugnazione, anche incidentale, è dichiarata inammissibile, al difensore non è liquidato alcun compenso. 2. Non possono essere, altresì liquidate le spese sostenute per le consulenze tecniche di parte che, all'atto del conferimento dell'incarico, apparivano irrilevanti o superflue ai fini della prova».

Anche il lettore più frettoloso o disattento non mancherà di notare come la norma ora citata, quantomeno da un punto di vista meramente letterale, non contiene richiami espressi alle materie disciplinate nel titolo I (“Disposizioni in materia di rilascio di speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario nonché in materia di protezione internazionale e di immigrazione”).

Ad un esame più accurato non sarà, poi, difficile rilevare come la norma viene a collocarsi in quella parte del T.U.S.G. riservata alle “disposizioni particolari nel patrocinio a spese dello Stato nel processo civile, amministrativo, contabile e tributario”.

Dunque, la norma in commento, rubricata “Esclusione dalla liquidazione dei compensi al difensore e al consulente di parte nei processi civili”, disciplina alcune particolari fattispecie che possono verificarsi nell'ambito di quei giudizi civili per i quali vi sia stata l'ammissione di una parte al beneficio del patrocinio a spese dello Stato.

La prima fattispecie regolata dall'art. 130-bis è quella che si ha allorquando l'impugnazione, proposta anche in via incidentale, viene dichiarata inammissibile; in tal caso la norma prevede che al difensore non sia liquidato alcun compenso.

La seconda, invece, riguarda quelle ipotesi in cui la parte, ammessa al patrocinio a spese dello Stato, incarichi un professionista di fiducia dello svolgimento di una consulenza da produrre in giudizio; anche in tali ipotesi non è possibile liquidare alcun compenso al consulente, se, all'atto del conferimento dell'incarico, la consulenza appariva non necessaria da un punto di vista probatorio.

Si tratta, dunque, di una disposizione che introduce una deroga alla regola generale desumibile dall'art. 130 d.P.R. 30 maggio 2002, 115, secondo cui il difensore e il consulente di parte nominati da chi è ammesso al patrocinio a spese dello Stato hanno sempre diritto al compenso, che, però, è ridotto della metà.

Già queste prime considerazioni portano a confermare le conclusioni suggerite dalla sommaria lettura della norma e cioè che l'art. 130-bis contiene delle disposizioni eccentriche rispetto al complesso delle misure sulla protezione internazionale e sull'immigrazione contenute nel titolo I.

Al di là del discutibile utilizzo dello strumento della decretazione d'urgenza in questa materia (patrocinio a spese dello Stato), ci si può interrogare se la norma in commento sia necessaria a colmare una lacuna dell'ordinamento o se, al contrario, le fattispecie in essa contemplate trovino già una compiuta regolamentazione de iure condito.

Nel cercare di fornire una risposta al quesito non si può non cominciare con l'osservare che la lettera della norma in esame è più o meno corrispondente a quella dell'art. 106 T.U.S.G., che, infatti, così recita: «1. Il compenso per le impugnazioni coltivate dalla parte non è liquidato se le stesse sono dichiarate inammissibili. 2. Non possono essere liquidate le spese sostenute per le consulenze tecniche di parte che, all'atto del conferimento dell'incarico, apparivano irrilevanti o superflue ai fini della prova».

É importante evidenziare che il citato art. 106 è norma relativa al patrocinio a spese dello Stato nel processo penale, mentre l'art. 130-bis riguarda il processo civile.

L'art. 106 T.U.S.G. è stato oggetto di una recente pronuncia della Consulta che, con sentenza depositata in data 30.1.2018, n. 16, ne ha accertato la legittimità costituzionale.

Non appare inutile in questa sede richiamare alcuni passaggi di tale sentenza che – proprio per le già evidenziate similarità testuali – assumono indubbiamente rilevanza anche nell'interpretazione dell'articolo ora in commento.

Si legge, in particolare, nella citata sentenza che «in tema di patrocinio a spese dello Stato, è cruciale l'individuazione di un punto di equilibrio tra garanzia del diritto di difesa per i non abbienti e necessità di contenimento della spesa pubblica in materia di giustizia. Del resto, nella giurisprudenza di questa Corte al riguardo (da ultimo, sentenza n. 178/2017) è frequente il riferimento al generale obbiettivo di limitare le spese giudiziali, ed è sottolineato il particolare scopo di contenere tali spese soprattutto nei confronti delle parti private.

Non è secondario che il comma 2 dello stesso art. 106 del d.P.R. n. 115/2002 stabilisca che non possono essere liquidate le spese sostenute per le consulenze tecniche di parte che, all'atto del conferimento dell'incarico, apparivano irrilevanti o superflue ai fini della prova.

In questa stessa prospettiva, come sottolinea il giudice rimettente, e come del resto emerge dalla giurisprudenza di legittimità (in particolare, ex multis, Cass. pen., sent., 13 agosto 2003, n. 34190), anche il comma 1 dell'art. 106 del d.P.R. n. 115/2002 ha inteso scoraggiare la proposizione, a spese dello Stato, di impugnazioni del tutto superflue, meramente dilatorie o improduttive di effetti a favore della parte, il cui esito di inammissibilità sia largamente prevedibile o addirittura previsto prima della presentazione del ricorso.

Così, la disposizione censurata non limita irragionevolmente il diritto di difesa, ma sollecita una particolare attenzione in capo al difensore di persona ammessa al patrocinio a spese dello Stato. E la mancata liquidazione del compenso, se le impugnazioni coltivate dalla parte siano dichiarate inammissibili, si giustifica, per le ipotesi in cui la declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione risulti ex ante prevedibile, proprio perché, altrimenti, i costi di attività difensive superflue sarebbero a carico della collettività».

Dalle motivazioni della Consulta è agevolmente evincibile la ratio dell'art. 106 e, quindi, anche dell'art. 130-bis, ratio che può essere individuata nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica, le quali giustificano la mancata remunerazione da parte dello Stato delle attività difensive dell'avvocato e del consulente in caso di loro inutilità.

Alla luce di queste osservazioni è, ora, possibile tornare al quesito iniziale.

Nell'ottica del legislatore, l'art. 130-bis è da ritenere indubbiamente una norma necessaria; diversamente, non si sarebbe avvertita l'esigenza di procedere ad un'operazione, per così dire, di “clonazione” dell'art. 106, il cui ambito di applicazione, ab origine circoscritto al solo processo penale, si vede ora esteso anche al processo civile.

A parere di chi scrive, la risposta al quesito se l'art. 130-bis sia norma necessaria non può essere “tranciante”, ma deve diversamente articolarsi a seconda che se ne consideri il primo o il secondo comma.

Ed infatti, se si ha riguardo al secondo comma dell'art. 130-bis («Non possono essere, altresì liquidate le spese sostenute per le consulenze tecniche di parte che, all'atto del conferimento dell'incarico, apparivano irrilevanti o superflue ai fini della prova»), si può affermare che, prima dell'entrata in vigore del d.l. n. 113/2018, non esisteva, nell'ambito della disciplina sul patrocinio a spese dello Stato, una disposizione di identico contenuto valevole anche per il processo civile.

Né, per ovviare a tale lacuna, può farsi ricorso ad un'operazione ermeneutica che porti ad applicare a questa particolare fattispecie la regola posta dall'art. 92, comma 1 c.p.c. («Il giudice … può escludere la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice, se le ritiene eccessive o superflue …»), che riguarda il diverso ambito delle spese processuali, stabilendo, in particolare, quali spese il Giudice può decidere di non porre a carico del soccombente ed in favore della parte vittoriosa.

D'altra parte, sarebbe stato contrario al criterio della ragionevolezza escludere solo nel processo penale – e non anche in quello civile –la liquidazione dell'attività del consulente, perché superflua o irrilevante. Le esigenze di contenimento della spesa pubblica poste a fondamento dell'art. 106 imponevano un allineamento delle regole del patrocinio a spese dello Stato nell'uno e nell'altro campo processuale.

Sotto questo profilo, la disposizione – sebbene eccentrica rispetto alla materia del titolo I – deve essere salutata con favore.

Diversamente deve dirsi con riferimento al primo comma dell'art. 130-bis («Nel processo civile, quando l'impugnazione, anche incidentale, è dichiarata inammissibile, al difensore non è liquidato alcun compenso»).

Innanzitutto, questa disposizione va interpretata alla luce della citata sentenza della Corte costituzionale intervenuta sull'analogo precetto contenuto nell'art. 106.

Il Giudice delle leggi ha, in particolare, osservato che «il tenore letterale dell'art. 106, comma 1, del d.P.R. n. 115/2002 non preclude affatto un'interpretazione che consenta di distinguere tra le cause che determinano l'inammissibilità dell'impugnazione, tenendo conto della ricordata ratio legis»; «l'interpretazione basata sulla ratio legis conduce alla conclusione che l'art. 106, comma 1, del d.P.R. n. 115/2002 non ricomprende i casi in cui (…omissis…) la ragione dell'inammissibilità risiede in una carenza d'interesse a ricorrere, sopravvenuta per ragioni del tutto imprevedibili al momento della proposizione del ricorso».

Ora, se, in linea con la lettura offerta dalla Consulta, si escludono dall'ambito di applicazione dell'art. 130-bis quei casi in cui l'inammissibilità venga dichiarata «per ragioni del tutto imprevedibili» al momento della proposizione dell'impugnazione, per i restanti casi (quelli, cioè, in cui l'inammissibilità dell'impugnazione era ben prevedibile) l'ordinamento già conosce un rimedio “sanzionatorio”.

É quello accordato dall'art. 136 T.U.S.G., secondo cui «Con decreto il magistrato revoca l'ammissione al patrocinio provvisoriamente disposta dal consiglio dell'ordine degli avvocati, se risulta l'insussistenza dei presupposti per l'ammissione ovvero se l'interessato ha agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave».

In tal senso, del resto, si è orientata una parte della giurisprudenza di merito.

Ad esempio, con decreto del 16.12.2016 (inedito) la Corte d'appello di Catanzaro, decidendo in una fattispecie nella quale il difensore della parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato chiedeva la liquidazione del compenso per l'attività svolta davanti alla Corte di Cassazione in un giudizio promosso con ricorso poi dichiarato inammissibile, ha ritenuto di qualificare come colpa grave la condotta della parte ed ha conseguentemente revocato l'ammissione al beneficio, rigettando la domanda del difensore di liquidazione del compenso. (Nel caso di specie, l'inammissibilità dell'impugnazione era stata dichiarata perché il ricorso era inteso ad ottenere dalla Corte di legittimità una nuova e diversa valutazione delle prove emerse in atti, prospettando, dunque, questioni di puro merito.

In definitiva, poiché la prevedibile inammissibilità dell'impugnazione costituisce un caso di colpa grave, la revoca del patrocinio a spese dello Stato con efficacia ex tunc ex art. 136 T.U.S.G. conduce al medesimo risultato (rigetto dell'istanza di liquidazione del difensore), cui è finalizzato l'art. 130-bis, comma 1.

Norma, quest'ultima, che, perciò, a differenza del comma 2, non viene a colmare una lacuna ordinamentale.

Da quanto precede si possono trarre le seguenti conclusioni:

• l'art. 130-bis T.U.S.G.è norma che disciplina talune particolari fattispecie nell'ambito del processo civile nelle quali è esclusa la remunerazione dell'attività svolta dal difensore o dal consulente a favore della parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato;
• l'art. 130-bis è, perciò, norma eccentrica rispetto alla materia disciplinata nel titolo I del decreto legge, che contiene “Disposizioni in materia di rilascio di speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario nonché in materia di protezione internazionale e di immigrazione”;
• l'art. 130-bis ricalca, quasi alla lettera, il testo dell'art. 106 T.U.S.G. relativo al processo penale;
• l'art. 130-bis, comma 1 è norma superflua, essendo già applicabile nei medesimi casi l'art. 136 T.U.S.G.;
• l'art. 130-bis comma 2 colma, invece, una lacuna dell'ordinamento.

Se si ritiene, infine, che il Governo, anche mediante l'introduzione dell'art. 130-bis, abbia inteso «contrastare il ricorso strumentale alla domanda di protezione», ci si permette di obiettare che, probabilmente, da questo punto di vista, le attese resteranno deluse.

É ben vero che l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato è assai diffusa nei procedimenti di protezione internazionale; non è, perciò, da escludere che la norma in esame possa, in qualche modo, scoraggiare iniziative processuali dilatorie o, comunque, prive di fondamento.

É, tuttavia, da considerare che la norma avrà una ricaduta applicativa soltanto su una piccola parte del contenzioso in materia di protezione internazionale.

Non deve sfuggire, infatti, che l'art. 130-bis, comma 1 si applica alle impugnazioni nel processo civile. Chiara, in tal senso, è la lettera del comma 1: «Nel processo civile, quando l'impugnazione, anche incidentale, è dichiarata inammissibile, al difensore non è liquidato alcun compenso».

Ciò vuol dire che, con riguardo ai procedimenti in materia di protezione internazionale (per i quali a partire dal centoottantesimo giorno dalla data di entrata in vigore del d.lgs. 28.1.2008, n. 25, non è più previsto l'appello), la norma troverà applicazione soltanto in caso di ricorso per cassazione.

Restano, perciò, fuori dall'ambito di operatività dell'art. 130-bis i ricorsi introduttivi del giudizio di primo grado che, sebbene proposti avverso la decisione della Commissione territoriale o nazionale ai sensi dell'art. 35 d. lgs. 28.1.2008, n. 25 (rubricato “Impugnazione”), non sono qualificabili come impugnazioni dal punto di vista del diritto processuale civile (cfr. artt. 323 ss. c.p.c.)

• Brandi, Gratuito patrocinio (giurisdizione ordinaria), in questa Enciclopedia, XIX, 732 ss.;
• Denti, L'evoluzione del «legal aid» nel mondo contemporaneo, in Riv. dir. proc., 1977, 573;
• Luiso, La gratuità del giudizio ed il patrocinio statale, in Nuovo trattato di diritto del lavoro a cura di L. Riva Sanseverino e G. Mazzoni, IV. Le controversie di lavoro e della previdenza sociale, Padova, 1975, 415 ss.;
• Pizzorusso, L'art. 24, 3° comma, della Costituzione e le vigenti disposizioni sul gratuito patrocinio, in Foro it., 1967, V, 1;
• Scalera, La revoca del patrocinio a spese dello Stato nel processo civile, in www.ilProcessoCivile.it;
• Scalera, Legittima l'esclusione del compenso al difensore di parte ammessa al gratuito patrocinio in caso di impugnazione inammissibile, (nota a Corte cost., sent., 30 gennaio 2018, n. 16), in www.ilProcessoCivile.it;
• Scarselli, Il nuovo patrocinio nei processi civili ed amministrativi, Padova, 2003;
• Trocker, L'assistenza giudiziaria ai non abbienti: problemi attuali e prospettive di riforma, in Riv. trim. proc. civ., 1979, 57;
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• Tucci, L'accesso dei non abbienti alla giustizia: dal patrocinio gratuito al patrocinio retribuito dallo Stato, in Riv. giur. lav., 1978, II, 140 ss..