Esecuzione forzata presso terzi nei confronti della Pubblica Amministrazione per credito avente natura risarcitoria

La violazione da parte della Pubblica Amministrazione dell'ordine cronologico in relazione ai pagamenti per titoli diversi da quelli vincolati ai sensi dell'art. 159 del d.lgs. n. 267/2000 determina l'inefficacia del vincolo stesso, rendendo pignorabili tutte le somme, per qualsiasi titolo. Laddove non sia prescritta l'emissione di fattura ed il credito abbia fonte giudiziale, la data rilevante, al fine del rispetto dell'ordine cronologico dei pagamenti necessario per mantenere l'efficacia dei vincoli imposti sulle somme giacenti presso il tesoriere, non può essere in nessun caso successiva a quella della ricezione della notificazione del titolo giudiziale che contiene la condanna al pagamento.

La società Alfa avviava espropriazione dei crediti vantati dal proprio debitore Comune X nei confronti della Banca Y, quale tesoriere dell'ente. Il giudice dell'esecuzione dichiarava nullo il pignoramento ed improcedibile l'esecuzione, ritenendo assoggettate a vincolo di impignorabilità le somme detenute dal tesoriere comunale in virtù di delibera di vincolo emessa dall'ente locale. Avverso l'ordinanza del giudice dell'esecuzione la società creditrice procedente proponeva opposizione agli atti esecutivi, ai sensi dell'art. 617 c.p.c., che veniva accolta dal Tribunale, con conseguente annullamento dell'ordinanza. Avverso la detta decisione proponeva ricorso in Cassazione il Comune X.

La Suprema Corte, con l'ordinanza in commento, affronta alcune questioni relative alla necessità, ai fini dell'efficacia del vincolo di cui all'art. 159 T.U.E.L., del rispetto dell'ordine cronologico in relazione ai pagamenti effettuati per titoli diversi da quelli oggetto del vincolo stesso, soffermandosi in particolare sull'ipotesi di credito avente natura risarcitoria. In quest'ultimo caso, infatti, i giudici di legittimità precisano che il divieto di effettuare pagamenti in mancanza di fattura elettronica non può ovviamente riguardare i pagamenti relativi a crediti che, non essendo soggetti ad imposizione fiscale, non richiedono affatto l'emissione di fattura, in nessuna forma. La Suprema Corte, disattendendo l'interpretazione della norma fornita dal Comune ricorrente, osserva inoltre che in tal caso neppure è necessaria l'emissione di una specifica deliberazione di impegno di spesa da parte dell'ente locale, anche laddove l'obbligazione trovi fonte in una sentenza di condanna; ammettere il contrario significherebbe vanificare il fondamento stesso della disciplina, tendente a garantire una oggettiva parità di trattamento, quanto meno in senso cronologico, per i creditori dell'ente stesso nonché ad escludere ogni discrezionalità di quest'ultimo nella scelta dei debiti "ordinari" (cioè non aventi la peculiare natura pubblicistica per cui è consentita l'imposizione del vincolo di cui al richiamato art. 159) da onorare.

L'espropriazione forzata presso terzi nei confronti della Pubblica Amministrazione, com'è noto, è caratterizzata da forti elementi di differenza rispetto all'espropriazione “ordinaria”. La disciplina in questione tiene, appunto, in considerazione le peculiarità del soggetto debitore; in particolare con riferimento agli enti locali (fattispecie di cui all'ordinanza in commento) la norma cardine è rappresentata dall'art. 159 T.U.E.L. (d.lgs. n. 267/2000) che prevede che «1. Non sono ammesse procedure di esecuzione e di espropriazione forzata nei confronti degli enti locali presso soggetti diversi dai rispettivi tesorieri. Gli atti esecutivi eventualmente intrapresi non determinano vincoli sui beni oggetto della procedura espropriativa. 2. Non sono soggette ad esecuzione forzata, a pena di nullità rilevabile anche d'ufficio dal giudice, le somme di competenza degli enti locali destinate a: a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) espletamento dei servizi locali indispensabili. 3. Per l'operatività dei limiti all'esecuzione forzata di cui al comma 2 occorre che l'organo esecutivo, con deliberazione da adottarsi per ogni semestre e notificata al tesoriere, quantifichi preventivamente gli importi delle somme destinate alle suddette finalità». Com'è noto la detta norma è stata oggetto di una pronuncia di incostituzionalità ormai risalente (sent. n. 211/2003) che ha dichiarato illegittimo «l'art. 159, commi 2, 3 e 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in cui non prevede che la impignorabilità delle somme destinate ai fini indicati alle lettere a), b) e c) del comma 2 non operi qualora, dopo la adozione da parte dell'organo esecutivo della deliberazione semestrale di preventiva quantificazione degli importi delle somme destinate alle suddette finalità e la notificazione di essa al soggetto tesoriere dell'ente locale, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dell'ente stesso». La Suprema Corte (cfr. Cass. civ.,sez. III, sent., n. 4820/2012) ha chiarito, in merito, che «in tema di espropriazione forzata nei confronti degli enti locali avente ad oggetto somme giacenti presso il tesoriere, qualora il giudice dichiari, anche di ufficio, la nullità del pignoramento, per aver accertato che lo stesso è caduto su somme destinate con delibera dell'organo esecutivo alle finalità di cui all'art. 159, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il creditore procedente che intende far valere l'inefficacia del vincolo di destinazione per la sussistenza della condizione preclusiva dell'impignorabilità delle somme prevista dalla sentenza della Corte costituzionale n. 211/2003 (consistente nell'emissione, dopo l'adozione della delibera indicata e la relativa notificazione al tesoriere dell'ente locale, di mandati per titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dell'ente stesso) assolve l'onere della prova incombente su di lui adducendo circostanze di fatto dalle quali sia desumibile il sospetto della sussistenza dell'indicata condizione preclusiva, né tale allegazione è validamente contrastata dalla produzione di una mera certificazione proveniente da uno degli organi o uffici dell'ente, in quanto, nel processo civile, salvo specifiche eccezioni previste dalla legge, nessuno può formare prove a proprio favore, tanto più che il giudice, specie a fronte dell'impossibilità per il creditore di fornire ulteriore prova, può disporre consulenza tecnica di ufficio». Nell'ordinanza in commento la Corte di cassazione, a fronte dell'accertamento della violazione dell'ordine cronologico effettuato dal Tribunale nella sentenza impugnata, ribadisce che la detta violazione «determina l'inefficacia del vincolo stesso, rendendo pignorabili tutte le somme già oggetto dello stesso, per qualsiasi titolo», ragione per cui «la questione dell'obbligo di fatturazione in relazione alla parte di credito non avente natura risarcitoria non può assumere più alcun rilievo, potendo certamente procedersi al pignoramento anche in relazione a tale credito, in assenza di vincolo, a prescindere dall'emissione di fattura». Quanto alla restante parte del credito di cui alla sentenza, avente invece natura risarcitoria, come si è già detto a priori non sussiste alcun obbligo di fatturazione né può supplire a detta mancanza una specifica deliberazione di impegno di spesa da parte dell'ente; secondo la Suprema Corte, infatti, laddove non sia prescritta l'emissione di fattura ed il credito abbia fonte giudiziale, la data rilevante, al fine del rispetto dell'ordine cronologico dei pagamenti necessario per mantenere l'efficacia dei vincoli imposti sulle somme giacenti presso il tesoriere, non può essere in nessun caso successiva a quella della ricezione della notificazione del titolo giudiziale che contiene la condanna al pagamento.

Con riferimento al pignoramento presso terzi effettuato presso il tesoriere dell'ente locale (cfr. art. 2 T.U.E.L.), in diverse occasioni la Suprema Corte (cfr. Cass. civ.,sez. III, sent., n. 12259/2009) ha chiarito che è dovere del tesoriere stesso, in quanto ausiliare del giudice, dichiarare sia se esistono presso di lui somme di cui è debitore verso l'ente locale sia quale ne è la condizione in rapporto alla delibera comunale di destinazione a lui notificata ed ai pagamenti successivi; spetta poi al giudice dell'esecuzione, anche di ufficio e perciò in caso di assenza dell'ente locale debitore, accertare, in base alla documentazione depositata ed alle osservazioni fatte dal creditore procedente, se il pignoramento sia nullo per essere caduto su somme vincolate in base alla delibera, notificata al tesoriere, che non abbia perso efficacia per essere stata seguita da pagamenti per debiti estranei, su mandati non emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico. Nel giudizio di opposizione agli atti esecutivi promosso contro l'ordinanza di nullità del pignoramento, il creditore procedente, il quale sostenga essere il vincolo di destinazione divenuto inefficace, dovrà allegare gli specifici pagamenti per debiti estranei eseguiti successivamente alla delibera, mentre spetta all'ente locale dare la prova che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico.