Conseguenze del tardivo e incompleto recepimento della direttiva sull'indennizzo per le vittime transfrontaliere di reati violenti

La Terza Sezione Civile ha sollevato innanzi alla CGUE, ex art. 267 del TFUE, la questione pregiudiziale concernente il se, in relazione alla situazione di intempestivo (e/o incompleto) recepimento della direttiva 2004/80/CE del Consiglio del 29 aprile 2004, quanto alla istituzione di un sistema di indennizzo delle vittime dei reati violenti – che fa sorgere nei confronti dei soggetti transfrontalieri la responsabilità risarcitoria dello Stato membro – il diritto dell'Unione europea imponga di configurare un'analoga responsabilità nei confronti di soggetti non transfrontalieri (dunque, residenti), i quali non sarebbero stati destinatari diretti dei benefici derivanti dall'attuazione della direttiva ma, per evitare una violazione del principio di uguaglianza/non discriminazione, avrebbero dovuto e potuto beneficiare, in via d'estensione, dell'effetto utile della direttiva stessa, nell'ipotesi in cui fosse stata tempestivamente e compiutamente recepita. La S.C. ha altresì sollevato la questione pregiudiziale concernente il se l'indennizzo stabilito dal decreto del Ministro dell'interno del 31 agosto 2017 nell'“importo fisso di euro 4.800”, in favore delle vittime dei reati intenzionali violenti, possa reputarsi “indennizzo equo ed adeguato delle vittime” in attuazione di quanto prescritto dall'art. 12, par. 2, della citata direttiva 2004/80/CE.

La questione pregiudiziale sollevata dalla Corte di Cassazione Civile nasce dal caso di una cittadina italiana, di origini rumene, residente stabile in Italia la quale, nel corso del 2005, è stata aggredita, sequestrata e costretta, con violenze e minacce, a praticare e a subire, ripetutamente, atti sessuali da parte di due cittadini rumeni. All'esito del processo, i due imputati sono stati condannati alla pena di dieci anni e sei mesi di reclusione, oltre al risarcimento del danno, da liquidarsi in separato giudizio, con assegnazione, in favore della vittima, di una provvisionale immediatamente esecutiva di € 50.000,00.

Tali statuizioni di carattere civili, però, sono rimaste solo sulla carta in quanto i due cittadini rumeni, resisi latitanti, non hanno ovviamente versato la somma disposta in sentenza.

Per tali ragioni, la cittadina italiana nel febbraio 2009 ha citato in giudizio, dinanzi al Tribunale di Torino, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, per chiedere che venisse affermata la sua responsabilità derivante dalla mancata e/o non corretta e/o non integrale attuazione degli obblighi previsti dalla direttiva 2004/80/CE del Consiglio del 29 aprile 2004, "relativa all'indennizzo delle vittime del reato", e, in particolare, dell'obbligo, ivi previsto dall'art. 12, par. 2, a carico degli Stati membri, di introdurre, entro il 1 luglio 2005 (come stabilito dal successivo art. 18, par. 1), un sistema generalizzato di tutela indennitaria, idoneo a garantire un adeguato ed equo ristoro, in favore delle vittime di tutti i reati violenti ed intenzionali (compreso il reato di violenza sessuale).

Il Tribunale di Torino, in prima istanza, ha accolto il ricorso e ha condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento di € 90.000 che sono stati ridotti, in sede di giudizio di appello, ad € 50.000.

La decisione è stata ulteriormente impugnata, con riferimento all'an dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri con ricorso per Cassazione nel quale si è sostenuto che, indipendentemente dalla mancata/parziale/non corretta attuazione della direttiva 2004/80/CE del Consiglio, la cittadina italiana non avrebbe comunque diritto ad alcun risarcimento da parte dello Stato.

E ciò in quanto, come si ricava da un'analisi letterale del summenzionato art. 12 della direttiva, lo stesso non sarebbe fonte di diritti direttamente azionabili dai residenti nei confronti dello Stato di appartenenza, essendo essa riferibile unicamente alle "situazioni transfrontaliere". Secondo l'interpretazione della Presidenza del Consiglio, infatti, tale norma sarebbe finalizzata ad assicurare che, laddove sia commesso un reato violento ed intenzionale nel territorio di uno Stato membro diverso rispetto a quello in cui la vittima risiede, quest'ultima possa accedere ad un risarcimento previsto dal luogo di consumazione del reato.

Con l'ordinanza interlocutoria in commento, la Corte di Cassazione, ai sensi dell'art. 267 del TFUE, ha sollevato la questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea in materia di risarcimento per le vittime di reati violenti per cittadini non transfrontalieri. In particolare, la Terza Sezione Civile della Corte ha chiesto alla Corte se, con riferimento all'intempestivo e/o incompleto recepimento della direttiva 2004/80/CE del Consiglio del 29 aprile 2004 riguardante il diritto al risarcimento dei cittadini trasnfrontalieri da parte degli Stati Membri, il diritto europeo imponga di attribuire un analogo diritto ai soggetti non transfrontalieri (e quindi residenti) per non incorrere in una violazione del principio di uguaglianza/non discriminazione e se in virtù di detta estensione i cittadini avrebbero beneficiato degli effetti utili di detta direttiva ove fosse stata puntualmente recepita. In caso di risoluzione positiva della questione pregiudiziale, la Corte ha sollevato altra questione condizionata alla prima concernente il se l'indennizzo stabilito dal decreto del Ministro dell'interno del 31 agosto 2017 nell'“importo fisso di euro 4.800”, in favore delle vittime dei reati intenzionali violenti, possa reputarsi “indennizzo equo ed adeguato delle vittime” in attuazione di quanto prescritto dall'art. 12, par. 2, della citata direttiva 2004/80/CE.

Di fronte a una questione che, pur essendo stata indirettamente affrontata in sede di giurisprudenza comunitaria, presenta ancora alcuni dubbi in ordine alla corretta interpretazione della direttiva in parola, letterale o estensiva, la Corte di Cassazione ha ritenuto di ricorrere al rimedio del rinvio pregiudiziale (ex art. 267 TFUE) alla Corte di giustizia dell'Unione europea per ottenere una interpretazione univoca dei confini della norma e, di conseguenza, del diritto al risarcimento.

Come è noto, la questione pregiudiziale viene sollevata con ordinanza del giudice nazionale (anche dalla Corte Costituzionale) nel caso in cui si rilevi un problematica di tipo interpretativo di una norma comunitaria.

Nel caso in cui il giudice interno debba essere considerato quale “giudice di ultima istanza”, tale facoltà diventa una necessità e il rinvio pregiudiziale è obbligatorio.

La Corte di Cassazione, pertanto, ha correttamente applicato quanto previsto dall'art. 276 TFUE.

Oggetto della quesitone è se dall'incompleta/non corretta/omessa attuazione della direttiva 2004/80/CE del Consiglio sia derivato un danno per la cittadina italiana la quale, in virtù di una interpretazione estensiva dell'art. 12 della predetta direttiva, avrebbe potuto beneficiare del un risarcimento previsto dalla norma per le vittime di reati violenti.

Si evidenzia, infatti, che la direttiva 2004/80/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, «relativa all'indennizzo delle vittime di reato" e, segnatamente, il suo art. 12, inserito nel Capo 2^ ("Sistemi di indennizzo nazionali”) stabilisce: "1. Le disposizioni della presente direttiva riguardanti l'accesso all'indennizzo nelle situazioni transfrontaliere si applicano sulla base dei sistemi degli Stati membri in materia di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori. 2. Tutti gli Stati membri provvedono a che le loro normative nazionali prevedano l'esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, che garantisca un indennizzo equo ed adeguato delle vittime» ed il successivo art. 18 (par. 1) stabilisce che gli «Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 1 gennaio 2006, fatta eccezione per l'art. 12, paragrafo 2, per il quale tale data è fissata al 1 luglio 2005».

Da un lato, pertanto, risulta evidente che, sotto un profilo di interpretazione letterale, la previsioni riguardi solo le questioni “transfrontaliere”, dall'altro che la norma non sia stata correttamente e tempestivamente applicata nel nostro ordinamento.

Tale ultimo dato non può essere messo in alcun modo in discussione in quanto è intervenuto accertamento giudiziale, da parte della Corte di Giustizia (sentenza dell'11 ottobre 2016), sull'inadempimento dello Stato italiano in ordine l'attuazione dell'obbligo imposto dall'art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80.

Pertanto l'unico aspetto che deve essere ulteriormente chiarito dalla Corte di Giustizia e se si possa chiedere all'Italia un risarcimento derivante dalla mancata attuazione della predetta direttiva anche nel caso in cui il risarcimento sia richiesto da parte di cittadini non transfrontalieri.

A sostegno dell'interpretazione estensiva, milita, come evidenziato nell'ordinanza interlocutoria, «il principio generale di eguaglianza (di per sè) e/o del principio di non discriminazione in base alla nazionalità, quali diritti fondamentali dell'Unione (artt. 18 TUE, 20 e 21 della Carta), giacchè, proprio in forza di detti principi/diritti (e a prescindere, dunque, dagli effetti di estensione che, analogamente, il diritto nazionale avrebbe potuto determinare in base ai meccanismi giuridici da esso previsti), il medesimo Stato non avrebbe potuto dare attuazione alla direttiva, in modo tempestivo, in termini tali da rendere applicabile il sistema di indennizzo alle sole situazioni transfrontaliere, così da trattare in modo ingiustificatamente discriminatorio il cittadino residente stabile nel proprio territorio».

Del resto, una interpretazione di siffatto tenore, si evince dallo stesso testo della direttiva in parola e, in particolare, nella parte Considerando della stessa direttiva 2004/80 nella quale è stato evidenziato che il corollario della libertà di circolazione è la tutela della integrità personale di chi si reca in altro Stato membro alla stessa stregua dei cittadini e dei soggetti che vi risiedano.

Sulla base di tali premesse, pertanto, la Corte di Cassazione ha, pertanto, richiesto una interpretazione sull'estensione della norma di diritto europeo alla Corte di Giustizia, al fine di poter decidere se dalla mancata/incompleta/tardiva attuazione della direttiva possa sorgere un diritto al risarcimento anche per la vittima di un reato violento non transfrontaliera.

La questione pregiudiziale sollevata dalla Corte è di grande attualità e di estrema rilevanza soprattutto sotto un profilo pratico.

La tutela, prevista dalla più volte citata direttiva 2004/80/CE del Consiglio, non correttamente attuata dall'Italia (non essendo self-executing) come accertato dalla sentenza della Corte di Giustizia del 16 ottobre 2016, rappresenta un rimedio molto efficace per ottenere un risarcimento dei danni nei casi in cui, come nel caso di specie, la condanna alle statuizioni civili resti soltanto un dato formale.

Attraverso un'interpretazione “estensiva” che, in forza della giurisprudenza comunitaria, è stata correttamente applicata dai giudici di merito, il nostro ordinamento potrebbe garantire una tutela ulteriore alla vittima di alcuni reati violenti che, pur non potendo ovviamente riparare il danno subìto, può comunque offrire un equo conforto economico.

L'interpretazione estensiva appare oltremodo fondata in quanto, pur essendo la norma in parola oggettivamente rivolta ai crimini commessi nei confronti di cittadini transfrontalieri e, come correttamente evidenziato dalla Presidenza del Consiglio, la sua ratio è quella di far accedere il cittadino straniero ad una procedura di risarcimento nello stato diverso da quello in cui risiede, è altrettanto vero che, come è stato in diverse occasioni rilevato tanto dalla Corte di Giustizia, quanto dalla mera litera legis degli artt. 20 Cedu e 18 TUE, non possono esserci norme che violino il diritto di uguaglianza e che pongano in essere discriminazioni in base alla nazionalità.

In particolare, come evidenziato anche nella ordinanza interlocutoria della Cassazione, la Corte di Giustizia, alla stregua dei principi sanciti nella sentenza 2 febbraio 1989, Cowan, in C-186/87 e con l'ordinanza del 30 gennaio 2014, Paola C., in C-122/13, con la sentenza dell'11 ottobre 2016 con l'ordinanza del 30 gennaio 2014, Paola C., in C-122/13, con la sentenza dell'11 ottobre 2016 ha evidenziato che sebbene avesse «già dichiarato che la direttiva 2004/80 prevede un indennizzo unicamente nel caso di un reato intenzionale violento commesso in uno Stato membro dove la vittima si trova, nell'ambito dell'esercizio del suo diritto alla libera circolazione, cosicchè una situazione puramente interna non rientra nell'ambito di applicazione di tale direttiva» - con ciò si sarebbe «limitata a precisare che il sistema di cooperazione istituito dalla direttiva 2004/80 riguarda unicamente l'accesso all'indennizzo nelle situazioni transfrontaliere, senza tuttavia escludere che l'art. 12, paragrafo 2, di tale direttiva imponga ad ogni Stato membro di adottare, al fine di garantire l'obiettivo da essa perseguito in siffatte situazioni" - ossia, per l'appunto (giova precisare), le situazioni transfrontaliere - "un sistema nazionale che garantisca l'indennizzo delle vittime di qualsiasi reato intenzionale violento sul proprio territorio". Interpretazione, questa, dell'art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80 "del resto conforme all'obiettivo di tale direttiva, consistente nell'abolizione degli ostacoli tra Stati membri alla libera circolazione delle persone e dei servizi al fine di migliorare il funzionamento del mercato interno».

Pertanto, sulla base di questa giurisprudenza ormai consolidata, appare corretta l'interpretazione fornita anche dai giudici di merito e che, all'esito dello scioglimento della questione pregiudiziale, la Corte di Giustizia chiarirà, in via definitiva, fornendo un'ulteriore e -si spera- effettivo strumento di tutela in favore delle vittime di reati parti