Codice Civile art. 2545 quaterdecies - Controllo sulle società cooperative (1).

Modalità di svolgimento dell'attività di vigilanza

Per quanto concerne le modalità di svolgimento della vigilanza, l'art. 1, d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220 precisa che essa si esplica mediante «revisioni cooperative» ed «ispezioni straordinarie», ricalcando strutturalmente la precedente disposizione del d.lgs.C.p.S. 14 dicembre 1947, n. 1577, ma sostituendo letteralmente il termine «ispezione ordinaria» con il nuovo termine «revisione cooperativa», più confacente al vero spirito di tali controlli e utilizzato da sempre nella prassi cooperativa. Analogamente a quanto disposto in precedenza dal d.lgs.C.p.S. 14 dicembre 1947, n. 1577, le revisioni cooperative sono effettuate dalle Associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo, relativamente agli enti cooperativi ad esse aderenti, mentre vengono svolte dal Ministero dello Sviluppo Economico per gli enti cooperativi non aderenti ad alcuna Associazione. Le revisioni devono avvenire almeno una volta ogni due anni, fatte salve tuttavia le leggi speciali che prescrivono una revisione annuale. La revisione cooperativa con cadenza annuale viene, infatti, ancora prevista per gli enti cooperativi di maggiori dimensioni (e precisamente, in base ai valori rivalutati con d.m. 31 gennaio 2005, per le società cooperative e loro consorzi che, hanno un fatturato superiore a euro 22.523.685,08, o che detengono partecipazioni di controllo in società a responsabilità limitata o in società per azioni, o che possiedono riserve indivisibili superiori a euro 4.000.000, ovvero che raccolgono prestiti o conferimenti di soci finanziatori superiori a euro 2.000.000), e per le cooperative edilizie e loro consorzi iscritti al relativo Albo nazionale, così come disposto dall'art. 15, l. 31 gennaio 1992, n. 59, oltre che per le cooperative sociali, ai sensi della l. 8 novembre 1991, n. 381. Le ispezioni straordinarie continuano ad essere svolte esclusivamente dall'autorità amministrativa (ossia dal Ministero dello Sviluppo Economico), sulla base di programmati accertamenti a campione, di esigenze di approfondimento derivanti dalle revisioni cooperative, ovvero ogni qualvolta se ne ravvisi l'opportunità (Ambrosini, 382).

Finalità ed oggetto delle revisioni cooperative e delle ispezioni straordinarie

Il d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220 ha provveduto a modificare notevolmente le finalità e l'oggetto delle revisioni cooperative e a connotare diversamente la figura del revisore, privilegiandone l'attività assistenziale rispetto a quella prettamente più ispettiva. Il nuovo oggetto della revisione cooperativa consiste, da un lato, nel fornire agli organi di direzione e di amministrazione degli enti cooperativi suggerimenti e consigli, al fine di migliorare la gestione ed il livello di democrazia interna, e dall'altro, nel dovere di accertare «la natura mutualistica dell'ente». Dunque, se nel regime previgente l'oggetto principale delle ispezioni ordinarie era enucleato in una serie di accertamenti, volti a verificare la regolarità della cooperativa sotto il profilo legislativo, statutario, tecnico-contabile e amministrativo, nel nuovo regime il primario oggetto della revisione cooperativa diventa l'accertamento della mutualità.

Al contrario, le ispezioni straordinarie hanno natura tipicamente ispettiva, in quanto propriamente finalizzate a vagliare la regolarità contabile, amministrativa e tecnica degli enti, la sussistenza dei requisiti richiesti da leggi generali e speciali per il godimento di agevolazioni tributarie, previdenziali e di altra natura, nonché l'osservanza delle norme legislative, regolamentari, statutarie e mutualistiche, e non dirette a fornire suggerimenti agli enti ispezionati, così come precisato dall'art. 9, d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220 (Paolucci, 193).

Natura giuridica e poteri di revisori ed ispettori

Il d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220 ha introdotto importanti chiarimenti anche con riguardo alla natura giuridica riconosciuta ai revisori delle Associazioni nazionali di rappresentanza del movimento cooperativo, in quanto all'art. 7 ha precisato che i revisori non dipendenti dal Ministero, nell'esercizio delle loro funzioni, si intendono incaricati di pubblico servizio. I revisori e gli ispettori ministeriali, nell'esercizio della loro funzione ispettiva, sono invece qualificati come pubblici ufficiali (Bassi, 300; Bonfante, 714).

Anche i nuovi poteri riconosciuti ai revisori rappresentano una novità di assoluto rilievo rispetto al regime previgente: il potere di diffidare l'ente cooperativo ad eliminare le eventuali irregolarità riscontrate, prima riservato esclusivamente al Ministero del Lavoro, è stato ora affidato ai revisori e agli ispettori, ai quali incombe altresì il nuovo obbligo – prima spettante al Ministero – di procedere ad un successivo accertamento, alla scadenza del termine indicato nella diffida, al fine di verificare, l'avvenuta regolarizzazione delle anomalie rilevate (Paolucci, 205).

 Diffida ed effetti della vigilanza

 Nel nuovo sistema di vigilanza disciplinato dal d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220, la diffida non viene più considerata quale inevitabile atto amministrativo, propedeutico all'adozione di un successivo (ed eventuale) provvedimento sanzionatorio, bensì quale atto necessario nel solo caso dell'accertamento di irregolarità che, seppur gravi, siano reputate sanabili in un breve arco di tempo. Pertanto, l'emanazione di una diffida nel caso in cui le irregolarità riscontrate non siano sanabili e occorra, di conseguenza, l'adozione immediata di un provvedimento radicale e risolutivo da parte dell'autorità amministrativa di vigilanza dovrebbe ora ritenersi superflua, se non addirittura illegittima (Paolucci, 195).

Dal disposto normativo dell'art. 12, d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220 emerge la necessità che i provvedimenti amministrativi siano sempre e comunque preceduti da un preventivo accertamento, effettuato in sede di revisione cooperativa, ovvero in sede di ispezione straordinaria. Ne deriva che anche in presenza di situazioni più marcatamente oggettive (omesso deposito dei bilanci per due anni consecutivi), oppure notoriamente irregolari, ovvero in presenza di situazioni di insolvenza, il revisore (o l'ispettore) dovrebbe essere obbligato ad esperire la verifica, in difformità con un precedente orientamento dottrinale, secondo il quale determinati provvedimenti potevano essere adottati a prescindere dal preventivo svolgimento dell'ispezione (Bassi, 306; Paolucci, 155; Verrucoli, 463).